公共財政支持民族地區新農村建設的對策研究

摘要：推進民族地區新農村建設，不僅關系到全國新農村建設全局，而且關系到各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展全局，是推動民族地區農村經濟社會又好又快發展的重大舉措。隨著國家對新農村建設投入力度的不斷加大，財政支持民族地區新農村建設必須善于做好“加減乘除”，合理安排和用好財政支農資金。充分提高其運行質量和效率，讓公共財政陽光更好更多地照耀民族地區新農村。

關鍵詞：公共財政；民族地區：新農村

中圖分類號：F812.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0039-04

胡錦濤在十七大報告中指出：解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。由于歷史的和自然的原因，民族地區的農村往往更加落后，農民更加貧窮，農業也更不發達。隨著國家對新農村建設投入力度的不斷加大，財政支持民族地區新農村建設必須善于做好“加減乘除”，合理安排和用好財政支農資金，充分提高其運行質量和效率，讓公共財政陽光更好更多地照耀民族地區新農村，促進民族地區農村經濟社會又好又快發展，使民族地區農民共享改革發展成果。

一、做好“加法”，建立財政支農資金穩定增長機制

著名發展經濟學家舒爾茨認為，在發展中國家改造傳統農業的關鍵在于投資。近年來民族地區社會主義新農村建設之所以能夠取得較大成效，一個重要的動力源就來自于政府對“三農”財政投入的持續增長。但我國財政支農投入水平仍較低，支持和保護力度不夠；財政支農資金投入結構和投入方式也不盡合理。要加快民族地區新農村建設必須做好“加法”，建立財政支農資金穩定增長機制，從而實現“多予”的目標。

1、加快財政支農相關法律法規建設，從制度上確保財政支農政策在少數民族地區的貫徹落實。由于農業是一種社會效益高、生態效益大、自身比較經濟效益低、高風險(自然風險、市場風險、政策風險)、弱質性基礎產業，在市場經濟條件下，由于利益機制的驅使，以盈利為目的的投資主體往往不愿把更多的資金和資源投入農業，致使農業在市場競爭中處于軟弱無力和的地位。美、日、英、法等發達國家對農業的投入之所以能夠穩定而可靠，主要一個原因就是美、日、英、法等發達國家對農業投入是以法制化作為保證的，它不受時間和外界其他因素的干擾和影響，使美、日、英、法等發達國家對農業投入穩定又持續，這也是美、日、英、法等發達國家農業能夠長久保持世界領先的原因之一。要促進民族地區新農村建設，必須建立健全財政支農的法律法規體系，進一步完善民族區域自治法，對誰是責任主體、財政支持領域、支持數量、支持標準、支持方式和支持對象等核心問題在法律法規中加以明確，從制度上確保財政支農政策在民族地區的貫徹落實，推進民族地區新農村建設。

2、存量調整增量傾斜。繼續加大財政對少數民族地區農村，尤其是貧困和邊遠少數民族地區農村的投入。解決民族地區農村問題的難度源起于城鄉和地區發展水平的巨大差距，這種差距包括經濟收入、就業機會、教育文化、醫療衛生、交通信息、生產要素、商品市場、社會交際、休閑娛樂、居住條件、公共產品等生產和生活的方方面面。由于農村基礎設施建設投入嚴重不足，一些基本農田保護不力，土地肥力遞減，效率低下；多數水利設施老化失修，閑置浪費，甚至破壞嚴重，不能正常發揮作用；公路發展滯后，交通不便，流通受阻；郵政通訊網絡不健全，信息閉塞，交通不暢；農業機械化裝備水平低。甚至一些地方還保留著原始的耕作方式。薄弱的基礎設施使農牧民抵御自然災害的能力極其低下，農牧民自我發展缺乏堅實的基礎。要改變當前民族地區農村貧困落后面貌，必須認真貫徹工業反哺農業、城市支持農村和“多予少取放活”的方針。按照胡錦濤總書記提出的“在共建中共享。在共享中共建”原則，在增加投人總量的基礎上，通過存量調整增量傾斜，擴大公共財政覆蓋民族地區農村，尤其是貧困和邊遠少數民族地區農村的范圍。同時。綜合運用貼息、農業保險、投資參股、信貸擔保等財稅杠桿。探索建立多元化、多層次的支農資金投入機制。要堅持把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村，繼續加大對少數民族地區農村，尤其是貧困和邊遠少數民族地區農村的投入。同時。積極爭取和落實國家、省各項扶持政策，加快少數民族地區農村基礎設施建設和社會事業發展，不斷改善農牧民生產生活和發展條件，讓農民共享改革發展成果。

