淺析中國影響汽車零部件進口措施案

摘要:2006年3月30日歐盟和美國正式在WTO向我國提出了磋商請求，對我國頒布的《構成整車特征汽車零部件進口管理辦法》#65380;《進口汽車零部件構成整車特征核定規則》和《汽車產業發展政策》提出異議，認為我國的這三項文件違反了WTO有關規則，我們僅從其中爭議的法律問題之一，即我國這三項文件是否違反了GATT1994相關規則進行分析，以期能夠更好的理解WTO有關規則，更充分的運用WTO爭端解釋機制來維護我國的利益#65377;

關鍵詞:汽車零部件;全散件;半散件;GATT1994;國民待遇

中圖分類號:D922.295 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2008)01-0114-03

一、案情簡介

近年來，我國有不少企業利用我國進口整車汽車和進口汽車零部件關稅稅率上的15%的差距(進口整車征收25%的關稅，進口零部件征收10%的關稅)，先進口零部件，然后在國內組裝銷售，以此來規避進口整車需繳納的關稅#65377;為了打擊這種逃稅現象，堵塞稅收流失的漏洞，我國于2005年4月1日開始實施《構成整車特征汽車零部件進口管理辦法》(以下簡稱辦法)并且為了配合《辦法》的實施，海關總署制定了《進口汽車零部件構成整車特征核定規則》(以下簡稱核定規則)#65380;國家發展和改革委員會制定了《汽車產業發展政策》(以下簡稱政策)#65377;根據這些文件的規定，進口全散件或半散件組裝的汽車;進口車身#65380;發動機兩大總成裝車;進口車身和發動機兩大總成之一及其他三個總成以上裝車;進口除車身和發動機兩大總面以外其他五個總成以上的裝車;進口零部件的價格總和達到該車型整車總價格的60%以上，均被認定構成整車特征，須按整車稅率繳納關稅#65377;為此，歐盟#65380;美國#65380;加拿大認為我國對外國進口汽車配件的稅收政策有歧視嫌疑，意在鼓勵中國汽車廠商使用國內汽車配件#65377;在交涉未果的情況下，歐盟與美國于2006年3月30日正式在WTO向我國提出了磋商請求#65377;隨后，加拿大也于2006年4月13日提出了磋商請求#65377;該案統稱為“中國影響汽車零部件進口措施案”#65377;2006年7月，我國有關部門決定將構成整車特征的零件關稅按25%執行的規定推遲兩年至2008年執行，但美國#65380;加拿大對此仍不滿意#65377;2006年9月15日，美國#65380;加拿大#65380;歐盟正式要求WTO成立專家組，審理我國對進口汽車零部件征收關稅措施#65377;我國對成立專家組的第一次請求表示拒絕#65377;2006年10月26日，WTO爭端解決機構應歐盟#65380;美國#65380;加拿大的再次要求，決定成立專家組審理上述三方針對我國進口汽車零部件的管理規定所提起的爭端#65377;

二、法律分析

由于歐盟#65380;美國#65380;加拿大提出爭端解決的依據基本相同，本文僅對歐盟提出的爭端解決依據進行分析#65377;歐盟認為，我國措施表面上是對汽車廠商故意進口汽車零部件，然后進行組裝在中國市場銷售以規避被征收進口整車關稅的行為的處罰，實際上是通過對超過整車價值60%的汽車零部件征收整車關稅的措施間接要求當地企業在生產汽車時使用國產零部件#65377;認為上述措施違反了:(1)GATT994第2.1條(a)項和(b)項及第3條第1款#65380;第2款#65380;第4款#65380;第5款#65377;(2)TRIMS協議的第2條第1款和第2款以及解釋性清單的第1條第1款#65377;(3)SCM協議第3條#65377;(4)中國加入議定書(WT/L/432)#65377;①歐盟進一步認為我國的有關措施使得歐盟在上述協議下的利益遭到了直接或間接的損失#65377;

本案涉及的法律問題涉及WTO眾多協議，本文僅從我國的相關措施是否違反GATT1994第3條和第2條有關規定進行分析#65377;

(一)歐盟認為我國的行為違背了GATT第3條第2款#65377;認為我國對進入到我國領域內的其他締約方的產品直接或間接地征收了超過了對同類國內產品直接或間接征收的任何種類的國內稅或其他國內費用;此外我國也以違反第1款所列的原則的方式，對其進口產品，主要是指進口汽車零部件征收國內稅和其他國內費用#65377;

