淺析影響政府執行力的結構因素

摘要：政府執行力在一定程度上表現為以政府為主體的功能輸出，它受到結構的深刻影響。要提升政府執行力，在橫向結構上應當綜合借鑒和使用國外的“三角形結構”和我國的“同心圓結構”的優勢，找準政府的定位，建設“有限而有效的政府”；在縱向結構上，應當以制度為基礎充分發揮中央和地方兩個方面的積極性；在組織結構上，應當以制度為依據解決“職責同構”、“上下對口”等問題，建立“和而不同”、優勢互補的組織結構。

關鍵詞：政府執行力；橫向結構因素；縱向結構因素；組織結構因素

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)01-0043-04

政府執行力是政府競爭力的關鍵環節。它是政府執行公共政策和領導決策時所表現出來的能力和力量。政府執行力可以從宏觀和微觀兩個層面來考量：一是從宏觀層面出發，考量各級政府及其部門在執行各種路線、方針、政策、決策時所表現出的執行力；二是微觀層面的，從政府執行日常事務的層面出發，考量各級政府及其部門在履行例行性職能、處理日常性事務過程中所表現出來的執行力。政府執行力在一定程度上表現為政府為主體的功能輸出，它受到結構的深刻影響，按照結構功能主義的看法，結構決定功能，關于結構問題的研究對如何提升政府執行力具有十分重要的意義。

政府所掌握的公共權力是通過一定的結構而在整個社會得以配置的。結構要素主要包括宏觀層面的政府權力配置所形成的結構和微觀層面的政府權力在具體政府部門中配置所形成的結構。從宏觀層面角度看，分權是政府權力配置的趨勢。這種分權表現為橫向和縱向兩個方面，橫向分權主要表現為政府權力的退縮，以及公民權利和市民社會、市場價值的雙重回歸；縱向分權主要表現為中央和地方關系的法定化、制度化以及中央對地方和基層的放權。從微觀層面講，政府部門內部應當形成“和而不同”、優勢互補的組織結構。因此，結構問題具有一定層次性，首先是宏觀層面的橫向權力結構。其次是縱向的政府結構，最后是政府部門內部組織結構。

一、橫向結構因素：權力結構和政府的定位

權力結構是基礎性的，一定程度上說，縱向的政府結構、組織結構等都受到權力結構的深刻影響。對權力結構進行研究可以為政府的準確定位提供基礎，權力結構的形成及其狀況對決策、執行和監督等公共管理的各個環節都有重要影響，也會對政府執行力造成較大的影響。

按照著名學者鄒讜的看法，當代西方社會的權力結構可以概括為三角形結構，廣義的社會權力包括以公民為基礎的社會、市場和政府三股力量，三足鼎立保證整個社會的穩定；廣義的政府權力又包括立法權、行政權、司法權，三種權力相互之間分權并制衡，權力運作的基礎是具有“公民文化”的公民，一切權力歸根到底屬于公民，體現“主權在民”的思想。這種權力結構的特點是有利于決策的科學化和民主化，有利于對權力運行進行監督，但不利于提高政府執行的效率。

我國的權力結構可以概括為同心圓結構。在這種同心圓權力結構中，社會生活是以政府為中心的同心圓，完善的市場和健全的社會在中國是相對缺失的，這種缺失導致政府不得不承擔了很多不應當承擔的責任，導致了所謂的“無限政府”。政治生活是以群眾和群眾運動為基礎的、以中國共產黨為核心的，其中中國共產黨又是以黨中央為核心的同心圓。這種結構在一定的范圍內有利于提高執行的效率，但不利于決策的民主和對政府權力運作的民主監督。

兩種不同的權力結構對政府的定位、縱向的政府結構以及組織結構有重要影響。同心圓結構往往容易使政府滑向“無限政府”，三角形結構必然導致政府的活動是有邊界的，政府是“有限政府”；同心圓結構導致中央政府和地方政府的關系更多地是“大一統”的結構，三角形結構強調權力分立，導致中央和地方的適度分權；同心圓結構導致組織內部強調同質性，三角形結構導致組織內部重視“和而不同”。

