從關稅管理走向關稅治理

摘要：綜合治稅是近年海關稅收管理實踐的重大創新，取得了顯著的效果。文章借用當代公共行政學的最新成果之一——治理理論的分析框架與方法，從理論層面對綜合治稅實踐加以解讀，探尋其中蘊含的治理思想，并前瞻性地展望了關稅管理向關稅治理模式變遷路徑與創新構想，以期進一步充實關稅管理理論，并對海關綜合治稅實踐提供一定的前瞻性指導。

關鍵詞：科學治關理念；綜合治稅；治理

中圖分類號：F752.55

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0067-04

從2005年以來，中國海關開始了綜合治稅的實踐。經過近三年的探索，綜合治稅取得了一定的成效。在海關綜合治稅大格局初步建立的今天，有必要對綜合治稅實踐進行系統的理論梳理與總結，以利于進一步深化對海關稅收工作規律的認識，進一步充實和完善海關稅收管理理論，并為海關稅收工作提供理論指導。本文嘗試選取管理學的研究視角，借助公共行政學中的治理理論來剖析綜合治稅，試圖探尋其中所蘊含的新型管理思想，并以此為指導對關稅管理的未來進行展望。

一、治理理論概述

英語中的治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語。原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治(govemment)一詞交叉使用，并且主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從世界銀行1989年在討論非洲發展時首先提出“治理危機”(crisis in governance)以來，“治理”(govemance)這個概念在學術界很快就流行開來，其涵義也與“govemment”相去甚遠。

全球治理委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。在《西方政府的治道變革》一書中，中國人民大學教授毛壽龍指出：“英語詞匯中governance既不是統治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府對公共事務進行治理，它掌舵而不劃槳，不直接介入公共事務，只介于負責統治的政治和負責具體事務的管理之間，它是對于以韋伯的官僚制理論為基礎的傳統行政的替代，意味著新公共行政或者新公共管理的誕生，因此可譯為治理”。

治理理論的基本觀點包括：其一，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者，它對傳統的政府權威提出挑戰，它認為政府并不是唯一權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就都可能成為在各個共同層面上的權力中心。其二，治理意味著在社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責任方面的模糊性。它表明，在現代社會，國家正在把原先由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔著原先由國家承擔的責任。這樣，國家與社會之間、公共部門和私人部門之間的界限和責任便日益變得模糊不清。其三，治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。所謂權力依賴，是指致力于集體行動的組織必須依靠其他組織，為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標，交換的結果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境。其四，治理意味著參與者最終形成一個自主的網絡。這一自主的網絡在某個特定的領域中擁有發號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政責任。其五，治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其它的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導。

作為一種新的政治分析框架，治理理論吻合了公共管理的新發展趨勢，被廣泛地運用于各種領域，出現了全球治理、國家治理、地方治理、大學治理、公司治理等分支。經過10多年的發展，治理型政府的模式日顯其重，人們甚至直接將“更少的統治，更多的治理(Less Government，More Governance)”作為改革和發展的口號。

二、綜合治稅的治理視角解讀

2005年，海關總署黨組根據形勢和任務的要求提出了構建綜合治稅大格局的發展戰略。并在之后幾年里堅持以綜合治稅大格局統籌海關業務工作。2008年，在綜合治稅大格局初步建立的基礎上，海關總署署長牟新生又一次明確提出要“全面完善綜合治稅大格局，建立健全科學合理、運轉高效的工作機制，實現一線監管、后續監管和打擊走私3支力量協作配合、良性互動，切實增強海關執法合力，按照嚴密監管與高效運作有機統一的要求，確保應收盡收、應轉盡轉。”

綜合治稅理念是對海關稅收工作規律認識不斷深化、逐步升華的智慧結晶，是科學發展觀在海關稅收工作中的具體體現。經過近三年的實踐，綜合治稅建設取得了巨大的成效，成為海關工作的一大亮點。對于綜合治稅可以從不同的角度加以解讀。本文嘗試選取治理理論的視野對綜合治稅實踐加以解讀，探尋綜合治稅建設所蘊含的新型公共管理理念，以期對海關稅收管理理論與實踐有所啟發。

關稅管理是海關履行稅收職能的具體表現。在很長的一段時間里，關稅管理多數以關稅征管的形式出現。關稅征管的字面含義就是海關稅務部門與人員通過各種工具、方法和手段完成關稅的征收與管理。從海關的內部機構、職能設置看，關稅征管的職能主要由海關關稅部門承擔，關稅部門成為理所當然的關稅征管“核心權威”。其余業務部門表面上雖然也承擔輔助關稅征管的職責，但是由于各業務部門分別有自己的“主營業務”，因此實際配合效果并不理想。