GATT1994第3條主要是有關國民待遇問題#65377;國民待遇主要是締約方產品進入了其他締約國領土后應享受的不低于同類國產品在國內稅和國內法規方面的待遇#65377;從GATT1994第3條第1款和第2款中單詞“imported”我們可以看出，從語法上的解釋上來說，“imported”這個單詞用的是一般過去時態，也就是說這一行為已經完成并成為過去#65377;GATT1994第3條規定的國民待遇本身也強調時間上的完成性，是為了確保外國產品進入后與國內同類產品待遇的同等性#65377;所以，在分析我國有關措施是否違反了GATT1994第3條第2款繼而違反第1款的關鍵在于我國的措施是否屬于“國內稅費”，這直接關系到第3條對這起案件的適用問題#65377;

第一，從字面上理解“國內稅費”一詞，它是國家財政措施之一，針對的是國內所有的產品，不論其原產國是本國還是外國都一律同等征收，這是國民待遇的基本要求#65377;而關稅的要義是一國海關對通過本國關境的進出口商品所課征的稅收，它只是針對進出關境的產品#65377;我國頒布的三項文件中都指的是關稅，針對的是外國產品，而不是國內產品#65377;歐盟在指責我國違反國民待遇時也并沒有闡明我國對進口零部件直接或間接征收何種國內稅費#65377;

第二，我國在措施中明確指出這一稅收是關稅措施，征稅主體是海關;征稅對象是進口產品;本案中對于我國的措施的關稅性質唯一有爭議的地方是海關征稅的時間和地點#65377;根據我國《進口汽車零部件構成整車特征核定規則》第10條規定，汽車生產企業應當在《進口管理辦法》實施后一個月內完成自測#65377;如果自測不構成整車特征的，海關進行復審，再根據復審結果決定征收25%的關稅還是10%的關稅#65377;據此可以看出海關征稅的時間不是在企業貨物清關時，而是在企業自測后;征稅地點也不在海關內，而是在進關后#65377;筆者認為，雖然征稅的時間和地點發生較之常規的關稅征收方式發生了變化，但并不能改變其關稅性質，之所以采取這種征稅方式是因為需要在整車組裝完成后確定零部件在整車價格中的比例，再確定是應當按整車的稅率還是按零部件稅率征稅，實際上征收的仍然是關稅，是海關措施#65377;

第三，對于將我國征稅措施辯為關稅的延期征收可比較GATT時期的“歐共體對日本零部件規避反傾銷稅案”#65377;該案中，歐共體為了防止對其最終反傾銷稅的規避，制定了相關規章(1988年規章)，征收反規避稅#65377;1988年規章第13條第10款規定，在歐共體境內組裝或生產的#65380;進入歐共體商業的產品，在滿足下列條件下時可以對其征收成品適用的最終反傾銷稅#65377;其中“組裝或生產中使用的#65380;產自被征收反傾銷稅的國家的部件或材料的價值，超過使用的所有部件或材料的全部價值的至少50%#65377;”日本對該規定提起爭端解決#65377;認為違反GATT第3條(2)#65377;歐共體認為，反規避稅不屬于GATT第3條(2)的范圍，是反傾銷稅的延伸#65377;專家組認為，不能支持反規避稅是GATT第2條(b)下“與進口有關”的征稅的結論#65377;專家組認為，“在進口的時候和地點征收相關稅，這一事實不能排除它作為國內稅收措施的性質#65377;因此認定其為反傾銷稅的延伸#65377;”①可見，征稅時間和地點的改變并不能改變稅賦的性質#65377;國內稅可以這樣，以此類推，關稅也不一定必須在清關時征收#65377;所以，筆者認為我國三項文件規定的有關措施征收的是關稅#65377;

(二)對于歐盟指責我國措施違反GATT1994第3條第4款，認為我國為進口零部件設置特別的比例限制(它這里指的是我國60%的進口零部件即構成整車特征的規定)，超過這一比例即對汽車零部件征收一定的額外費用#65377;因此，認為我國對于歐盟進口至我國領域內的產品在有關影響產品的國內銷售#65380;許諾銷售#65380;購買#65380;運輸#65380;分銷或使用的所有法律#65380;法規和規定方面，所享受的待遇低于我國同類產品所享受的待遇#65377;歐盟的這項指控分為兩個方面:第一是歐盟認為我國設定一定的比例限制，對同一產品征收兩種不同稅率的關稅#65377;即零部件價值超過整車總價值的60%就征收25%的關稅;否則只征收10%的關稅#65377;對于同一零部件征收的多出來的15%的關稅就是歐盟所指的超過一定比例的額外費用#65377;第二是歐盟認為我國在國內法律#65380;法規上對進口汽車零部件給予低于國內同類產品的待遇#65377;

