農村土地承包期限的矛盾現狀及法律對策

摘要：農村土地承包制度中關于承包期無限順延所引發的農村人地不均問題。是關涉農村社會和諧與安定的重大問題。農村土地承包期走向無限順延所導致人地不均的矛盾。既不能通過土地承包權或經營權入股的方式，也不能通過將農村土地私有化的方式予以解決。只有在農村基本經營制度的框架內，著力加強農村社會保障法制化的建設，健全農村土地經營權流轉制度，才能從根本上解決農村土地承包期限所引發人地不均的矛盾。

關鍵詞：土地承包期；農村社會保障制度：農村土地經營權流轉制度

中圖分類號：D922.4

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0094-04

中國農村實行的集體所有分戶經營的土地承包經營制度，在當年不但創造了農村經濟快速增長，農民收入快速增加的驕人業績，而且啟動了中國社會全面改革開發的齒輪。近三十多年來，隨著農村社會經濟形勢及家庭人口發生根本性的變化，當初為追求土地承包經營權穩定而實施的承包期三十年不變乃至發展到現在無限順延這一現實，已經無法適應農村人地不均形勢需要。為了擺脫農村土地承包經營制度對農村經濟社會發展造成的困境，十七大報告在關于推進社會主義新農村建設中提出：“堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿的原則，健全土地承包經營流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”。在我國農村社會保障體系尚未全面建立，農村土地承包經營權流轉問題依然沒有最終解決的狀況下，因農村土地承包的相關法律及政策限制對承包地的調整，承包期限無限順延致使農村面臨人地不均的困境，將成為影響農村社會和諧與安定的重要因素。因此，必須按照十七大建設社會主義新農村的要求，在堅持農村基本經營制度這一制度框架內，通過建立健全農村社會保障體系，完善農村土地承包經營權流轉制度，使農村土地承包期限無限順延面臨的困境得到有效緩解。

一、當前農村土地承包期限面臨的困境與形成根源

中國農村土地承包經營制度是廣大農民群眾自發進行制度創新的產物，時至今日，農村土地承包經營制度已經實行了近三十年，為了改變農村依然落后的局面，由政府倡導的新農村建設正如火如荼，新農村建設的核心價值就是制度創新，如何在新農村建設中探索出一條既能保證農村社會穩定，又能突破農村土地承包經營制度既有的制度缺陷，將是新農村建設面臨的機遇與挑戰。農村土地承包制度所堅持承包期“大穩定。小調整”的政策，對穩定農村土地承包制、激發農民積極性方面發揮了重要作用，但是隨著當前截停“小調整”的政策轉化。農村土地承包期將最終走向了“無限順延”這一制度困境。為了更清晰地了解農村土地承包期限為什么會最終走向無限順延，可以從中國農村土地承包制度在三個不同時期對承包期的不同政策趨向，大致可以摸索出農村土地承包期限的困境與根源形成的歷史脈搏。

第一個時期是農村土地承包期限的探索期。上世紀70年代末、80年代初農村土地承包政策實行統(集體所有)分(個體承包)結合的雙層經營體制，作為一項福利型的承包方式，每一個承包戶從集體承包土地的多少是按照承包戶的家庭人口數量來計算的。這一時期是中國歷史上農村發展最快的時期，統分結合的雙層經營體制極大地激發了農民的創造力，中國農村煥發出生機勃勃的景象。政府將第一輪承包期確定為15年，15年對于農村承包戶不是太長，但也不是太短，這樣既保證了農村生產經營的穩定性，又給以后適時調整留下回旋的時間余地。

第二個時期是農村土地承包期限的穩定期。在這一時期，依照中央政策及本地實際情況，全國大多數地方都采取順延的辦法，這一時期盡管經過多年后很多家庭人口發生了較大變化，但全國各地基本上沒有對承包地進行大規模的調整，人地不均的矛盾也沒有根本顯露，主要在于稅費改革之前，農村土地種植成本較高、負擔重，為求生計，很多農戶全家外出務工或主要勞動力外出務工，因此農村大量的土地無人耕種，甚至有的農民大量棄田拋荒，村民相互之間進行轉包，或者村集體組織將閑置的土地交給那些無地或少地的農戶耕種，一定程度上緩解人地不均的矛盾。這些閑置的土地正好適時地彌補了那些因長期承包地未變少地的農民對土地的需求，故不論政策還是承包農戶都沒有提出對承包地進行調整的規定和訴求，農村土地承包期進入一個相對的穩定期。