因此，要提升政府執行力，就必須建立“有限政府”、“市場經濟”、“市民社會”三者之間的良性互動關系。政府應當把職能嚴格限制在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面，把“為社會和公眾服務”作為政府存在、運行和發展的根本宗旨，把“培育成熟的市民社會”作為政府的價值取向，實現從政府本位向社會本位的轉變，推進權力向社會的回歸。政府職能應當定位在“掌舵”而不是“劃槳”，是把握方向進行治理而不是統治，把原來政府“不該管”、“管不了”、“管不好”卻又包攬在手中的社會事務交還給社會和市場去做。

因此，有學者說，西方發達國家的社會運作的支撐點是多元的，有健康的政府、完善的市場、健全的社會甚至有廣泛接受度的宗教，而我國的社會運作的支撐點相對比較單一，從而導致“政府太累”。

在提升政府執行力的過程中，應當結合兩種權力結構的優點，在政府運作過程中決策、執行、監督適度分開，“讓權于民”，真正實現“人民當家作主”。在政策制定和監督方面，可以更多地借鑒三角形結構的特點和優勢，提升統治合法性。正如某些學者指出的，強化政府執行力的關鍵是公共政策制定過程中的民主參與和執行過程中的民主監督。公共政策制定過程中的民主參與和執行過程中的民主監督，體現了社會主義民主的本質特征，是建立社會主義民主政府的制度保證。在新時期，應當使公共政策真正表達民意、符合民心，減少政策失誤和政策浪費，把政府執行力與民心民意真正統一起來。

在執行過程中，可以更多地發揮同心圓結構的優勢，注重統一指揮和民主基礎上的集中，強調“政出一孔”、“利出一孔”、“國不堪貳”，而不是“政出多門”。

二、縱向結構因素：決定政府執行力高低的基礎

美國著名學者漢密爾頓曾經指出：“使行政部門能夠強而有力，所需要的要素是，第一，統一；第二，穩定；第三，充分的法律支持；第四，足夠的權力。”這里的統一、穩定和足夠的權力需要有完善和科學的縱向結構作為基礎，并且完善和科學的縱向結構是以制度和法律作為保障的。正是因為縱向結構的不合理，制度化法制化不高，從而導致了一方面是中央政府的政令不暢，地方政府“不聽話”，執行中央政策不作為、亂作為、假作為；另一方面是中央和地方的權限不明，導致地方政府無所適從，影響了地方政府謀求發展的積極性；還有政府層級過多，影響了政府執行力的提高。因此，縱向結構因素是決定政府執行力高低的基礎。

中國長期以來是一個“大一統”的社會，強調統一和服從以及一致和集中是中央和地方關系的主要特點，有人把這種關系形容為“父子關系”。然而，應當看到的是，我國地域遼闊。地區與地區之間的經濟、政治、文化等各方面發展差異較大，強調統一和集中的同時也要兼顧到各地區間的差異性。

當前，執行力不高的一個重要表現就是地方政府貫徹中央的政策和決策不力，分析原因往往認為責任主要在地方政府，認為地方政府是從地方利益而不是全國利益出發考慮問題。筆者認為應當全面地在地方政府和中央政府兩個層面尋找執行力不高的原因，并且努力探求地方政府執行力不高的制度根源。馬克思指出，人們奮斗的一切，都與他們的利益有關。地方政府從自身利益出發來考慮是否執行政策也是可以理解的，客觀上分析我國改革開放近30年的發展道路，許多成功的例子就是地方各自發揮“八仙過海”的本事，打破計劃經濟的束縛闖出來的。無論是安徽小崗的農業承包、深圳蛇口的特區政策，還是溫州蘇南的民營經濟，都是在當時的中央政令不能到達的地方，依靠地方政府的大膽嘗試或是對民問自發行為的默許而發展起來的。地方發展的積極性和主動性對我國的改革開放和發展有著十分重要的作用，是推動我國經濟持續發展的動力之一。并且我國的中央和地方政府缺乏權力設置的制度依據，中央和地方、上級政府和下級政府的“事權”和“財權”沒有明確的界分，這是導致我國政府在縱向上“統而不分”或者“分而不統”的重要原因。