第一，我國并未對同一產品使用兩種不同的關稅#65377;根據世界海關組織所確定的商品歸類規則第2條的規定:進口的不完整品#65380;未制成品#65380;未組裝或者拆散件，只要構成了完整的基本特征，就應當歸入完整品和制成品的類別當中，并且按照完整品和制成品來征稅#65377;根據這一規則，零部件的價值超過整車總價值的60%時，這些零部件已經構成了整車的完整特征，其產品性質已經發生實質性的改變，《中華人民共和國進出口貨物原產地條例》中確定的實質性改變標準，作為關鍵核心生產的汽車已經不具有中國原產地特征了，具有進口整車特征，完全有理由對其征收整車25%的關稅#65377;

第二，從前面的分析中我們可以看出中國的有關措施屬于關稅措施，與國內法律#65380;法規的實施無關，而且與進口零部件有關的影響汽車零部件國內銷售#65380;許諾銷售#65380;購買#65380;運輸#65380;分銷或使用的所有法律#65380;法規享受的待遇并未低于國內同類產品所享受的待遇#65377;可見歐盟第二個方面的指控毫無依據#65377;

(三)歐盟指責我國的行為與GATT1994第3條第5款不符#65377;認為我國制定或維持與產品的混合#65380;加工或使用的特定的數量法規，此類法規直接或間接要求受其管轄的任何產品的特定數量或比例必須由國內來源供應#65377;此外，歐盟還認為我國以違反第1款原則的方式實施國內數量法規#65377;歐盟認定我國頒布的三項文件是本地化法規，認為我國規定進口零部件價值達到組裝汽車總價值的60%就應繳納更多稅收，就是間接要求組裝汽車超過40%的零部件應由國內供應，否則就征收更多的稅收，這是變相的“汽車零部件本地化比例”與GATT1994第3條第5款矛盾#65377;同時也違反了國民待遇原則#65377;

歐盟對我國的這三項文件提起以上指控完全是誤解了我國制定的初衷和目的#65377;第一，我國設定60%的標準是為了防止關稅流失，打擊逃稅行為#65377;而且《辦法》和《核定標準》并沒有任何有關汽車生產商增加當地含量的強制性規定#65377;我國將汽車零部件的用途作為確定商品歸類的依據，將整車和零部件歸于兩個不同的稅率，《辦法》和《核定規則》只是為了方便海關歸類而設定了一定標準，對于組裝汽車中進口零部件和國產零部件的比例，《辦法》中沒有硬性規定，就算是100%零部件進口，《辦法》也是允許的#65377;第二，至于歐盟的另一方面指控就更無道理#65377;GATT1994第3條第1款規定的是國民待遇原則，而從分析中可以明確我國的措施是關稅，WTO中調整關稅的原則是最惠國待遇，國民待遇是產品進入國內后的待遇，入關時根本不存在國民待遇的適用問題#65377;任何國家均對進口產品征收關稅，而對國內產品都不征收關稅，關稅是WTO體制下唯一允許的保護國內產品的措施，在這一體制下，如果關稅會導致競爭機會不平等，那么違反國民待遇的情況在各國都存在#65377;所以歐盟這一指控是不成立的#65377;

(四)歐盟指控我國違背了GATT1994第2條第(a)項和(b)項#65377;認為我國給予其他締約方的待遇低于GATT協議所附有關減讓表所規定的待遇;認為我國對于其他締約國進入中國領域內的產品未能免征超過我國的關稅減讓表規定的關稅以外和普通關稅#65377;對于進口至我國的其他締約國的產品征收了超過GATT1994協議訂立之日征收的或超過該日期在我領土內已實施的法律直接或間接要求在隨后對進口和有關進口征收的任何種類的所有其他稅費部分#65377;

第一，GATT第2條要求是締約方必須遵守所做的關稅承諾#65377;我國在加入世貿組織工作組報告第93段記載:“某些工作組成員對汽車部門關稅待遇表示特別關注#65377;對于有關汽車零部件關稅待遇的問題，中國代表確認未對汽車的成套散件和半散件設立關稅稅號#65377;如果中國設立此類稅號，則關稅將不超過10%#65377;工作組注意這一承諾#65377;”按照以上規定，如果《辦法》規定的情況是屬于成套散件和半成套散件的話，那么按照我國加入WTO時的承諾書其設定的關稅不能超過10%#65377;但《辦法》第2條規定:“本辦法適用于對經國家有關部門核準或備案的汽車生產企業，生產組裝汽車所需的構成整車特征的汽車零部件進口的監督管理#65377;汽車生產企業進口全散件或半散的可在企業所在地海關辦理報關手續并繳納稅款，不適用本辦法#65377;”《辦法》中明確規定征收的對象是進口車而不是汽車的成套全散件或半成套散件#65377;所以征收超過承諾書承諾的10%的關稅完全合理#65377;從我國目前的進口稅則來看都沒有規定汽車成套或半成套散件的稅號，因此，并沒有違背我國的加入WTO承諾書#65377;