第三個時期是農村土地承包期限的穩固期。針對農民土地承包經營權頻繁遭受侵害而法律又無法提供有效保護以及為了徹底穩定承包經營權，在2003年頒布《農村土地承包法》的基礎上2004年國務院又出臺了截斷“小調整”文件，這一時期，由于稅費改革，國家對糧食補貼、農產品價格回升、等待今后被征地補償、擔心土地承包經營權一次性確權后再沒有機會等等因素，拋荒農民大批回鄉要地，因此人地矛盾驟然緊張。這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現在可以將種不了的土地用來出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有口糧田。于是農村出現許多農民沒有地種，為了維持生計，而不得不出門打工或高價租地耕種。很多地方在二輪土地承包時，在堅持“大穩定”的前提下，根據村民的要求，對人地矛盾比較突出、過于分散的地塊，適當進行了一些調整，緩解了一些矛盾。但很多地方順延了第一輪土地承包的基數，二十多年來一直沒有進行調整，人多地少的農戶找村里要耕地時，村里已經沒有機動地可以調劑，而人少地多的農戶又不愿意退出多余的耕地，人地矛盾十分突出。

二、農村土地承包期限困境的解決思路評析

在當前中國農村，土地依然是農民生存與發展的主要保障，農村一系列的沖突與矛盾大多與土地糾纏在一起。特別是圍繞對承包地進行調整與反調整的較量。為了緩和農村圍繞承包地進行調整與反調整形成的沖突，2003年《農村土地承包法》和國務院2004年出臺的文件終結了在農村對承包地進行小調整的行為。但中國大概有一半的農村存在不同程度的人地不均矛盾，這一現實矛盾將深刻影響到農村的社會穩定。根據目前農村土地承包期無限順延以及推動《物權法》對農地所有權的政策動向，如果沒有其他政策配套調整，這種相當范圍的人地矛盾將被延續和鞏固。問題依然要解決，目前據稱具備可行性、又能在一定程度上化解深層次的政治經濟矛盾、能與無限順延農村土地承包期限制度相銜接的解決思路有兩種：第一種是土地股份制。即堅持所有權與經營權相分離，在不傷害30年經營合同的前提下，參考城市化過程中農民集體入股，以股權方式享有建設用地所有權收益的創新，如重慶將農用地的承包權作價入股，吸引外來資金合組股份制公司，進行規模經營；而四川成都則將集體所有的非農用地進行整理，在使集體所有的宅基地進入建設用地流通市場方面進行嘗試。并且，這個“集體”是村民小組，而不是自然村或行政村。第二種是土地私有化。既直接把30年經營權無限順延，進而轉變為所有權。這樣的過程就要對不同的土地占有、不同的土地資源收取不同的稅負，進行事后調節和轉移支付。因為考慮到當前土地不均的狀況很難進行調整，那么在轉化為所有權后所收取的稅負，就不是按戶來計算而是按土地占有量來計算。多占地的就要多交錢，這樣會很大程度上緩解人地不均的矛盾。

筆者認為，這兩種解決模式對解決當前因承包期無限順延導致的人地不均的矛盾并不可行，理由是：

第一，土地股份制雖然在解決城鄉二元體制及土地規模經營方面具有一定的意義，但無法保護“失地”后農民的根本權益。土地股份制對地處城郊結合或交通便利的農村一定程度上可以解決城鄉二元體制及土地規模經營方面的問題，而對多數不具有地理或交通優勢的農村，并不能有效解決人地不均的矛盾。此外，土地入股的制度設計具有根本性缺陷，因為當前農村土地承包期限面臨的困境主要在于因承包期無限順延的現實導致人地不均的矛盾后果。采取土地股份制，無論是引入資本到農村入股，還是公司加農戶模式，都無法根本上解決上述矛盾。根據《公司法》的規定，每家每戶以土地承包權或經營權作價入股，與“龍頭企業”合作組建公司，按照出資比例農民只能是小股東，公司的投資計劃、利潤分配等重大決策權都掌控在大股東手上，在公司的具體運作過程中，由于農民是不具有公司經營理念且不具有最后發言權的小股東，風險非常大，農戶可能成為大股東侵害的對象。同時，公司化的經營還有破產的風險，一旦公司破產，作為股東的農民按法律規定應將作價入股的土地承包權或經營權作為清償債務的財產。這意味著在農村社會保障體系尚未全面建立的狀況下，農民將失去最后賴以生存的土地，陷于空前的生存困境。土地承包權或經營權作價入股還在邏輯上打開了在農村進行非農經營的口子，當前中國經濟存在流動性過剩，大量資金正在尋找新的出口，必將涌向農村土地，必將對農村土地進行掠奪性的開發，對農村產業造成嚴重的損害。

