淺析中國地方政府層級改革

摘要：我國政府改革從過去的減人、減事、機構精簡的行政職能調整開始擴展到“減少層級”的行政改革。其中市縣關系不和諧、政府層級過多、縣城經濟不斷發展等因素都是層級改革的主要原因，而要解決種種可能出現的問題，必須經過調縣、擴省、裁撒鄉鎮這三步。

關鍵詞：地方政府；層級；改革；省直管縣

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0061-03

從2002年開始我國不少省份開始了“強縣擴權”的改革，即地市級的經濟管理權限直接下放到一些重點縣，在經濟管理方面形成了類似于“省直管縣”的格局。2005年國務院總理溫家寶也在農村稅費改革工作會議上明確提出“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點”。由此可見，實行省直管縣是今后我國行政體制改革的一項十分重要的內容，也表示我國政府改革從過去的減人、減事、機構精簡的行政職能調整已經開始擴展到“減少層級”的行政改革。為什么要實行省直管縣?怎么樣實行?會遇到什么樣的困難?對此社會上十分關注。

一、地方政府層級改革的現實原因

首先，市與縣的關系不夠和諧。我國市管縣體制的歷史能夠追溯到上個世紀50年代，當時決策層認為這種體制能夠在一定程度上加強城市與農村的經濟聯系，發揮中心城市的領導、輻射作用，有利于產業發展的綜合協調。從此市縣之間有了明確的隸屬關系和等級關系。但由于市縣都是一級相對獨立的經濟利益主體，一旦涉及到利益關系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。比如市出于對自身利益的考慮，對上級下達的資金、物資等采取中間截留的辦法，甚至還以行政命令的方式，以較低的價格從縣調集農副產品，侵占縣的利益。縣普遍認為，縣和區雖都是市的“子女”，但區如同親生，而自己就像撿回來的孩子，市領導不是市幫縣、市帶縣，反而變成了市“吃”縣、市“壓”縣等。其結果是嚴重抑制了縣的積極性，制約了縣域經濟的發展。相反，一些縣域經濟體的實力反而超過了其直屬的城市(即僅算城市下屬的區。不算其下屬的縣)，比如順德、江陰、南海、昆山等縣域經濟單位。這就意味著小馬拉大車，這些縣級城市與其上層行政領導直管市之間，便不斷產生不和諧的現象。

其次，地方政府層級過多，行政成本高，行政效率低。管理學中最基本的原理之一就是管理幅度和層次之間的關系。管理幅度越大，層次越少，效率相對就高。而當今隨著信息技術以及交通的發展，促使組織呈現扁平化的趨勢，而政府組織的扁平化毫無疑問會促使政府管理更加機動和靈活，命令的傳達與執行更有效率。反觀我國，自從1982年全面實行市管縣的制度后。我國政府層級變為五級，這不僅使得上下級之間的信息傳達失真，而且中央下放的權力很有可能被中間環節截留，特別是基層的自主權難以得到落實，不利于調動基層的主動性和積極性。

第三，縣域經濟不斷壯大發展，其地位得到空前的重視與提高。我國縣域國土面積超過全國國土面積的90％，GDP則超過全國一半以上，縣域經濟的發展程度如何，直接決定著我國和諧社會建設的進程。以往由于城市改革和發展的任務極其繁重，縣域經濟發展的問題基本上沒有提升到國家戰略的層面。而隨著我國經濟的發展，縣域經濟的發展規模和水平已經直接關系到我國工業化、城鎮化的實現程度，在構建和諧社會和全面小康社會的總體進程中的地位來越來越重要，縣域經濟的發展狀況，已經成為影響國家經濟發展的重要一環。

二、地方政府層級改革的步驟及當前遇到的現實問題

經過幾個省的實踐表明，“強縣擴權”和財政上的省直管縣應當漸進過渡到行政體制上的省直管縣，也就是說，“強縣擴權”是在為省直管縣打基礎，而省直管縣的切入點就是財政上的直管。而完全的省直管縣，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務和干部人事方面的省直管縣。

因此，省直管縣的改革，大致可以分為三個步驟進行：

第一步是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但維持市對縣的行政領導地位。比如在第一個5年時間里面，減少財政層級，通過“省管縣”的改革，爭取把地方四級財政先扁平化為省一市(縣)一鄉鎮三級，在接下來的5年時間里爭取簡化到省一市(縣)兩級。

第二步就是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新界定市和縣的功能，市的功能要有增有減。縣的職能要合理補充，完成向行政體制的過渡。