2005年。由于受到國家宏觀調控，進出口貿易結構變化，人民幣匯率決定機制改革以及國際貿易環境變化等一系列因素的影響，一般貿易進口增長緩慢，嚴重影響了海關稅收的增長，海關稅收面臨前所未有的嚴峻形勢。在嚴峻的形勢面前，海關總署緊急部署綜合治稅戰略，綜合治稅最終取得了效果，當年海關全年完成稅收凈入庫5278.36億元，比5207億元的年度稅收計劃多收71.36億元，海關稅收再創歷史新高。從此。綜合治稅正式走向了中國海關關稅管理實踐的前臺。

治理理論的核心要義是在公共事務管理中引入多元化的治理主體。透過治理視角，可以看出綜合治稅較之于舊有關稅管理模式的最大進步在于它初步實現了海關內部關稅管理主體的多元化，形成一個系統內分工合作、協調配合的關稅治理網絡。在舊有的關稅征管模式中，關稅管理只有一個單一的權威主體——關稅部門，它在關稅管理中“包打天下”。由于管理資源相對有限、缺乏其余部門配合，關稅部門顯得“力不從心”，而且與治理理念的要求相去甚遠。綜合治稅則在一定程度上整合了系統內的現有資源，將關稅部門之外的其余業務部門也納入關稅管理的主體范圍中，初步形成“各個部門協同配合、多支力量整合作戰”的局面。可見，綜合治稅實踐已有意無意中引入了“治理”思維，關稅治理開始出現思想萌芽。

三、關稅治理的發展路徑

綜合治稅所蘊含的治理思想是一種系統內治理的初步思想，它主要側重于系統內的資源、力量整合，按照“治理”標準衡量只能稱之為“系統內關稅治理”，是關稅治理的初級階段。距離完全意義上的關稅治理還有很大差距。事實上，治理理論對于關稅管理的啟發意義遠不止于綜合治稅，而在于跳出行政系統人為劃分的狹隘框架，將海關之外的公共部門、中介組織、行業協會、企業分別納入到關稅治理的主體體系中，形成一個系統內外有機配合、各主體緊密圍繞關稅目標、彼此之間聯動配合的關稅治理網絡體系，以進一步緩解當前海關“業務量增長與管理資源相對不足”的突出矛盾，為關稅管理注入新的力量。

與理想的目標相比較，當前海關綜合治稅建設仍存在差距。表現在：內部機構設置、職能劃分還不科學，部門間配合還不協調，系統內外的信息傳遞與共享還不充分。關稅治理還要經歷一個不斷發展、完善的過程。結合當前開展的綜合治稅情況。根據各治理主體參與范圍、程度的不同，未來關稅治理的發展路徑可以分為兩個階段。

(一)內部關稅治理階段。綜合治稅是內部關稅治理的具體表現形式，它將海關內部各個部門之間的力量統籌使用于關稅治理，并在一定程度上開展與外部主體(如稅務、銀行等單位)之間的配合。從主體的性質分析，無論是海關內部各部門，還是海關之外的稅務、銀行等單位，都屬于公共部門性質的主體，私人部門、第三部門等主體并沒有出現。因此我們將這個階段稱為內部關稅治理，其典型特征是關稅治理的主體仍未超越海關這一相對單一、傳統的主體。

(二)外部關稅治理階段。外部關稅治理階段是我們所設想的關稅治理的高級階段，此時海關在關稅治理中充當元治理的角色，其它公共部門、企業、中介組織紛紛加入到關稅治理中，共同構建一個多元化、多中心的治理網絡體系。在該體系下各主體分別發揮各自作用，通過協同配合共同完成關稅治理任務，并且進行相應的治理工具創新和治理能力創新。外部關稅治理充分引入了海關之外的多元治理主體，在本質上有別于傳統關稅管理，在形態上有別于內部關稅治理，所以稱之為外部關稅治理。

通過上述發展路徑的展望可以看出，關稅管理走向關稅治理大體上要經歷三種不同模式。由關稅部門獨立承擔關稅征管職責。是傳統的關稅管理模式；將關稅部門之外的其余海關內部主體納入關稅治理范圍，實現了傳統關稅征管模式向內部關稅治理模式的轉變；將海關之外的其余社會主體納入關稅治理范圍，將實現內部關稅治理模式到外部關稅治理模式的轉變。當前海關關稅管理的發展正處于從傳統關稅征管模式向內部關稅治理模式轉換的階段，核心任務是進一步發展和完善綜合治稅大格局。內部關稅治理向外部關稅治理在局部海關已經出現苗頭，例如一些試點單位正在探索通過報關協會實行商品預歸類社會化的做法，該做法已經將中介組織逐步納入關稅治理的主體范圍內，符合了外部關稅治理的發展方向。

