地方政府機構改革探討

摘要：目前地方政府黨政兩套班子。機構重復設置、多頭管理的情況非常普遍。抓緊進行地方政府機構改革，加強基層政權建設非常心要。成都市、隨州市率先實行大部門體制，取得了明顯的成效，給機構改革提供了有益經驗。

關鍵調：地方政府；機構改革；大部門體制

中圖分類號：D625

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0064-03

2008年3月，第十一屆全國人大通過了國務院關于機構改革的方案。這一方案在加大機構整合力度、探索職能有機統一的大部門體制方面邁出了重要步伐，預示著以實行大部門體制為主要內容的新一輪中央及地方行政管理體制改革和政府機構改革即將迅猛展開。目前地方政府黨政兩套班子，機構重復設置、多頭管理的情況非常普遍：幾乎每個省市都既有農業局還有農委；既有教委還有教工委；既有科委還有科協……一個部門接受好幾個“婆婆”的領導。在省市一級，應在加強黨的領導前提下，對這些重復設置的機構，能合并的盡量合并，實行黨政合一，統一管理。

一、地方政府機構膨脹的原因

造成地方政府機構膨脹的原因是多方面的：一是隨著國家和省政府某方面重點工作的推進，為了適應新形勢，根據國家和省政府的統一部署，市、縣兩級政府大都在中央和省原來規定的限額以外增設了機構。比如，2003年以來，為了強化安全生產管理，市縣兩級先后獨立設置了安全生產監督管理部門；為了加強國土資源管理，將原來的市規劃和國土資源局分設為規劃和國土資源兩個部門；為了有效控制重大動物疫病，將動物衛生管理職能從農業部門分離出來，獨立設置了動物衛生監督管理部門；為了相對集中辦理政府部門的行政審批事項，市縣兩級均設立了公共行政服務中心，作為政府的派出機構等。二是上級對口部門將是否專門設置機構編制等列入下級對口部門的年度目標考核范圍，如果沒有獨立的機構和專門的人員編制，考核就不合格，相關經費將不下撥。三是在貫徹落實某項法律法規過程中，為了不增加機構，采取了在相關業務部門加掛牌子的辦法。比如，在科技部門加掛知識產權局牌子；在城建部門加掛地震局牌子等。四是由于機構限額問題，不得不將有些承擔行政職能的機構列為事業單位進行管理。這些因素導致機構臃腫、冗員過多，使得財政成為吃飯財政。如果單憑地方政府的自身力量，要在現行體制下進行突破性改革，實屬困難重重。

地方政府機構龐大、人員臃腫，導致地方行政成本高昂，社會負擔沉重。隨著市場體系和相關的法律體系及公共服務體系的建立和完善，地方政府的市場監管和執法職能確實需要進一步強化，這是機構擴張的客觀條件。但同時有些需要弱化的職能卻不能進行及時的調整或撤并，這就成為了地方政府機構膨脹的一個重要因素。據調查，許多的縣級政府下屬20多個局、委、辦，黨委下面有五六個部和辦公室，通常還有各種臨時性的黨政辦事機構，加上人大、政協及其下屬機構、武裝部以及工會、共青團、婦聯等半官方機構，總數在50個以上，人數多達上千人。鄉鎮政府的機構膨脹也很突出。例如，東部某省的一個鎮，鎮政府編制102人，加上編外人員，總數400多人，每年僅辦公費就達上千萬元，超過鎮財政預算450萬元的一倍以上。缺口部分，只能通過各種稅外收費、攤派、出賣土地等方式解決，造成了巨大的社會負擔。

機構編制工作本身存在著法制化建設不完備的問題，影響了機構編制管理的權威性和約束力，限制了機構編制管理在推進和建立新的行政管理體制及其運行機制中應當發揮的作用。到目前為止，我國還沒有一部機構編制方面的正式法律。雖然出臺了一些編制管理辦法，但對機構編制管理的內容、原則、責任等規定不夠明確、具體，實施起來顯得有些蒼白無力。機構編制管理部門長期處于無法可依的狀況，許多重要的機構編制問題。如調整職能、增減機構、審批編制等都存在著一定的局限性和盲目性。機構編制管理一旦出現隨意性時，根本難以按照法律“準繩”決策和執行，只能靠上級領導去協調，這樣就會嚴重影響政府職能的正確有效行使。

上述問題說明：地方政府職能轉變還不到位，對微觀經濟活動干預仍然過多，社會管理和公共服務有待進一步加強；政府機構設置還不盡合理，部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題比較突出；有些方面權力仍然過于集中，且缺乏有效監督和制約，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題，直接影響政府全面正確履行職能，也在一定程度上制約經濟社會發展，必須通過深化改革切實加以解決。

