我國循環經濟立法的法經思考

摘要：循環經濟立法是保障我國循環經濟運行，實現經濟、社會和生態全面、協調、可持續發展的重要措施。我國傳統的法律觀念注重的是正義、公平等法的基本價值，對于立法很少有經濟方面的分析。造成法律運行的社會成本高。社會效益不盡如人意。文章以經濟學為視角，運用成本一效益分析方法，對循環經濟的立法成本一效益進行分析。提出了完善循環經濟立法的有關思路。以期促進《循環經濟法》的誕生。

關鍵詞：循環經濟；立法；法經濟學；成本一效益

中圖分類號：D922.29；D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0074-04

發展循環經濟，創建節約型社會，是貫徹落實科學發展觀的必然要求，體現了以人為本、可持續發展的發展理念，是我國全面建設小康社會的戰略選擇，符合當今世界發展潮流。循環經濟的實施，只有在統一的社會規范和協調的法律體系下，才能把資源節約、經濟質量、環境建設同經濟發展和社會進步有機地結合在一起，既保證資源和環境對經濟發展的支持。又保證經濟發展對促進資源節約和環境改善的支持，實現符合可持續發展要求的良性循環。

一、我國循環經濟立法的背景分析

(一)循環經濟的立法背景。所謂循環經濟，是指一種建立在物質不斷循環利用基礎上的經濟發展模式，是對物質閉環流動性經濟的簡稱。在法治社會，循環經濟的推行和實現離不開法律的保障和政策的支持，發展循環經濟也需要法律手段來規范人們的行為，同時隨著發展循環經濟實踐的推進，關于發展循環經濟的一系列政策也有必要上升到法律的高度來落實。在我國社會主義法制的建設進程中，社會各階層都曾呼吁和建議盡快制定循環經濟法，認為循環經濟立法應當以克服我國發展循環經濟中面臨的諸多障礙為基礎，構建相應的法律制度和措施，為循環經濟的發展提供穩定的法律環境。

(二)循環經濟的立法狀況。循環經濟法應當是一部覆蓋經濟社會發展全局的基本法。目前我國并未形成專門、完整和徹底的有關循環經濟立法。我國已出臺了一系列單行法律法規，如《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》等均對污染預防作了相應規定；修訂后的《固體廢物污染環境防治法》對資源回收利用作出了明確的規定，并建立了生產者延伸責任、強制回收等制度，體現了發展循環經濟的局部要求；《節約能源法》把節能作為國家發展經濟的一項長遠戰略；《可再生能源法》提出了發展循環經濟相關方面的要求；2002年出臺的《清潔生產促進法》對企業微觀層次的清潔生產行為作了規范，第一次將循環經濟納入法律，但還不是一部循環經濟發展的專項法律。到2007年8月26日，十屆全國人大常委會第二十九次會議上，《循環經濟法(草案)》首次提交審議。這部從2005年7月啟動立法程序，歷時兩年多充分調研、認真討論和反復研究論證才成型的法律草案，以建立基本管理制度為核心，對我國發展循環經濟做出了相關制度安排，成為我國循環經濟立法進程中的重大突破。

二、我國循環經濟立法的成本一效益考量

(一)我國立法的非經濟性。傳統的法律觀念注重的是秩序、公平、正義、自由、安全等法的基本價值。我國法學界對循環經濟立法研究缺少成本、效益的比較和研究。由于缺乏對立法問題成本和效益嚴謹科學的分析，立法的成本遠遠高于收益，也增加了許多無效的或者無意義的執法成本和守法成本，導致嚴重的權利濫用和社會秩序混亂，甚至出現對法律和政府的信任危機。這就是立法的非經濟性。

我國現行立法非經濟性的弊端主要表現在：一是立法滯后，加大了時間成本；二是立法的后續成本較高；三是立法的社會成本較高；四是法律的供求關系失衡；五是法律的實施效果與預期的目的嚴重偏離。因此，針對我國立法活動中存在的高成本、低效益現象，在進行循環經濟立法過程中要竭力克服立法的非經濟性。以尋求我國循環經濟立法活動效益的最大化。

(二)立法的方法來源：成本一效益分析。成本一效益分析方法的概念首次出現在19世紀法國經濟學家朱樂斯·帕帕特的著作中，被定義為“社會的改良”。其后，這一概念被意大利經濟學家帕累托重新界定。到1940年，美國經濟學家尼古拉斯·卡爾德和約翰·希克斯對前人的理論加以提煉，形成了“成本一效益”分析的理論基礎，即卡爾德——希克斯準則。在這一時期，“成本—效益”分析開始滲透到政府活動中，并在實踐方面得到了迅速發展，被世界各國廣泛采用。