第二，土地私有化并不能從根本上解決人地不均這一農村社會保障制度缺失的難題。土地私有化實際上是一種危險的信號，是將我國農村引向混亂的錯誤導向，是不負責任的想法。當前各地農民的財產及收入差別確實在日益擴大，不少村莊農戶之間在住房、收入和生活水平方面的差距遠遠超過農地占有的差別，農民并沒有提出要平分富有者的住房和家產。原因在于農戶的住房和收入從取得時就是私有的，不存在調整和轉化問題。而農村土地是集體所有，即使將農村土地私有化，無地或少地的農民依然會提出均分的要求，因為中國屬于社會主義國家，均等的思想觀念依然根深蒂固地存在農民的頭腦中，他們無法容忍在承包的基礎上實行土地私有化后，自己無地少地將永遠成為現實，在土地還沒有私有化之前，他們至少還抱有對承包地進行調整的幻想。此外，讓多占地的多承擔稅賦，這樣也不能從源頭上緩解人地不均的矛盾。因為從1978年至1980年第一次分配土地，到1997、1998年第二次簽訂承包合同，再到2004年至2006年完善二輪土地延包，前兩次政策允許進行有限調整，而到第三次很多地方想再調整一次，但已經調不動了，所以政策也只能限制調整土地。假如在這樣的背景下實行農村土地私有化，農民追求起點公平的問題在沒有得到妥善解決之前，貿然實行農村土地私有化的政治風險是極大的。同時，由于我國目前城市化水平不高，大量的農村人還不可能在短時間內從農村轉移出來。因此農業對經營規模和效率的追求是相當有限的。在此情況下，土地私有化非但不能加速農村土地的規模化經營，反而可能會妨礙土地的流轉。當前農村土地承包期無限順延引發的人地不均矛盾，導致農民對土地提出均分和不斷調整的要求，從根本上說，是當前農村社會保障制度不健全以及農村土地承包經營權不能有效流轉造成的。農村土地私有化最大的危險在于其實施將導致土地兼并，造成更大的人地不均。在農民缺乏其他生活來源及最低限度的生存保障的條件下，土地就成為其安身立命之本，單純地在中國農村實行土地私有化不僅無助于問題的解決，而且還會因土地兼并引發農村社會的局勢動蕩，造成更大的社會問題。

三、解決中國農村土地承包期限困境的法律對策

中國從上世紀70年代末開始實行家庭聯產承包責任制以來。土地承包經營在農村實行二十多年了。當時絕大多數地方，聯產承包是以按照人口或勞力一次性均分為特征的，這種一次性的分配確定了農民的土地使用權，滿足了當時農民土地均分的愿望。但是隨著時間的推移，生老病死。婚喪嫁娶，遷出流進，二十多年后的今天，各地曾經大體均等的土地擁有變得越來越不平均。于是各地農村圍繞調整和反調整不斷發生沖突。其實這些圍繞調整和反調整發生的沖突都源于無地農民的生存要求及其公正的觀念，要求對土地進行公平分配及對眼前和未來生存的擔憂成為農村土地承包經營權制度陷入困境最直接的動因。農民對土地再分的要求及其生存倫理和公正觀念背后，反映的不僅是農民生存保障的缺失，更重要的是土地承包經營權制度的缺陷。因此，在我國農村全面建立社會保障體系以解決無地或少地農民的生存問題，同時，健全農村土地承包經營權的流轉制度以實現農村土地的自我調整問題，雙管齊下，才能有效地解決農村人地不均所引發的矛盾。