這里還有一個問題值得思考。本文認為綜合治稅是當前關稅管理模式轉變的一項重大制度設計。但是有些人可能會質疑綜合治稅是否屬于真正意義上的關稅治理。我們認為，一方面這樣的質疑是有道理的，因為綜合治稅事實上并沒有出現公共權威之外的治理主體；另一方面，這樣的質疑又是沒有必要的，因為一項重大制度變遷通常是緩慢、漸進的，某些局部、個別的制度變遷在條件成熟時會引發一系列的制度連鎖反應。綜合治稅的成功實踐為關稅管理向關稅治理模式的變遷奠定了一定的基礎，也讓我們有信心進一步展望關稅治理模式的美好愿景。

四、關稅治理的創新構想

關稅治理是治理理論在關稅征管中的具體運用，關稅管理向關稅治理模式的變遷是一個復雜的系統工程，涉及關稅管理的主體、制度、行為、機構、機制等多個方面。國內治理專家俞可平教授曾經從參與主體范圍、權力運行向度、管理手段與方式、追求目標與評價標準等幾個方面比較了統治與治理的區別。下面，我們將引用該體系對關稅治理進行一番創新構想。

(一)參與主體范圍由單一化走向多元化

長期以來，我國社會管理實行的是政府社會高度統一的“總體性社會”模式，其特點是：管理主體一元化，即政府是唯一的社會管理主體；管理方式單線化，即采取以單位制度為依托的垂直單線式管理；管理手段簡單化，即實行單純的行政管理，缺少社會的合作和公民的參與。“總體性社會”管理模式的統治抑制了公民社會的健康發展，社會治理能力比較缺乏。在多數人看來，對于稅收管理這樣一種帶有一定“統治”意味、事關國家財政職能的事務，只能有唯一的管理主體，那就是海關。在海關內部的分工中，關稅部門又成為單一的關稅管理主體。

其實，隨著“有限政府”理念的推行，所謂“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，政府在諸多社會、經濟領域逐漸收縮，一些職能必須由其余社會主體承擔。關稅管理是隨國家產生而帶來的一項政府行政職能，由海關承擔無可厚非。但是，關稅管理是一個復雜的公共服務的提供過程，具體征管中涉及諸多技術性、專業性、事務性的工作。按照現代行政學發展的趨勢，其中一些具體的、非核心的事務完全可以嘗試由社會來協助提供。近年來，海關稅收量逐年遞增10-20％。在可支配資源相對有限的情況下，應該摒棄由海關包攬關稅服務一切事務的落后觀念。關稅治理模式不僅調動了關稅部門之外的其余海關業務部門，還調動了海關之外的其余社會主體，既能夠有效緩解關稅管理資源緊缺的矛盾，又可以引導公民參與社會公共事務的管理，還可以營造政府與社會“民主合作、協商參與”的良好政治氛圍。

在操作層面上，要做到：一是要繼續完善綜合治稅大格局，通過流程再造在關稅部門與其余業務部門間形成強大治理合力。二是要強化海關與外界公共部門的合作，深化“電子口岸”、“電子海關”建設，實現各主體的無縫隙對接。三是要大力培育社會中介組織，確保報關協會、商會、行業協會等組織的公正性、獨立性與中立性，在海關與企業之間架起溝通的橋梁。四是要引入外部專業機構的力量；將律師事務所、會計事務所、審計事務所的專業資源運用于關稅治理的具體環節。

(二)權力運行向度由自上而下走向多向交流

關稅管理模式下海關與企業之間的關系是管制與被管制的關系，海關通過公共權力自上而下發號施令，實行單向度的權力運行。而企業則處于被管制的地位，被動地接受關稅管理的相關政策、制度與規定，相對缺乏主動性和能動性。

關稅治理模式則賦予各治理主體平等的地位，追求權力運行多向化。例如在關稅征收方面，海關是執法者，承擔制度設計與實施的功能；在關稅繳納方面。企業則是更重要的行為主體，它們可以在法律允許的范圍內充分參與制度設計，并且可以通過自身的行為影響政府的決策；在一些中間領域，中介組織也可以發揮重要作用，例如一些涉及關稅征管的非核心職能(如稅費計征、預歸類、預審價、商品化驗等職能)，適于市場化、社會化的可以由中介組織承擔。這樣關稅治理的權力運行向度就不再是單一的自上而下方式，而是在海關、中介、企業三個層面之間形成上下互動和多向交流的運行方式。