經濟學領域的成本—效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法，成本一效益分析作為一種經濟決策方法，將成本費用分析法運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。常用于評估需要量化社會效益的公共事業項目的價值。自從經濟分析法學思潮興起之后，成本—效益分析的方法越來越多的被應用于法學領域，法律效益成為人們關注的論題之一。它給我們提供了新的視角，從定性分析走向定量分析，使我們對立法工作的研究更加深入。

(三)循環經濟立法的成本分析。循環經濟立法既要考慮立法過程的成本，也要考慮該項立法在實施過程中的成本，還要考慮立法過程中的機會成本和邊際成本，并與可能獲得的效益進行對比分析和研究。

1、立法成本。法律的立法成本是指在立法過程中人力、物力、財力、時間等資源的支出(這里僅討論有形的會計成本)，包括立法調查研究、擬定草案、征求意見、討論表決、法律文本制作和發布等各項活動的費用。

循環經濟法的立法成本是指循環經濟法立法過程中支出的全部費用，包括直接成本和間接成本兩部分。直接成本主要有：(1)為循環經濟法立法者所支付的全部費用，即循環經濟法立法者的工資、福利、辦公用品以及維持其進行立法活動所必須的其他費用；(2)為收集資料、調查研究和征求意見所支出的全部費用；(3)法律文本的費用。間接成本主要有：(1)為預備該法的實施所支付的全部費用；(2)為宣傳、解釋法律觀點而支付的全部費用；(3)法律教育費用；(4)法律傳播費用。通過上述對循環經濟立法成本的構成因素的分析，可以看出，循環經濟立法機關及其工作人員的辦公與生活費用，采集立法信息與形成立法草案的費用，審議立法草案與修訂法規文本的費用，制作和公布循環經濟法文本的費用等支出，是循環經濟立法的直接成本。這些直接成本是制定循環經濟法的必要成本，屬于循環經濟立法過程中的“不變成本”，即使循環經濟法的效益為零，其必要成本仍然必不可少。而傳播法律法規信息的費用，包括開展法律法規宣傳和教育。進行循環經濟立法解釋，制定循環經濟法實施細則等一系列活動所支出的費用，是循環經濟立法的間接成本。這些間接成本的支出并不是制定循環經濟法必要的費用，它屬于循環經濟立法的非必要成本，是循環經濟立法過程中的“可變成本”。我們要降低循環經濟法立法成本，主要應對“可變成本”進行可能的必需性分析。

2、實施成本。法律的實施成本是指法律實施(司法、執法、守法)過程中的投入。一是來自國家機關方面的投入，如為準備新法實施而進行宣傳、教育的費用，實施過程中改變人們習慣、清除舊法影響的費用，司法、執法及法律監督的投入；二是來自社會公眾和個人方面的投入，如案件處理中當事人支付的金錢和勞務(舉證、律師費用等)，違法者支付的賠償金、繳納的罰款以及公眾守法的成本。守法成本是指公眾依照經濟法律進行活動而增加的支出或放棄的利益。

循環經濟法所涉及的內容有：(1)國家為維持循環經濟法實施機關的正常運轉而投入的費用。如法官的報酬，執法機關的辦公費等。循環經濟法一旦生效，國家便需借助一定的組織和人員來保障其能得以切實執行，因而就必須有上述成本的支出。(2)消除舊制度和變革阻力的費用。循環經濟法的實施作為對人們某種利益關系的一種改變，總會有一部分利益主體的利益受到絕對或相對的損害，因而，循環經濟法的實施必將招致這些利益主體的抵制或反對，于是他們便可能利用自己的地位或權勢來阻撓該項法的實施，國家為消除這部分利益主體的影響。而對他們進行各種形式的宣傳、誘導、勸說、補償所做的投入。(3)來自社會公眾和個人方面的投入，如案件處理中當事人支付的金錢和勞務(舉證、律師費用等)，違法者支付的違法成本，如支付的賠償金、繳納的罰款以及公眾守法的成本。人們在遵從循環經濟法安排中并非毫無成本支出或利益放棄，于是這些支出或利益放棄就構成了循環經濟法守法成本。

