科學定位 優化環境 構建多元供給體系

摘要：當前新農村建設中公共產品的供給主體建設是一個基礎工程，搞好基礎工程重要的是要構建多元供給主體、科學定位每一供給主體和優化供給主體環境。

關鍵詞：新農村；公共產品；供給主體體系；建設

中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)03-0071-03

黨的十七大報告指出：解決好農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。統籌城鄉發展，建設城鄉一體化新格局，一個重要而迫切的基礎性工程就是農村公共產品供給體系建設。完善的公共產品供給體系是農村經濟發展的基礎，是農村社會事業的標志，是農民生活富裕的保證，更是農村大發展大繁榮的基礎。

當前，我國農村公共產品的供給由于歷史的原因形成了非常復雜的局面。從計劃經濟時期的人民公社體制到改革開放后的聯產承包責任制，從農村稅費改革到取消一切農業稅費，農村經濟的發展都是飛躍性的促進，但是農村公共產品的供給體系建設，特別是農村公共產品的供給主體建設仍然與新農村建設的現實相差甚遠。農村公共產品供給主體單一，即地方政府的一元供給；公共產品嚴重短缺，并且存在嚴重的“錯位”“越位”“缺位”現象。各級政府作為農村公共產品的供給主體，其供給責任不清，致使“越位”現象嚴重；基層政府由于事權與財權不對稱，財政收入嚴重不足，上級政府轉移制度不健全，因此，導致供給主體“缺位”，公共產品供給嚴重短缺；同時在快速工業化的過程中。一些基層政府在政績最大化目標激勵下，“面子工程”、“政績工程”、“形象工程”較多，使公共產品的無效供給泛濫，“錯位”由此形成。不消除這種不足，建設新的農村公共產品供給體系，就不可能有和諧農村的新面貌，也不可能實現全面建設小康社會目標。

一、科學定位公共產品供給主體，構建公共產品多元供給體系

改革農村公共產品供給的“錯位”、“越位”、“缺位”現狀，必須從培育強大的供給主體開始，構建一個主體多元性、縱橫有序、功能和諧的科學體系。從橫向上講，主要是政府與非政府組織、市場中的企業、私人合作。構建一個以政府供給為主體，非政府組織供給為輔助，市場化供給介入的供給體系，形成覆蓋全面、供給完善、多元供給并存的格局。不同屬性供給主體定位明確，相互競爭，相互促進，才會極大地提高新農村公共產品的供給，滿足新農村建設中公共產品的需求。

(一)各級政府：公共產品供給的主導者，發揮主體作用

公共產品在現代市場經濟的非競爭性、非排它性和不可分割性的特性將仍然長期存在，同時我國新農村建設的現實基礎——公共產品供給嚴重不足，“錯位”、“越位”和“缺位”突出現象，決定了各級政府必須成為公共產品的供給主體，發揮主導性作用。其主導性必須體現在：其一，政府是農村公共產品的主要供給者。長期以來，由于以城市為中心的工業化戰略的實施，在公共產品的供給方面形成了城鄉分離的二元化供給格局，政府對農村公共產品的供給嚴重缺乏，導致農村公共產品嚴重短缺，消除這種城鄉二元格局，建設新農村，各級政府必須承擔起供給主體的責任。這既是政府對長期歷史欠賬的彌補，也是工業反哺農業的必然，更是新農村建設的需要。其二，建立中央、省、市、縣四位一體的農村公共產品供給格局，科學界定各級政府在公共產品供給方面的責任。凡屬全國性的公共產品應由中央政府提供，如義務教育、計劃生育等；凡屬地方性的公共產品應由省市縣地方政府承擔；凡屬跨地區的公共產品應由省市地方承擔為主，中央政府參與為輔。其三，政府要承擔農村公共產品市場化供給、非政府組織供給主體的服務者和培育者的責任。在從計劃經濟向現代市場經濟的轉變中，政治體制改革的推進過程中，目前我國各級政府管制特色和全能政府特征仍然較為明顯。立足這一現實，各級政府在農村公共產品的供給中發揮主導作用就要通過各種制度和政策的制訂和完善，來鼓勵推動市場化的主體企業和私人、非政府組織積極介入農村公共產品的供給，使他們發展壯大起來。同時轉變管理被管理、管制被管制的觀念，樹立政府與其它主體是合作關系、伙伴關系、服務與被服務關系的新理念。