3、加大對民族地區生態環境保護的投資力度。我國少數民族地區，往往是維護中國生態環境安全的生態屏障區，同時也是生態比較脆弱地區。近年來，國家相繼展開的退耕還林、荒山荒地造林、退牧還草、重點防護林、天然林保護、江河源頭生態保護等項目建設成效顯著，對改善少數民族地區生態環境、增加農牧民收入的作用已經初步顯現。然而由于我國生態補償機制還不完善，民族地區生態環境呈不斷惡化趨勢，突出表現為水土流失嚴重。土地荒漠化嚴重，農業環境污染嚴重(工業“三廢”的大量排放以及化肥、農藥的不合理使用，造成土地嚴重污染)。水資源短缺等一系列問題。僅靠自身的力量，民族地區無法承擔起既保護生態環境，又推動社會經濟發展的雙重任務。這就要求各級政府確立環境優先的發展理念，加強環保宣傳和示范工作。在全社會樹立“環境有價、資源有價、生態功能有價”的觀念。同時，建立健全生態環境補償投融資體制：一是加大財政轉移支付中生態補償的力度。要按照生態功能區建設的要求。對承擔生態保護重任的民族地區。加大生態補償的力度。進一步調整優化財政支出結構。根據經濟社會發展和財力增長狀況，資金安排著重向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭、飲用水源涵養地區、自然保護區、森林和生物多樣性保護地區傾斜。二是建立環境稅收制度。目前，生態環境稅在經濟合作發展組織內的國家已經比較成熟，很多國家都開征了空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅、注冊稅等。并把這些收入專項用于生態環境保護。使稅收在生態環境保護中發揮巨大的作用。我國也應該建立生態友好型的稅費制度，通過征收生態補償費和生態補償稅，建立生態補償基金。作為生態補償資金的一個重要和穩定的來源。三是積極引導和爭取利用國債資金、開發性貸款。以及國際組織和外國政府的貸款或贈款投向生態建設、環境保護和資源開發，逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的生態補償和生態建設投融資機制，促進民族地區農村經濟可持續發展。

二、做好“藏法”，最大限度地減輕農民負擔

近年來，雖然政府已經采取了一系列措施：如減免農業稅、義務教育免學雜費、實施新型合作醫療制度等來減輕民族地區農民負擔、增加農民收入，但是隨著生產資料價格的上漲，農民的生產成本不斷提高。同時，隨著整個社會教育、醫療和住房等生活成本的提高。農民的負擔，特別是進城務工的農民工的負擔又有加重的趨勢。要鞏固農村稅費改革成果，解放和發展農村生產力。必須做好“減法”，最大限度地減輕民族地區農民負擔，實現“少取”的目標。

1、減少農民的公共支出。目前民族地區與發達地區的差距，民族地區城鄉之間的差距。不僅表現在經濟發展水平和居民收入上，更反映在政府提供的各類公共產品上。這里所講的公共產品是指滿足農村地區農業、農村或農民生產、生活共同需要的產品或服務。它既包括農村交通、電網、農田水利設施、醫療衛生以及教育設施等硬性公共物品，又包括信息、技術服務、技能培訓、公共秩序維護、制度安排等軟性公共物品。確保農村公共產品供給是民族地區農村社會經濟發展的重要基礎和保障。公共產品作為一種生產要素已構成了農民生產和生活成本的一部分，它的供給水平及獲得的難易程度決定著農民生產和生活成本的高低，是影響農民增收減負，提高生活質量的關鍵。當農村缺少公共產品供給時，就會惡化農村發展環境，就會增加農產品的生產成本，影響農產品的市場競爭力，降低農民的收益水平。當公共產品供給體制存在缺陷時，農民負擔加重就有了制度上的可能，因學致窮、因病致窮就會產生。當城鄉公共產品供給存在巨大差異時，就會加劇農村資本、人才的外流，形成農村經濟活動的高成本運行，農業競爭力下降，農村失去可持續發展的條件和能力，走入惡性循環。因此，實現農村基本公共服務均等化，減少民族地區農民的公共支出，減輕農民負擔。必須從民族地區農村實際出發，堅持以科學發展觀為統頒，合理調整國民收入分配結構和政策，把農村公共基礎設施建設和農村公益事業發展逐步納入公共財政的支出范圍，并適當增加財政對民族地區農村公共產品的投入，多搞雪中送炭，使民族地區農民能和城市居民一樣均等享受公共財政所提供的公共產品。