3、機會成本。法律的機會成本，也叫選擇成本。是在特定的時空領域對某種社會關系運用某種法律手段或運用某種法律規范進行調整，放棄使用其它法律手段或法律規范而產生的效益差別和得失。借助守法成本與違法成本的比較，反映著法律的科學合理性，影響法律的實施成本和運行效率。通常，若違法的機會成本(法者放棄的守法收益)高，則法律易于實施；守法的機會成本(守法者放棄的違法收益)高，則法律難以實施。

循環經濟法的機會成本主要涉及以下幾方面問題：(1)循環經濟法的立法模式選擇有：一是選擇先制定社會主義市場經濟迫切需要的、對國家實行宏觀經濟調控和調整社會經濟關系具有全局意義的法律，內容可以簡單，循環經濟法規、地方性法規和政策可以逐步細化其規定；二是選擇先制定地方性法規，待立法條件成熟后制定全國性法律；(2)循環經濟法的調整對象是選擇以國家推動和干預為主。還是選擇市場自發調節為主；(3)循環經濟法的調整范圍是限于源頭防治污染，還是貫穿經濟運行全過程的污染預防；(4)循環經濟法的調整手段是選擇鼓勵為主強制為輔，還是強制為主鼓勵為輔。綜上所述，在進行循環經濟立法過程中一定要考慮不同的立法選擇所帶來的機會成本，盡量做到統籌兼顧、合理安排。

4、邊際成本。立法的邊際成本是指法律投入在那些關鍵點上能達到的最小社會投入而獲得最大的收益。經濟學中的邊際效用遞減規律，即邊際成本遞增，邊際效益遞減。這一規律也可運用于具體的法律制定中，按照邊際成本規律，法律的供給在達到社會需求飽和狀態之前，每增加制定和實施一項新的法律時，由于法律規范的體系化及相互支持，其邊際成本呈遞減趨勢。

循環經濟法的邊際成本反映的是隨著循環經濟法的制定和具體規則實施量的增加。循環經濟法的成本與收益的相對變化情況。根據邊際成本遞增、邊際效用遞減的規律，在循環經濟相關法律的供給達到社會需求飽和狀態之前，每增加制定和實施一項新的規則時，由于法律規范的體系化及相互支持，其邊際成本呈遞減趨勢，效益呈遞增趨勢。如循環經濟法的頒行，與清潔生產促進法、可再生能源法等形成了相互支持從而降低了各自的實施成本。相反，如果超過了飽和狀態，隨著循環經濟相關法律供給的增加，其邊際成本呈遞增趨勢，效益呈遞減趨勢，以致到后來，雖然法律存在，但其效益微乎其微。而產生循環經濟法規模不經濟的現象。

(四)循環經濟法運行的效益分析。法律在實際運行中可以產生經濟效益、政治效益、社會效益、倫理效益、生態(環境)效益等不同的性質、不同類別、不同層次的效益，循環經濟法在運行實踐中主要可以帶來如下幾個方面的效益：經濟效益、社會效益和生態(環境)效益。

1、經濟效益。經濟效益是一個宏觀概念，筆者認為法律的經濟效益主要包括兩個層面內容：一指立法實施以后所帶來的法律本身的經濟效果，它是可以度量的；二指通過法律運行所帶來的經濟系統各項發展指標的積極變化。分析立法的經濟效益的意義在于為人們從事經濟活動提供一個行為規則，減少投機取巧等機會主義行為；消除或減少經濟活動中的“搭便車”行為保證私人成本與社會成本的一致，提高經濟效率；減少經濟環境的不確定性，增加經濟活動的可預測性；增加經濟評價指標體系發生積極變化的可能性。

從第一個層面，循環經濟法在立法過程中如果能夠正確處理公平與效率的關系，充分考慮各經濟主體的利益維護，通過利益協調機制平衡各方的利益沖突，建立有效的利益協調機制，那么，在實施過程中不但可以降低交易成本，降低獲取市場信息的費用，還能夠降低執行和談判費用、訴訟費用。從而為從事循環經濟相關管理活動的部門與從事生產、服務和消費的單位和個人創造了一個法制化的環境，使他們在處理相互之間的經濟關系時自覺遵從共同的行為規則，減少投機行為發生的機率，維護他們自身合法的經濟權益，提高經濟效率。從第二個層面看，循環經濟法的實施必將帶來經濟系統內各項經濟指標的積極變化。在經濟發展方面可以表現為：人均國內生產總值的提高、人均耕地面積的擴大、農業生態園區產值占工農業總產值比重的增加、第三產業產值占GDP比重的上升等；在促進資源消耗與利用方面可以表現為：單位產值能耗的降低、清潔能源比例的提高、工業廢物循環利用率和處置率的提升；在科技支撐方面表現為：提高科技投入的比例、高新技術的應用比例和清潔生產企業的比例。