(二)市場化供給：公共產品供給的競爭者，發揮促進性作用

政府作為公共產品供給的主體，存在著“政府失靈”問題。市場化供給是解決政府失靈的最優途徑。所謂市場化供給就是改變政府的直接供給和生產，更多地引入市場機制和私人投資者，通過市場競爭打破政府壟斷，提高供給效率，提供更多更好的公共產品。政府不能推卸供給農村公共產品的責任。但政府決不是農村公共產品唯一的供給主體。在農村公共產品由市場化供給理論上是成立的，實踐上是可行的。市場化的供給給予公眾“用腳投票的機會”，使公眾自主選擇公共服務主體，通過競爭機制提高公共服務質量。

農村公共產品的市場化供給就是要充分發揮市場力量，引入市場競爭方式實現公共產品供給的市場化、社會化，降低公共產品供給成本，提高政府的公共服務效能。首先，對基礎公共產品供給領域壟斷行業實行兩分制。即將行政壟斷行業劃分競爭性環節和非競爭性環節，對于競爭性環節，應該引入競爭機制；對于非競爭環節，應該實行價格聽證制度，招投標制度，合同出租等，在一定程度上形成市場價格和競爭機制。其次，實現農村公共產品生產模式的多元化。政府通過建立健全多渠道的籌資機制，本著“誰投資誰受益”的原則，采用包括民間投資、吸引外資和BOT、債券融資、產業投資基金等多種方式，實現農村公共產品產權多元化或民營化，最大限度地盤活存量資產，有效整合現有資源。再次，政府應采取多種有效形式，加快農村公共基礎領域股份制改革(非國有經濟的參與)，降低非自然壟斷行業的國有股比例，鼓勵引進社會資本，形成分散的股權結構，構筑多元化產業格局與市場競爭格局，最終打破公共產品政府單一供給體制，實現有序的市場競爭。

(三)非政府組織：最有活力的供給者，發揮導向性作用

非政府組織(NGO)在我國市場經濟的發展中蓬勃發展。在我國農村的改革發展中應運而生的農民協會、農村合作經濟組織以及各種基金組織等也可以看作是第三種力量，是非政府組織，它不以贏利為目的，在自愿、聯合、共享、互助的基礎上提供一部分農村公共產品，為農民提供了相應的技術服務和信息服務，逐漸成為未來我國農村公共產品的重要供給主體。改革開放實踐證明，農村非政府組織也是公共產品的供給者。

農村非政府組織一般是農民自愿聯合的基礎上形成，因此。與農民關系密切，最了解農民的公共需求；非政府組織的成立以一套相對獨立的價值體系為支撐，能較好表現農村社會的公平、正義和和諧；特別是在社會轉型進程加快的過程中，農村非政府組織在為社會弱勢群體提供服務和基本需求滿足等方面發揮越來越大的作用。因此，政府應采取具體措施鼓勵、扶持各種農民組織的發展，通過組織第三種力量，滿足廣大農民的公共服務需求，使非政府組織成為解決農村公共產品供給不足的有效途徑和導向性支撐。

二、創造最優環境，壯大多元供給主體

農村公共產品多元供給主體的發展壯大必須靠制度所形成的機制來培育、促進，即農村公共產品供給主體必須有一個最優的環境。在社會主義新農村建設中，構建中國特色的農村公共產品供給主體體系，培育多元化供給主體，必須用完善的機制、制度作為動力、保障和支撐。目前，基于農村的現實，必須重點構建四項制度，形成良好的促進機制，構建最優環境，壯大多元供給主體。