(一)在我國農村實行社會保障法制化的設想

我國長期以來對社會成員實行城鄉分割的二元保障體制。農村主要實行以家庭為主的保障體系，農村的養老方式直接體現為家庭保障，而農村家庭保障又主要以土地保障作為其主要形式。因為土地在當前依然是農民的安身立命之本，由國家和集體提供土地，農戶個人提供勞力，土地的收益用于農民的醫療、養老，用以滿足他們的基本生活需要。土地可以滿足農民的最低生活保障，擁有一份土地，就擁有了衣食住行的物質基礎；土地還是農民的就業保障，絕大多數農民必須以承包土地作為謀生的手段。失去土地就面臨著失業危機。在土地外保障嚴重缺位的情況下，因農村土地承包期無限順延所引發的人地不均問題顯得尤為突出。因此，在我國實行農村社會保障法制化，是解決農村無地或少地農民生存問題的有效方法。

農村的社會保障應當從家庭走向社會，而且在建立過程中，必須依靠法律來構建。因為建立起有效保障機制涉及社會關系領域多、范圍廣，必須有強制性的調控手段。筆者認為，農村社會保障法制化的模式可以從以下兩個方面來考慮：第一種模式是為農村無地或少地的貧困農戶制定專門的社會保障法，即制定《農村社會保障法》。建立農村最低生活保障制度，使無地或少地的農戶的基本生存能夠得到有效保障，為了確保該制度有效運行，需要解決好相關的兩個問題：一是正確界定保障的對象。界定農村最低生活保障對象，要以那些無地或少地且沒有達到集體成員平均標準的作為衡量標準。同時應當結合無地或少地農戶家庭的成員結構、收入水平、生活費支出、貧困指數等基礎上，再結合最低生活保障線標準的確定，分類別、分情況制定出保障對象的條件與范圍，嚴格按照審批程序進行。二是正確選擇資金的籌集、管理及保障方式。最低生活保障資金的來源應當以政府為主，社會捐助和社會互助為輔。在實際工作中，保障資金可以由省、市、縣各級財政和村集體合理分擔，至于分擔比例應根據各地實際情況確定。最低生活保障方式可靈活多樣，其主要方式有兩種：一是發放救助資金；二是發放部分救助資金部分實物。第二種模式是制定統一的《社會保險法》，在社會保障上給城市居民與農村居民同樣的待遇，將農村居民納入社會保障體系中，采取多種方式保障農村無地或失地農民的基本生活和長遠生計。逐漸創造條件將農村無地或少地的農民納入城鎮職工養老、醫療、失業等社會保險參保范圍，通過現行城鎮社會保障體系解決其基本生活保障問題。專門針對農村無地或少地的農民建立社會保障體系，可以充分地滿足這部分農民因生存陷入困境的實際需求。比如在失業保險基金的籌集上，采取政府引導和農戶自愿相結合的辦法，逐步加大法律的強制力度。但在失業保險費的交納上，根據農村勞動者經濟條件差別大、收入不穩定的實際情況，在參加保險的年齡、繳費的時間及數額、集體補助的比例上體現出靈活性。按照國家政策扶植、農民自我保障、集體輔助保障的原則，建立起低交費、廣覆蓋、適度保障的農村社會保障體系。

(二)健全我國農村土地承包經營權流轉制度

土地承包經營權制度雖然在維護農民自主經營、激發農民積極性方面發揮了重要作用，但土地承包期的無限順延所帶來的人地不均問題使其固有的制度缺陷逐漸暴露。特別是《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”該條款刪除了《物權法草案》第132條規定的“土地承包經營權人有權依法自主決定土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的權利。一因此，《物權法》對農村土地承包經營權的轉讓并沒有完全放開，在轉讓農村土地承包經營權時，還受到《農村土地承包法》第37條的限制，即“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意。”即使農村土地承包經營權在本集體成員之間進行流轉，依照《物權法》及《農村土地承包法》的規定也受到相當限制，不利于通過農村土地承包經營權的流轉解決農村當前人地不均的困境。

筆者認為，應當對《農村土地承包法》第37條進行修改，即“采取轉讓方式流轉的，應當通知發包方并將轉讓的合同在發包方處備案。”這樣有助于農村承包土地在集體成員及其他社會成員之間進行有效流轉，能實現自我調節人地不均的狀態。允許農村承包土地依法自由流轉既是市場經營條件下土地資源優化利用的要求，也是實現農業現代化的必備條件，因此農村土地使用權依法流轉是各國通行的做法。另外，在同等條件下，應當賦予集體成員有優先取得土地使用權的權利。對取得的農村土地使用權的用途應當進行必要的限制，即取得的農村土地使用權必須用于農業生產，不能自行改變用途，否則，集體組織有權收回土地使用權，