2、社會效益。社會效益是指為社會發展所作出的投入與努力和它們所產生的社會效能、利益之比。與經濟效益相對應，社會效益主要體現在人民生活穩定、生活質量和社會公平等這些方面。

哈羅德·J·伯爾曼認為，法律必需被信仰，否則它將形同虛設。從這個意義上看，法律所突顯的社會效益和價值是無法估量的。循環經濟法具有法的社會效益的共性，它的實施和運行能夠帶來社會系統的進化和變革，這種促生的作用主要體現在促進社會發展、維護社會穩定和保證社會公平三個方面。在社會發展方面，循環經濟法的實施必然促進經濟發展成本的降低。帶來社會投入的增加。進而提高科技、教育和衛生經費的水平；擴大第三產業就業領域，增加就業機會；提高城鎮居民年人均可支配收入和農民年人均純收入，從而帶動恩格爾系數的積極變化。在社會穩定方面，循環經濟法的實施通過實現經濟系統的循環，從而帶動社會系統的循環，通過提供必要的再就業崗位，增加再就業的人數、降低犯罪發生的概率、降低通貨膨脹率和離婚發生的機率，以促進社會的整體穩定和諧。在社會公平方面，循環經濟法的實施緩解了來自經濟和資源方面的巨大壓力，從而在很大程度上緩解和改善社會收入分配狀況，不但可以減少城鎮登記失業人數，而且能夠擴大和深化城鄉養老保險、醫療保險、失業保險的覆蓋面，促進社會公平的實現。

3、生態效益。生態效益是從生態平衡的角度來衡量效益。生態效益與經濟效益和社會效益之間是相互制約、互為因果的關系。在某項社會實踐中所產生的生態效益可以是正值或負值。最常見的情況是。為了更多地獲取經濟效益和社會效益，給生態環境帶來不利的影響。此時經濟效益和社會效益是正值，而生態效益卻是負值。生態效益的好壞，涉及到全局和長期的經濟效益和社會效益。

循環經濟法是調整在發展循環經濟、建立循環型社會中所產生和存在的社會關系的法。它通過協調和規制單位和個人所從事的生產、服務和消費活動，可以有效的促進循環經濟的推進，有利于保護環境，減少對環境的污染和破壞。這一作用主要從生態環境質量、生態環境保護和生態環境建設等方面來體現。在提高生態環境質量方面，循環經濟法的規制可以促進必要生活資源浪費行為和空氣污染行為的減少，改善水資源的質量，減少污染物對人體健康和環境的不利影響。在促進生態環境保護方面，循環經濟法在城鄉范圍內的實施可以提高生活污水、生活垃圾、煙塵和噪聲的有效處理率，促進城鄉生態的保護。在加強生態環境管理方面，循環經濟法通過加強從中央到地方的經濟管理職能的全面規劃，強化相關行政部門和生態環境管理部門的管理職能，可以利用有效的資源回收、資源再利用等激勵機制實現法律規制目標。同時通過建立相關的中介組織服務制度和公眾參與制度，完善了循環經濟管理體系，間接實現循環經濟和循環經濟法的生態效益。

三、促進我國循環經濟立法的路徑思考

(一)改革和完善循環經濟立法體制

就我國目前的立法實踐活動而言，要實現科學立法，必須有相應的體制保障。第一，明確各級立法主體的權限。建議調整各立法主體之間的立法權限結構，限制政府各部門的立法權限，相應擴大政府的立法權限。盡量避免以部門為單位確定立法主體的模式，而應根據具體立法項目的需要，由政府牽頭組織相關部門聯合立法。第二，改革現行循環經濟立法的起草模式。在立法過程中重視發揮專家和學者的作用，他們在立法活動中所保持的中立性，有助于克服立法者對部門利益、地方利益的無限追求，有效降低立法成本，提高立法的質量和效益，以最大限度地實現立法的社會效益。第三，確立循環經濟立法的評估機制。針對已經制定的法律，由立法部門、執法部門及社會公眾、專家學者等，對法律在實施中的效果進行分析評價，針對法律自身的缺陷及時加以矯正和修繕。