2、加強監管，嚴防農民負擔反彈。隨著農村稅費改革的不斷深入和國家各種支農惠農政策的實施。民族地區農民的負擔不斷減輕，得到的實惠越來越多。但當前農民負擔也出現了一些新情況、新問題，主要表現為一些民族地區的農民負擔仍然較重，一些領域的集資攤派仍然較多，主要包括鄉村道路、水利電力、校舍修建和報刊征訂等領域；一些項目的收費仍然較亂，主要包括農村義務教育、農業用水用電、外出務工收費等項目；在征地和安置補償過程中，損害農民權益的問題仍比較突出；農資上漲過快，幾乎把國家政策給予農民的好處都抵消了；各項支農惠農政策在不同程度上存在著不落實或落實不到位等問題。因此，要規范涉及農民負擔的行政事業性收費管理，加強對涉及農民負擔文件出臺、項目公示的審核；深入開展對農村義務教育、農民建房、農村土地、計劃生育等方面亂收費、亂罰款的專項治理。加強對村級組織收費的監管，進一步規范村級組織開支范圍和標準。嚴禁有關部門或單位委托村級組織向農民收取稅費，嚴禁將部門或單位經費缺口轉嫁給村級組織，嚴禁村級組織擅自設立項目向農民收費或采用押金、違約金、罰款等不合法方式約束村民、管理村務。對農民反應強烈的農業灌溉水費電費、排澇排漬收費、農業生產資料價格等實行重點監管。做好對農民補貼補償和對村級財政性補助資金的監管，并將農民反應強烈的征地補償等涉及農民權益的問題納入監管范圍。重點查處向農民亂收費、亂罰款、截留平調挪用農民的各種補貼補償款以及其他涉及農民負擔的案件。

3、深化農村綜合配套改革，建立健全財權與事權相匹配的財稅管理體制。農村綜合配套改革，是從更深層次上對農村經濟社會管理體制的探索和創新，對于鞏固和發展農村稅費改革已經取得的成果。加強農村基層政權建設，促進民族地區新農村建設，具有重大而深遠的意義。目前，鄉鎮數量過多、內設機構龐雜和干部嚴重超編，是一個十分普遍的問題。這種“大政府、小社會”的畸形結構，只會增加政府運轉的成本，從而轉化為農民過重的負擔，卻未必就能對農村進行有效的管理。要徹底減輕民族地區農民負擔，必須深化鄉鎮機構改革。盡快撤鄉并鎮、精簡人員和轉變鄉鎮政府職能，降低鄉、村兩級管理成本，從而避免變相的負擔轉嫁和增強基層組織的戰斗力；要切實抓好消赤減債。減輕鄉村債務包減輕農民負擔；要按照公共財政的要求確定鄉鎮政府職責和財政支出范圍，大膽創新管理體制和運行機制。從根本上消除鄉鎮政府包攬過多、干預過分的格局。從而為鄉鎮財政創造較為寬松的環境。同時，建立健全財權與事權相匹配的財稅管理體制，按照公共財政原則，合理劃分各級政府在支農資金中的責任，并根據民族地區實際情況確定支農資金的配套比例，對比較貧困的民族地區農村基礎設施建設項目盡可能減少配套資金要求。要進一步加大對民族地區農村的轉移支付力度，幫助民族地區縣鄉財政擺脫財政困境，使民族地區縣鄉財政有能力提供公共產品，更好地支持民族地區社會主義新農村建設。