因此，應當通過法律和制度來劃分縱向的中央和地方、上級政府和下級政府的“事權”和“財權”，明確各級政府的權限。

第一，要保證中央的權威，保證政令暢通。

第二，要努力提高中央政策的科學性、民主性和可操作性，而不是東西南北“一刀切”。例如中央出臺某些政策時，常常更多地考慮發達地區的利益，卻較少考慮欠發達地區的發展實際。政策“東西南北一刀切”可能導致的結果是，發達地區被切掉的只是尾巴。而欠發達地區被切斷的卻是脖子和腦袋，由此造成地區差距越來越大。

第三，以法律的形式明確賦予地方政府一定的自主權甚至部分自治權，充分調動和發揮地方的積極性和主動性，為中國發展提供持續動力。分權是世界各國行政改革的總體方向，實行適度分權有利于使公共政策適應當時、當地的情況，提高效率和效能。

第四，制定配套的法律、法規以嚴格執行憲法規定的地方行政層級。我國憲法規定地方政府層級是三級，但在實際執行中卻變為四級甚至五級。人為地增加政府層級，必然影響政策執行的通暢性，削弱政府執行力。政府職能重疊、管理層級過多、行政機構臃腫帶來的必然是政府各部門的相互摩擦和內耗、行政成本過高和行政效率低下。因此，要提高政府執行力，就必須科學地設置政府職能和政府機構，減少不必要的行政層次，優化政府的組織機構。努力使政府組織和政府各部門“扁平化”是行政改革的方向，要盡量減少政府的執行層次，減少中間環節，努力使政府組織扁平化，提升政府執行力。一方面減少地方政府的層級，一些地方正在進行的“省直管縣”改革就是這方面有意的探索，減少中間層級，提高執行效率；另一方面，在同級政府內部，大力縮減組織層次和人員級別層次，賦予基層執行人員更多的權力和責任，形成層次精簡、權責明確的扁平化組織結構。

最后，要在法律和制度的基礎上形成良性互動的縱向結構關系。這種關系不是傳統的“一放就亂，一收就死”的“非此即彼”的“零和博弈”(zem-sum game)關系，而應當是“雙贏”或“共贏”(win-win system)的“正和博弈”關系。

三、組織結構因素：影響政府執行力水平的重要因素

合理的政府機構設置和優化的組織結構是影響政府執行力的重要因素。如果政府系統的各部門之間缺乏有機的協調和統一，不同的政府部門履行相同或相似的職能，就會在一定范圍內導致權責不明，從而帶來機構重疊和職能交錯的問題，最終影響政府執行力的提高。

(一)政府的組織設置需要解決“職責同構”，“上下對口”，“左右對齊”問題，才能有利于執行力的提高

所謂“職責同構”，“上下對口”，“左右對齊”就是在職責承擔上，不同層級政府承擔相同或相似的職責和功能；在機構設置上，上級設置什么機構，下級也被要求必須“對口”設置相應機構，相同層級的不同政府的機構設置也基本相同或相似。這種“職責同構”，“上下對口”，“左右對齊”的做法，僅僅是從政府主管部門便于管理的需要出發，而不是從分工的需要出發，由此必然產生冗員，而且政府的內部機構也會因此多出一塊。因為從分工和效率角度看，并不是所有下級都應該做和它的上級同樣的事情，有的事情可以由某一個單一層級完成，不需要多級的縱向安排。這種“對口”辦法，勢必造成政府結構體系的多級、繁雜特征，結果是“上下一般粗”，機構、人員膨脹難以控制；不僅降低了行政效率，而且最后無人承擔責任。

政府職能設置和組織建設應當根據社會發展和民眾期望的需求來設置，自上而下的組織設置既有統一的普遍性，也有各級政府適當的特殊性。各級政府、各個組織之間既分工又合作，只有這樣，才能因地制宜，提升組織的執行力。