(一)完善決策制度，優化動力機制環境

公共產品供給的發展動力在于需求的強大刺激。長期以來，我國農村公共產品的供給是自上而下的決策。它扭曲農民對公共產品的需求意愿，往往導致農村公共產品的供給過剩和不足并存，因此，要培育強大公共產品供給主體，就必須建立一種農民對公共產品需求的表達機制，充分反映農民對公共產品需求的偏好，以富有效率的需求表達機制為動力推動供給主體的成熟和發展。

建立公共產品的需求表達機制，就要從農民的自身需求出發，給農民充分的民主權利，形成由內部需求決定的公共產品決策機制。首先，推進農村基層民主制度建設，充分實行村民自治，由全體農民或農民代表對本社區的公益事業建設進行表決，使農民的意見得到充分反映。其次，加快農村基層政府的組織建設，改變農村基層領導人由上級組織部門任命的形式，把主動權交給農民，由農民選舉出能真正代表自己利益、對社區負責的領導人。再次，建立有效的農村公共資源使用監督機制，增加公共資源使用的透明度，保證監督的有效性。

(二)建立現代公共財政，優化保障機制環境

現代公共財政是各級政府供給農村公共產品的保障機制。在農村公共產品的供給中，要使政府成為起主導作用的供給者，就必須建立與之相適應的現代公共財政。1980年我國“分灶吃飯”的財政體制改革之后，賦予了基層政府提供公共產品的事權，卻沒有給予相應的財權，權責不相對稱，因此進一步深化公共財政體制的改革，建立現代公共財政制度更有較強的迫切性。一是合理劃分事權，以事權定財權，明確中央政府與地方政府提供公共產品的職責。各級政府提供公共產品職能要與經濟發展水平相適應，應當根據財政資源量力而行，堅持城鄉公平原則，根據規模經濟原理，確定不同政府級次承擔的支出責任。二是根據公共服務均等化的基本原則，完善政府間轉移支付制度體系，為農村公共產品和公共服務的均等化制造條件。三是增加財政投入。確保財政支農資金總量的穩定增長，要求各級預算的支農支出增長幅度不低于財政支出的增長幅度。四是調整財政支出結構，加大對與農民生產、生活關系密切的公共產品的投入。

(三)完善產權制度，優化激勵機制環境

產權的激勵作用在農村公共產品的供給，特別是非政府組織的供給和市場化供給中有著重要的地位。公共產品多元主體的建設就必須充分重視產權的激勵作用。世界著名經濟學家科斯(Coase.R.H)認為，在處理客觀外部性和公共產品問題時，可能不需要任何形式的政府行動，既不需要稅收、補貼等手段，也不需要公共措施，只要產權已經存在，而且是明晰的，經濟力量確保這種分配是有效率的。

在產權經濟理論中，不同的經濟效率是由不同的產權形式產生的激勵效率形成的，而且產權的激勵具有預期性、持久性、穩定性的特點。在當前農村公共產品供給機制中，這種激勵機制的作用相當弱化。2007年10月1日起施行的《物權法》給當前農村公共產品產權完善和明晰提供了契機。根據《物權法》的精神和原則，用一系列的制度或法律保證農村公共產品的所有權、使用權、轉讓權、收益權、處置權等權利明確地落到實處，落實對公共產權的規范與保護，才能對公共產品的供給提供強大的激勵。

(四)建立監督制度，優化制衡機制環境

政府是農村公共產品的主要供給者。目前，政府單方面決定著公共財政的收支和公共產品的供給決策而對其缺乏有效的監管約束，由此常常出現決策失誤和通過供給農村公共產品而“尋租”或尋求“政績”的現象。建立長期有效的公共資源配置監督約束機制，增加公共產品使用的透明度，規范政府的行為對農村公共產品供給體系建設有重要意義。首先要完善社會公眾對政府公共產品供給決策的社會約束和監督機制；其次要強化地方各級人大的公共選擇作用，以避免公共產品供給決策的片面性和隨意性。作為權力機構的各級人代會必須建立起有效的約束和監督公共產品供給活動的機制；第三要建立地方政府內部的自我約束機制。以制度化為重點，形成公共產品供給決策的根本約束限制機制及其相關的制度與程序，是確保公共產品供給效率的關鍵所在。