二、借鑒實踐經驗，實行大部門體制

在我國政府機構改革中，存在領導人決定機構編制的現象，甚至某些機構的增減常常因領導人的改變或領導人的看法、注意力的改變而改變，機構編制管理部門的實際管理行為隨意性較大，因人設事、因人設崗、擅自調整機構編制等情況屢屢發生。據有關報道顯示，我國行政管理支出占財政支出的比重從1986年的10％提高到2005年的19.2％。20年間增長將近一倍。與此同時，中國人均負擔的年度行政管理費用由20.5元上升到498元，增長23倍，而撫恤和社會救濟支出占財政支出比重只提高了0.5％。行政管理費用的增加不僅加重了百姓的負擔，而且擠占了本來可以用來提高百姓教育衛生和保障水平的經費支出。不僅如此，行政職能錯位、交叉造成的行政成本增加，還給經濟發展帶來了負面影響。據中國經濟體制改革基金會秘書長樊綱近日公布的研究成果顯示，1999-2005年間我國行政成本對經濟增長作用為負1.73％。他建議政府改革應該進一步降低政府行政成本在GDP當中所占的比重。此次“大部門體制”改革，應該在大幅降低我國不斷上升的行政成本上，對基層行政管理體制改革做出榜樣。

實行大部門體制管理，可以大大減少政府部門之間的交叉重疊，改變政出多門、多頭管理的現狀，從而提高行政效率，降低行政成本。大部門體制一方面可以精簡政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，簡化公務手續；另一方面，也可以減少橫向協調困難，裁撤議事協調機構，有利于建立統一、精簡、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。成都市、隨州市率先實行大部門體制。取得了明顯成效，給機構改革提供了有益的經驗。

(一)成都市的經驗：提高效率降低成本。近年來，成都市以打破城鄉分割的二元管理結構為目標，開展了多項把密切相關的職責集中在一個大的部門統一行使的改革，很快取得實效。2008年2月21日，《人民日報》在《成都“大部門體制”改革：一條河，不再五家管》的報道中寫到：府南河流進成都后，就分屬幾家管理：水利局管農村段，市容環衛局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國土局管地下水。這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環境問題雪上加霜。“行政管理體制僵化，分工過細、職能交叉，對接不清、空間模糊，有利就干、無利就躲。本來應是‘九龍治水’，結果卻是龍多不治水，行政管理體制非改不可了。”成都市機構編制委員會副主任李聲宙說。據了解，類似的尷尬，林業局和園林局也常遇到。于是，成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革：2005年2月6日，撤銷農牧局。設置農業委員會；2005年11月10日，撤銷水利局，組建水務局，統一管理全市水資源、農村水利、水土保持、水產漁政；2006年1月20日，撤銷交通局。組建交通委員會，統籌管理城鄉運輸與公共交通；2006年10月18日。撤銷林業局和園林局，組建林業和園林局。

據成都水務局一負責人介紹，過去成都在水環境綜合治理方面投了不少錢，但并未從根本上解決全市在水資源保護、水污染治理和防汛保安的問題，其根本原因是城鄉分割，多“龍”管水。政出多門。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水務局成立后，全市城鄉全流域實行“一龍治水”，區域內42條中小河流全部納入治理范圍，水環境監測控制水平大為提高。據了解，新組建的成都市水務局將全市的防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用以及河道、農田水利、水土保持、農村水電等所有涉水事務實行城鄉統一管理，水務管理的一體化，結束了“多龍管水”的局面。通過統籌考慮城區防洪和環境用水，將原來當作“水害”放走的雨洪水進行科學調配，2005年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區河道淤泥近10萬立方米，有效地改善了城區河道水質。這之后，成都連續碰到大雨，而下穿隧道再沒有被淹過。

諸如此類的問題，全國各地到處都有，不同程度地減慢了經濟社會發展的速度和隔離了公民利益的訴求。這一切表明，構建大部門體制，從而提高行政效率，降低行政成本，已經不容遲緩。

(二)隨州市的經驗：編制是絕對的“高壓線”。2000年8月，湖北隨州市成立。隨州撤并了一些職能相近的機構。有的只掛牌不單設。外事、僑務和旅游合并設立外事僑務旅游局。文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并統稱為文體局。市直黨政機關控制在37個左右，比一般地級市精簡了8個。地級隨州市成立時編制減少435名，以每人每年2萬元開支來算。財政每年至少節支870萬元。全市財政供養系數連續6年負增長。湖北全省地市財政供養系數控制目標為1.8％，隨州市直部門僅為0.3％，全市為1.6％。機構撤并后，各單位人事、財務一般不單設科室，相應工作由辦公室承擔，財務全部集中到市財會核算中心管理。市編辦有3個科室共4個編制，司機兼保潔、打字等。7年來，三任領導始終視編制為絕對“高壓線”。市委班子成員對其它問題會有不同意見，但對控制編制卻始終保持一致。“我們目前的機構設置并非足夠精簡，該撤并的要繼續撤并。結合實際，進一步減少政府行政審批事項等，條件成熟的就交給市場運作。”