三、做好“乘法”，充分發揮財政支農資金的乘數效應和杠桿作用

近年來，黨中央、國務院按照統籌城鄉發展的要求，采取了一系列支農惠農政策，加大公共財政對民族地區“三農”的扶持。但民族地區農村面廣人多貧窮的實際使支農資金仍顯得杯水車薪，必須采取積極有效措施充分發揮財政支農資金的乘數效應和杠桿作用。

1、建立健全財政激勵機制，引導社會資金投入民族地區新農村建設。建設新農村，僅靠增加財政投入是遠遠不夠的，必須充分調動一切積極因素，凝聚各方面的力量，依靠工業帶動、城市支持、國家扶持、市場驅動等途徑，促進各級財政的上下聯動，強化財政與其他部門的橫向互動，引導群眾自我投入、自我積累，真正建立長效投入機制，逐漸形成新農村建設的穩定資金來源。如：為充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投入新農村建設。形成支農資金來源多渠道的新格局，對農業產業化龍頭企業項目，可積極探索政府補助、以獎代補、財政貼息、參股經營等措施，支持農業產業化龍頭企業做大做強；對農村公益事業，可探索完善“以錢養事”機制；對農民直接受益的節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電等農村中小型基礎設施這類兼有公益性和經營性的項目，可采取“投資參股、民辦公助”、“以獎代補”、“先建后補”等方式給予扶持。鼓勵農民自愿投工投勞，緩解民族地區資金短缺問題。

2、加大農村教育事業投入，提高農民群眾素質。

農民的文化素質、技術能力和思想道德水平，直接決定新農村建設的興衰，決定新農村建設的成效，農民的知識化、現代化是新農村建設的前提和條件。我國民族地區農村人口眾多。總體文化程度偏低，文盲率高，影響了勞動力的質量。必須增加財政支農資金對民族地區農村文化教育事業的投入，擴大農村勞動力轉移培訓陽光工程實施規模，增強農民轉產轉崗就業的能力。農村教育要在切實加強基礎教育的同時，要把支持農村勞動力培訓和農民素質培訓放在優先位置，大力扶持農村終身教育新體系，實行四教統籌(基礎教育、職業教育、成人教育、高等院校教育)，實行科研、教育、推廣相結合。結合少數民族地區實際廣泛開展多層次、多形式、多領域的以推廣新技術和新工藝為中心的農業實用技術培訓和“綠色證書”教育，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，提高農民的整體素質。提高農民自我發展能力，使民族地區農村豐富的勞動力資源轉變成為巨大的人才資本，為推進民族地區新農村建設提供人才保障。

3、積極運用財稅杠桿促進民族地區農村經濟發展，實現農業增效農民增收。在繼續加大財政支農投入力度的基礎上，要以農業產業結構調整為主線，積極支持引導民族地區每個村委發展一個以上的特色品牌農業項目，按照國內外市場需求，積極發展品質優良、特色明顯、附加值高的優勢農產品，推進“一村一品”，實現增值增效；要以市場為導向，依據當地的自然條件、資源和產業基礎，選擇具有民族區域特色的優勢項目和產業予以支持，加快建設優勢農產品產業帶，積極發展特色農業、品牌農業、創匯農業、生態農業，著力提高農產品的科技含量和附加值；要著力培育一批競爭力、帶動力強的龍頭企業和農民專業合作經濟組織，積極扶持農副產品精加工、深加工，延長農業產業鏈，形成一批龍頭企業和知名品牌。使民族地區農民分享加工、流通環節的利潤，提高農業比較效益。

4、探索創新財政資金整合機制。長期以來，民族地區財政支農資金投入和管理客觀上存在著“小而散、多而亂、重復交叉”的問題，使有限的資金未能發揮最大效益。因此，必須以科學發展觀為統領。以縣為主和多級次整合相結合，以農業農村發展規劃為依據，以主導產業、優勢區域和重點項目為平臺，切實抓好統一規劃、專家論證、條塊結合、群眾參與等關鍵環節，逐步形成支農資金項目科學、安排規范、使用高效、運行安全的支農資金整合機制、投資政策導向機制、協調聯動的資金整合工作機制和整合資金的投資監管機制，以切實提高民族地區支農資金使用整體效益。