第三步就是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。

在強縣擴權基礎上的省直管縣，這種體制上的大手術牽涉了數以萬計的官員利益，其影響之大可以預見，在推進強縣擴權的進程中同樣有不少的問題需要人們關注和解決。

一是省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對于一些已經審批的項目，省里資金下來了，要求省轄市配套的部分沒有到位，而省里又沒有直補的政策，這樣就給縣(市)發展帶來很大資金制約。

二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。

三是擴權帶來的這部分縣(市)事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。在擴權進程中，縣既要主動維護使用對省一級部門的話語權，還要維護與市的領導關系，這就大大增加了這些縣(市)主要領導進行協調的工作量。

四是缺乏改革的實施細則。目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣(市)與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策不熟知，用得不足、不活，但實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣(市)的管理審批權限沒有下放，仍需到市里辦理，擴權政策執行不徹底。這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權的推進力度。

五是行政區劃改革的問題。實行省直管縣體制，必然觸及到行政區劃體制改革。因為這涉及到省級政府的管理幅度問題。一般認為，省直接管理的縣市數量以加個左右為宜。而在我國實行省直接管理縣、市，有25個省區超過了這一控制幅度，市縣數在40個以下的省級單位只有8個，即4個直轄市、2個特別行政區和l省(海南)、1自治區(寧夏)。河北省內的市縣數多達183個。

三、實現地方政府層級結構改革的設想

總的改革方向很明確，就是地級市不再管縣(可保留級別)，市和縣分治，相互之間不再是上下級的隸屬關系，而統一由省直管。改革后，市與縣的經濟合作聯系主要靠市場來推動，政府協調配合為輔，逐步形成區域經濟發展的共同體。

長遠來看，層級結構改革要成功必須做到以下三個方面。

(一)調縣。調整縣級行政單位的數量，使得每個省管理的幅度相似。

1、在已經形成的區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，應該重點加大鄰縣“撤縣建區”的力度。為構建區域經濟中心，較發達的地市級也可以適當擴大管轄范圍，改近郊縣的全部或者部分為市轄區，為市縣分治后的城市發展預留空間。

2、我國現有縣級單位不到3000個，而面積和我國差不多大的美國卻有21000多個縣市，而面積近于河南省的日本也都設立了超過3000個地方行政單位。因此可具體考慮將我國比較大的縣分解成多個，或者將已經發展起來的鎮升級為縣，如將浙江省蒼南縣的龍港鎮直接設立為縣或市。

(二)擴省。目前，我國省級區劃面積過大，管轄人口過多，多數省區無論是面積，還是人口，都相當于或超過歐洲中等以上的國家。我國許多省級區劃都是從舊中國沿襲下來的，而省制始于元朝，元朝統治者吸取漢唐以來地方割據勢力憑借地理天險抗拒中央的教訓，在省級區劃中突破了按山川地形劃分政區的傳統，實行犬牙交錯的策略，把同一自然地理單元分割給不同的行省，不使任何一省具有完整的形勝之地。這種分割在現在看來已不合時宜，不適應社會主義民主政治發展的需要。

因此在實行省直管縣的改革同時，必須還要做好行政區劃的配套改革。解決我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大的問題。

借鑒我國歷史和國外區劃的經驗，縮小省級政府的管理規模和幅度，合理界定中央與地方的事權關系，合理下放和配置權力。能夠減少和避免地方主義的出現，可以發揮中央和地方政府兩方面的積極性。筆者以為，可考慮以增設直轄市、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，至少應有19——20個左右的省級單位的空間，即使我國省級行政單位的數量擴大到50個左右。

(三)撤銷鄉鎮。鄉鎮政府名為一級地方政府，實際上其正常的行政權力基本上已經殘缺不全了。除了必要的行政權力大部分上收外，鄉鎮財力極其有限，不能承擔很多基本職責，甚至連中小學老師工資發放的權力都上交給縣了，可見財政已經十分微弱，根本不可能承擔公共物品的供給責任。因此，撤銷鄉鎮，利多弊少，有利于工業化、城市化發展，有利于區域特色經濟發展和形成合理分工。更主要的是可以進一步改變政府結構，縮小政府的規模和邊界，使人民特別是使農民不再受到基層政府的直接干預，賦予人民更多的自由發展空間，有利于休養生息，有利于有限政府建設目標的加快實現；也會使得地方政府更加專注和集中于制定、實施經濟和社會發展宏觀政策，減少直接的行政行為，使人民更深切地感受到政府政策的關懷。作為過渡辦法，可以采用先把鄉鎮政府改設為縣級政府辦事處的辦法，然后逐步撤銷。