然而，隨州“瘦身”也常遭遇尷尬。其中“對口”是最大的問題。隨州市有波導等知名企業，信息產業一直處于全省前列。其它地市大多單設信息產業局，而隨州只是將其職能歸入市經委對外經濟合作(招商)科。近年來，其它地市或多或少得到“上面”的資金和項目扶持。因為“對口”問題，隨州基本上只能靠自己招商引資，信息產業在省內的領先地位正在動搖。有的省直部門規定，市級相應機構單獨設立的，給15萬元開辦經費。因為沒有單設機構，隨州與這筆經費無緣。另一省直部門規定，凡機構“獨立”的，給一臺公務用車和10萬元辦公自動化經費。為爭取支持，隨州只能采取變通措施，為其單獨“定編制、定人數、定職數”，編制總數不變，機構設置維持原狀，總算勉強過關，獲得支持。隨州有3個職能相近的單位計劃合署辦公。上報了設置方案。2005年省某協會換屆時提出：如果隨州某協會不單獨設立就不批準上報的方案。無奈，他們只好將某協會單獨設立，以“換取”另外兩家合署辦公。隨州市農業局一個科級內設機構負責能源建設，其它地市此機構一般是單設的處級單位。2006年底，此科級機構申請950萬元扶持項目，由于“對不上口”，僅獲批550萬元。隨州一些部門沒有單設，上級領導也很少光顧。“部門下面沒有獨立的腳，誰愿意來?”隨州市一些部門負責人說，盡管大多數省直部門尤其是主要領導對我們很支持，但還是吃了不少“暗虧”。

(三)抓緊自上而下地推進大部門體制改革。機構改革的關鍵是轉變政府職能。為什么在幾乎所有人都認識到了問題的本質所在以后，歷經二十多年，政府職能仍然沒有實質的轉變呢?透過政府職能轉變這一表面現象，我們應該理性地承認，其實質是一個多方利益問題。政府機構改革不僅僅是一個簡單的態度問題甚或認識問題，也不是把它提高到政治高度就可以解決的問題，而是一個最基本的經濟利益問題。也就是說，制約政府職能轉化，機構一次又一次地膨脹的深層次原因是利益因素。利益驅動已經成為政府職能轉換的剛性阻力。改革就是利益的再分配，政府機構改革也不例外，它總是要觸動某些部門及其人員的既得利益。更何況政府部門及官員又合法擁有支配社會資源的強大權力和權威。沒有更大的權威和力量推動它，其困難是可想而知的。正因為如此，每次機構改革總會遇到強大的阻力，使改革流于形式。

政府機構改革要順利進行，并使已有改革成果得到鞏固，就必須加強行政立法，實現政府機構職能、編制和工作程序法制化、規范化。因此，要盡快出臺編制法。實現國家機構編制法定化。首先，應盡快完善與編制相關的立法，使機構改革有法可依。應該提高機構編制的立法層次。增加其權威性，使它與機構編制的實際地位相符合。其次。建立有效的編制管理監督機制，以防在機構改革后再次反彈。要強化相關專門部門的職能。特別是機構編制委員會的職能，通過立法賦予其一定的執法權，使其擁有對機構編制行為的審查監督權。第三，還應強化編制管理的法律責任。在編制立法時，一定要明確相關法律責任的追究方式，運用嚴厲的法律制裁來保障機構編制法的權威。機構編制一旦通過法律法規的形式確定。任何人任何機構不得隨意改變。第四，要進一步加強程序立法。實現國家機構工作程序的法定化。行政程序是行政機構行使行政權力的操作規則。因此，結合我國的實際情況，制定一部適合我國國情的行政程序法，是保證我國行政機關依法行政、提高行政管理工作效率的有效途徑。同時也是我國政府機構改革取得成果的重要保障。

中國的行政機構設置形同“蜂窩煤”，上下對齊。地方政府的大部門合并，不僅涉及橫向部門的利益，而且涉及縱向部門的利益。在這種“蜂窩煤”似的結構中，合并一類部門，就牽動上上下下的利益，單靠地方的努力顯然有些力不從心。所以，要從根本上改變地方現有行政組織結構，鞏固改革成果，提高行政效率，需要上下聯動，自上而下全面推進大部門體制改革。

總之，地方政府要按照精簡、統一、效能的原則進行機構改革。“精簡”就是要精兵簡政，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變，減輕行政成本給群眾造成的負擔，把公共財政增收更多地用到民生上去，從根本上清理和消除人民群眾反映強烈的亂收費、亂罰款和“吃拿卡要”等與民爭利現象，讓企業發展、百姓生活有一個寬松和諧的社會環境。“統一”就是要根據經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的政府四大職能，合理設置機構，既減少重疊、交叉，又增強統籌協調能力，解決行政中的缺位、錯位和越位問題，加強對經濟社會事務的宏觀管理，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。“效能”就是要通過改革提高行政效率、增強行政能力，解決辦事拖拉、推諉扯皮問題，不讓群眾辦事跑冤枉路、花冤枉錢，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，為經濟社會發展提供強有力的行政保障。