第二，我國還可以援引GATT1994第20條(d)項作為豁免進行辯護#65377;GATT第20條規定了一般例外#65377;在遵守關于此類措施的實施不應在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下，本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施:……(d)為保證與本協定規定不相抵觸的法律或法規得到遵守所必需的措施，包括與海關執法#65380;根據第2條第4款和第17條實行有關壟斷#65380;保護專利權#65380;商標和版權以及防止欺詐行為有關的措施……在1995年委內瑞拉和巴西訴美國汽油標準案(WT/DS2/R)中，美國就曾援引GATT1994第20條(d)項作為豁免進行辯護#65377;專家組在審理該案時確定了該項適用的條件:(1)相關措施是為了執行與關貿總協定無抵觸的法令或條例;(2)相關措施是執行與關貿總協定無抵觸的法令或條例所必需的;(3)相關措施要符合20條引言的要求，即對情況相同的各成員沒有構成武斷的#65380;不合理的差別待遇以及沒有對國際貿易產生變相限制#65377;將專家組確定的這三個條件與我國的這起案件相聯系來看:(1)我國制定的對價值達到總車價值60%的汽車零部件征收整車關稅的措施是我國海關措施之一，其制定也是根據國際慣例，按照原產地規則來定的，這些規則與關貿總協議并無抵觸，制定《辦法》的目的在于制止某些跨國公司利用稅率差逃稅#65377;《汽車產業政策》第54條規定:嚴格按照進口整車和零部件稅率征收關稅，防止關稅流失#65377;國家有關職能部門要在申請配額#65380;進口報關#65380;產品準入等環節進行核查#65377;因此《辦法》和《政策》制定的目的和具體措施都符合關貿總協定規則#65377;(2)對于專家組確認的第二個條件，認定的關鍵在“必需”二字，一般認為“必需”是沒有其他可選擇性的措施，只有實施該項措施才能符合總協定規則，才可保護國內利益，或者該項措施是與總協定抵觸最少的辦法#65377;要證明達到以上標準有一定的難度，但對于我國來說也不是不可能證明的，這還是要著眼于《辦法》與《政策》的立法背景和目的，目前逃稅現象已達到必須要治理的地步了，那些跨國公司偷逃的是關稅，利用的是關稅差，所以要制止這種行為也只有從關稅入手，所以我國采取這項措施是必需的#65377;(3)《辦法》與《政策》規定的核定標準都是公開和透明的，適用于所有進口汽車零部件，沒有國別和地區差異，也沒有在不同的國家和地區之間造成武斷的#65380;有合理的差別待遇，更沒有限制國際貿易#65377;所以我國對于歐盟的指控完全可以援引這項例外#65377;

三、簡要評析

歐盟#65380;美國和加拿大對我國《辦法》#65380;《政策》和《核定規則》提起爭端解決小組審理是由于對我國的這三項文件存在立法目的與背景的理解錯誤造成的#65377;但這也是因為我國在制定這些政策時在行文上欠考慮，才會授人以柄，因此以后我國在制定有關國際貿易規定時一定要考慮WTO規則，措辭要符合國際慣例#65377;但從本質上來說這起貿易爭端可歸結于雙方的貿易爭端，這三項法規中針對國內汽車生產企業以進口汽車零部件為名規避整車標準征稅的舉措，無疑影響到歐美汽車及零部件生產商#65380;出口商的經濟利益，60%的標準會更大程度的對此類規避行為構成限制#65377;

歐盟在向我國的磋商階段提出的一些指控尚缺乏有效證據，但我國提出的抗辯理由要得到專家組的認可也不是很容易，尤其是對于GATT第20條(d)項豁免第二個條件的證明關鍵的“必需”性上有一定的困難，所以專家組審理這起案件，雙方都沒有完全勝訴的把握#65377;因此，筆者建議采取類似于2004年“中國半導體案”的解決方式，通過談判磋商，加強我國與歐美的溝通，向他們解釋涉案中的相關法條，闡明我國制定這三項政策的宗旨，在專家組做出最終裁決之前化解分歧，達成一致解決方案#65377;但另一方面，雖然我國強調“以和為貴”希望盡量在專家組做出最終裁決前達成和解協議，但這絕不意味著我國害怕應訴，如果歐美執意要專家組對此案做出裁決，我國也不需要一味讓步，我國加入WTO已快六年，也多次積極以第三方的身份加入到專家組審理的許多案件中，在應訴上也積累了一定經驗，同時在美國鋼鐵保障措施案中我國正式以申請方的身份提起專家組審查美國的鋼鐵保障措施，并最終獲得滿意的結果#65377;所以，我們提倡和解，但絕不害怕應訴#65377;我國已經有這方面的技術和人才，重要的是要合理#65380;有技巧的運用WTO爭端解釋機制，無論是主動還是被動，我國都應該做好充分準備#65377;

參考文獻:

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