(二)政府部門應當形成決策、執行、監督和參謀咨詢適度分開并不斷完善的組織結構

政府執行力并不是一個單純的執行問題，而是一個包括諸多環節的合力。簡要地說，執行力是包括決策、執行、評估、監管，并以制度作為基礎的一個綜合力。政府執行力作為一種合力，在不同的環節有不同的要求，在不同的環節上提升政府執行力的著力點也有所不同。在決策環節，主要表現為領會力、預測力、計劃力、決斷力等；在執行環節，主要表現為組織力、應變力、指揮力、溝通協調力等；在評估環節，主要表現為評估力；在監管環節，主要表現為調整力、控制力、問責力等。不可能要求相同的組織來承擔這些不同的職能，而由不同的組織來承擔可能更具有科學性，更有利于執行力的提高。

因此，應當注意組織設置的科學性和系統性。注意協調好決策、管理、執行、監督和參謀咨詢等部門的關系，使得各個部門之間各司其職，協調合作。

(三)用制度和法律來為政府的組織結構提供保證

政府組織結構的依據和基礎應當是法律和制度，只有這樣才能避免公共管理中的隨意性，防止公共管理中過多的人為性。當前，我國政府組織在制度建設方面雖然取得了長足進步，但是有些政府組織建設的制度供給還不夠充分，法律和制度還不夠健全。主要表現為政府機構和人員編制方面的制度供給不足；政府部門之間職能劃分的制度不夠健全；公務員競爭激勵機制等公務員制度尚不夠完善。這些勢必影響一些公務員的積極性，從而不利于高效率地處理行政事務，不利于執行力的提高。

因此，應當通過探索政府機構設置、職能設置和人員配備的法制化和制度化，用法制手段來鞏固政府行政改革的成果，走出行政機構改革“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，建立“小而有效”的政府。要在科學地分析和研究政府職能、政府機構和工作人員規模、政府公共管理控制幅度的基礎上，制定政府機構管理和人員安排等方面的法律規范。為執行力的提高提供制度依據和基礎。

(四)依法促進政府部門建設一支“和而不同”、優勢互補的具有合理的專業和知識結構、智能結構和年齡結構的公務員隊伍

在法律和制度的基礎上，形成完善的組織機構的原則是“和而不同”、優勢互補。“和”就是要求組織內部是和諧、協調的；“不同”就是在和的基礎上具體的各個公務員又有所不同，并且是優勢互補的。“和”才能保證在實現目標、提高效能、提升執行力方面的一致性；“不同”才能保證實現目標、提高效能、提升執行力的手段的多樣性和有效性。

這里的“不同”主要體現在專業和知識、職能結構和年齡結構。專業和知識結構應當表現出復合性而不是單一性，既有法律知識和專業背景的人才，又有經濟知識和專業背景的人才，也有技術和設計知識和專業背景的人才，還有管理知識和專業背景的人才，從而形成合理的知識和專業結構；組織應當有疊加的智能結構，既要有較強的指揮力、駕馭力和控制力的人才，也要有較強的判斷力、想象力的人才，還要有善于實施，有較強的實踐能力、操作能力和動手能力的人才；組織應當有具有明顯梯度的年齡結構，既要有閱歷豐富、深謀遠慮、善于觀察形勢把握方向的年齡較大的人才，也要有精力充沛、反應敏捷、分析問題和解決問題能力較強的中年人才，還要有奮發上進、生機勃勃、易于接受新事物的青年人才，形成一個具有合理的年齡梯度的整體。

總之，政府執行力在一定程度上表現為政府為主體的功能輸出，它受到結構的深刻影響，因此，研究結構因素對研究政府執行力的提升有十分重要的意義。結構問題具有一定層次性，首先是宏觀層面的橫向權力結構，其次是縱向的政府結構，最后是政府部門內部組織結構。橫向結構因素可以為政府的定位提供依據，為政府執行力的提升提供支撐；縱向結構因素是決定政府執行力高低的基礎；組織結構因素是影響政府執行力的重要因素。

為了提升政府執行力，在橫向結構上應當綜合借鑒和使用國外的“三角形結構”和我國的“同心圓結構”的優勢，找準政府的定位，處理好政府、市場和社會的關系，建設“有限政府”；在縱向結構上，應當以制度為基礎充分發揮中央和地方兩個方面的積極性；在組織結構上，應當以制度為依據解決“職責同構”、“上下對口”等問題，建立“和而不同”、優勢互補的組織結構。

責任編輯 趙 靜