(二)科學運用立法技術提高立法效益

第一，科學安排循環經濟立法項目，優化立法資源配置。立法者應當認識到，法律的作用是有限的，它并不能有效地干預和解決所有的社會問題。從國內外環境立法情況看，立法的擴張很大程度上是環境保護和經濟管理機關希望運用立法手段解決市場失靈，加強干預的結果。實踐表明，這往往會造成社會資源的大量浪費，使循環經濟立法的成本遠遠高于收益，因此倡導立法的謙抑性非常必要。

第二，把握立法時機，增進立法效益。在確定重大立法項目時，必須先對制定和執行這部法律所花費用和可能得到的效益進行分析，比較預期法律成本和立法效益，當預期法律成本高于法律效益時，應暫緩立法；當預期法律成本低于立法效益時，宜于立法。

第三，因勢利導。少作硬性限制。一些環境保護立法者忽視立法的鼓勵、誘導功能，只喜歡采取簡單禁止性的規范，以求事事納入法律規定的軌道，造成控制過死，往往事倍而功半，使立法實施成本高、效率低。立法上應該多順應社會主體謀求最大利益的動機，因勢利導，促使其朝有利于社會的方向流動，從而實現立法者所要達到的社會目標。

(三)引入循環經濟立法成本控制機制

在循環經濟立法活動中應堅持以下標準，以達到控制立法成本的目的。

第一，堅持法律統一原則。在確定立法項目時，立法者應對已有的相關法律規范進行整理，考察其實施效果，對制定新法的必要性及其與現有法律規范銜接進行充分論證，對法律規范之間存在的不統一現象及時上報立法監督機構處理。

第二，擴大立法工作的公眾參與程度。科學的立法決策過程有助于減少立法錯誤，并帶來守法成本和執法成本的最大降低。

第三，確定合理的調控目標和規制范圍。法律不是免費的“午餐”，可以無限量提供，而不考慮其成本和效益。循環經濟法在調控廣度上，要解決與其相關法律尤其是清潔生產促進法的界限。總體上說來，循環經濟法的運行成本要高于清潔生產促進法的運行成本，因此循環經濟法過多地干涉清潔生產促進法的內容，必然導致法律運行社會成本的增加。循環經濟法在調控深度上，必須給相對人留下合理的空間，增加相對人的活力，減少守法成本。

第四，強化成本控制措施。我們要降低循環經濟立法成本。主要應圍繞“可變成本”做文章，如何選擇科學合理的立法方案和表決方式，如何采取恰當的法律淵源作為循環經濟法律規范的載體，如何優化循環經濟立法資源的配置，將是降低循環經濟立法可變成本的關鍵環節，應該成為我們開展節約循環經濟立法成本工作的突破口。同時還要降低法律的機會成本。一種機會意味著一種選擇，一種選擇也就意味著一定的收益和代價。機會成本過高，必然增加獲得收益的難度。同時機會成本過高，風險也就越大。因此，我們勢必要降低循環經濟法的機會成本，使人們不受制于這份成本的壓力而被拒之于法律之外。

(四)強化運行環節管理與協調，實現最佳經濟效益、社會效益和生態效益

實現循環經濟立法效益是一項法治系統工程，它需要立法、執法、守法的協調。

第一，循環經濟立法要從實際出發，充分考慮我國的實際國情與社會所處的發展階段，事先進行充分的調查研究，進行科學預測、規劃與論證。

第二，循環經濟立法民主化，使立法能夠最大限度地反映人民的意志，盡量吸收人民群眾的意見，為人民提供參與立法的機會以及表達他們意志的自由，這也有利于提高循環經濟法的執行力。

第三，提高循環經濟立法的可操作性，這要求法律體系之間相互配套與協調，實體法與程序法相互協調，法律規范的內容具體、細致。權利義務易于履行。

四、結語

立法本質上是一種對社會資源的強制性分配，分配得當，將促進社會經濟發展；分配不當，將阻礙社會經濟的發展。循環經濟法的建立必須要充分考慮立法工作的各項成本，在實施和運行過程中也要樹立必要的效益意識，在人們社會生產活動中力求做到以最合理的成本獲得較大的經濟效益、社會效益和生態效益。實現經濟、社會和生態的全面協調可持續發展。