與多維度權力運行方式的目標相比，目前海關的差距比較明顯，當前突出的障礙是海關、中介、企業之間沒有形成平等的合作、協商、對話機制。個別部門與關員受“官民意識”、“官大于民”錯誤思維的影響，習慣于高高在上地發號施令；多數中介組織行政色彩濃重，有些甚至成為“準政府部門”，不能成為治理網絡體系中相對獨立的一極；企業則缺乏向上表達利益訴求、參與制度設計的渠道。這些問題的存在嚴重阻礙了權力運行多向化的實現，必須在實踐中予以解決。

(三)管理手段與方式由側重強制走向側重合作

關稅征管模式下海關與企業之間是管制與被管制的關系，海關憑借政府權威，通過強制性的行政、法律手段去管理企業，實現征稅職能。這種手段與方式雖然在一定程度上保證了關稅征收的效率，但是也破壞了海關與企業的關系。在實踐中，部分海關與企業之間呈現出一定的對抗關系，海關對企業采取不信任的態度，而企業則對海關一些行為有抵觸情緒。

關稅治理模式下的海關與企業更多時候是合作伙伴關系。彼此需要對方的支持配合。一方面，海關要保證關稅應收盡收，需要企業配合；另一方面，企業需要良好的通關環境和通關便利，需要海關支持。基于此，關稅治理更加強調海關與企業的自愿、平等合作，通過共同參與制度設計，平等進行協商對話，各取所需，分別實現自身利益訴求。最終達到關稅治理的目的。

近年來海關逐漸推行的企業分類管理、納稅人管理制度是建設關企合作伙伴關系的有效做法。需要注意的是：一是在確保大企業利益的同時，要更加關注廣大中小企業的合法權益。二是要拓寬關企溝通渠道，通過實地調研座談、開通關稅熱線、舉行聽證會等方式讓企業更充分地參與關稅制度的設計。更自由地表達自身利益訴求。

(四)追求目標與評價標準由“善政”走向“善治”

按照治理理論，統治追求的目標是善政，治理追求的目標是善治，兩者各自涵蓋不同的要素。關稅管理的制度基礎是傳統的官民社會關系和自上而下的垂直行政管理體系，所追逐的目標包括：嚴明的法度、清廉的官員、高效的行政、良好的服務。關稅治理追求的目標則超出了傳統的關稅征管范疇，它強調海關與公民對關稅征納事務的合作管理，是兩者的最佳關系。其追求的目標取向與評價標準包括：

1、合法性。這里的合法性指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態，是一種政治學意義上的合法性。關稅治理要求治理主體(尤其是作為元治理主體的海關)必須最大限度地協調企業之間以及企業與海關之間的利益矛盾，以便取得社會各界最大限度的認可和同意。

2、透明性。指的是政治信息的公開性，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施等信息。具體要求有二：一是海關要及時通過各種傳媒讓上述信息為公民所知，以便公民能夠有效地參與關稅事務的決策過程，并且對關稅事務實施有效監督；二是企業有義務和責任及時向海關披露生產經營中與關稅有關的信息。通過暢通的信息傳遞，克服兩者之間的信息不對稱，以提升關稅治理效率。

3、責任性。它指的是人們應當對自己的行為負責，管理人員和管理機構由于其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。所謂“有權必有責，權責必相等”，關稅治理在賦予各個治理主體權力的同時要更加強調責任，體現了對權力的制約和對公眾的責任。顯然，多中心主體的介入客觀上增大了責任確認與落實的難度，各治理主體之間不可避免地會出現推諉、扯皮、責任不清等問題，這是對關稅治理的一項重大挑戰。

4、法治。法治是與人治相對立的，要求任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。關稅治理的法治目標要求關稅治理的一切行為都必須依靠法治來規范和執行。徹底擺脫立法、執法中的人治行為，切實保障企業的合法權益。

5、回應。即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求做出及時的和負責的反應。作為征稅方的海關有必要傾聽作為納稅方的企業的呼聲與要求，定期、主動向企業征詢意見、解釋政策和回答問題。

6、有效。主要指的是管理的效率，包括兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。關稅治理模式要求海關內部各部門設置科學、配合有效、部門之間流程設計合理，海關與外部部門之間信息暢通、資源共享、協同作戰。而且在關稅治理過程中，還要竭盡所能減低管理成本，最大限度降低企業為征稅行為所支付的各項人、財、物、時間等成本。