四、做好“除法”，建立統籌城鄉發展的財稅體制機制

消除城鄉差距，統籌民族地區城鄉發展。重要的是要把新農村的各項建設建立在體制改革和制度創新的基礎之上。其中關鍵之一就是要按照科學發展觀的要求，加快統籌城鄉發展的公共財政體系建設，切好財政“蛋糕”，注重效率與公平，不斷提高財政的保障能力和水平，使城鄉居民共享改革發展成果。

1、不斷推進公共服務均等化。公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府在財政上要實行并堅持“國民待遇”。要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。從我國的情況看，城鄉之間的差距不僅反映在經濟發展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務方面。因此，統籌民族地區城鄉發展，建設社會主義新農村，關鍵在于加快建立民族地區農村公共服務體系，縮小城鄉基本公共服務供給之間的過大差距，提高公共服務的公平性和可及性，改變公共服務不到位和分配不合理狀況。只有這樣，才能體現社會主義的公平原則，才能讓民族地區廣大農民同享改革和發展的成果，才能讓公共財政陽光更好更多地照耀民族地區新農村。

2、著力增加農村公共產品的有效供給。農村公共產品是農民生產生活所依賴的基礎。增加農村公共產品的有效供給是統籌民族地區城鄉發展的必然要求，也是建設社會主義新農村、解決“三農”問題的重要措施之一。然而，由于我國公共產品的供給長期是“重城市、輕農村”，城鄉二元的公共產品供給政策致使民族地區農村公共產品供給嚴重短缺，農村公共服務長期不足，農村經濟社會事業發展舉步維艱。為真正實現城鄉統籌發展，消除城鄉公共產品建設和供給上的差距，在推進民族地區新農村建設過程中，農村公共產品供給建設，要按照農村公共產品的不同性質，明確各級政府的職責；要按照事權和財權一致的原則，賦予地方政府一定的財權，完善分稅制，加大財政轉移支付力度，使民族地區農村公共產品的供給在制度上有一定的財政來源保障。同時，農村公共產品供給體制應盡快由“依靠農民自身”轉向“以政府為主”，按照農村公共產品的不同性質，采用不同的提供方式。對純公共產品供給，如行政管理、基礎教育、農村疾病預防與控制、農業基礎研究、社會救濟等應建立城鄉一體化的供給模式，由中央政府和地方政府提供；對于準公共產品，如農村新型合作醫療、小型水利電力、職業教育等，由中央、地方、社會、農民共同提供。對效用外溢性較強、投資金額較大、私人不愿意投入的公共產品，如大型電力、江河治理、道路建設、環境保護等公共產品，由中央、地方政府共同來提供。

3、加強財政支農資金的科學管理，保證財政支農資金發揮最大的效益。目前，政府支農資金的使用和管理分散在各有關部門，渠道比較多，管理比較亂。支農資金使用不規范、監管不到位的問題時有發生，部門預算中也不同程度地存在項目交叉安排、分散使用和管理不力的現象。要確保財政支農資金發揮最大的效益，要按照公共財政制度的要求，全面清理、完善現有的各項支農資金和農業財政管理制度，改革和完善項目立項管理，推行項目招投標制、公告制、專家評審制等制度，建立項目庫制度；規范資金分配辦法，完善轉移支付制度；推行和完善國庫集中支付、政府采購、縣級報帳制等管理措施，并對農業財政資金運行進行事前、事中和事后監控，必要時聘請中介機構進行審計。逐步形成有效的農業財政資金監督檢查機制，強化資金運行監管；探索引進支農項目績效評價制度，建立以結果為導向的資金使用機制，對民族地區新農村建設項目實施效果進行跟蹤問效，加強資金的監督和檢查，將支農資金的使用范圍、分配、撥付、使用、管理、監督及農業財政支出預算編制、預算執行、績效考評、監督管理等各環節以制度化的形式確定下來，逐步建立科學合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農資金管理制度體系。讓有限的財力能發揮最大的效益，促進民族地區新農村建設。