規范發展我國非正規就業的對策

摘要：非正規就業是我國目前解決就業問題的重要途徑，發展過程中仍然存在許多問題：勞動關系松散而極不穩定；勞動條件差而工資待遇低；非正規就業人員缺乏來自社會的制度性保護；缺少職業培訓以及就業服務；多頭管理，缺少統一的管理部門；相關規定操作性不強，缺乏專門的法律政策等。針對非正規就業發展中存在的問題，應當從管理體系、就業制度、社會保障、法規政策等方面加以規范。

關鍵詞：非正規就業；勞動關系；就業制度；社會保障

中圖分類號：Ｆ241．4 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）01－0132－03

近年來，我國的非正規就業形式以及非正規就業者逐步受到人們的重視。我國城鎮的非正規就業數量非常龐大，而且呈上升趨勢。認真研究非正規就業，深入分析存在的問題，及時提出有效的政策措施，加強對非正規就業的管理，保障非正規就業者的合法權益，對緩解就業困難、建設和諧社會，具有重要意義。

一、對非正規就業概念的再理解

非正規就業是一個從國外引進的概念，它指在非正規部門的就業。國際上，非正規部門通常被視為這樣一類生產單位，主要表現為自我雇傭、家族企業和微型企業。因此，非正規就業人員從事的生產或服務活動，沒有獨立于家庭或家庭成員的單獨的法律權利，也沒有完整獨立的賬戶，無法與家庭其他活動清楚地區別開來。目前，我國尚沒有關于正規部門和非正規部門的劃分，而且，我國經濟正處在轉型時期，企事業單位之間、各類所有制企業之間勞動關系的建立和管理制度方面都存在巨大的差異，所以，上述國際上關于非正規部門和非正規就業的概念在我國并不適用，更不能直接照搬，為了研究的深入，必須根據我國實際情況，重新認識和界定。

國內大多數人同意而且經常使用的概念是：“非正規就業”是指“下崗、失業人員個人或組織起來，通過參與社區便民服務、市容環境建設中的公益性勞動，為企事業單位提供各種臨時性、突擊性的勞務以及家庭手工業、工藝作坊等形式進行生產自救，又無法建立或暫時無條件建立穩定勞動關系的一種就業形式。”這一觀點特別強調非正規就業者為“下崗、失業人員”，即城市內的特定就業人口。本人認為，非正規就業還應當包括從農村進入城市的就業人口。隨著我國市場經濟的發展，大量農民進入城市勞動力市場，其就業顯然屬于非正規就業，他們的人數甚至比城市下崗失業人員更多，而且仍在逐年增加。這部分人應當是非正規就業的主體，不能忽視。另外，較有代表性的觀點認為，“非正規就業”包括：一是在勞動關系方面，有別于正式單位職工的穩定性而具有靈活性的就業形式，如季節工、臨時工等；二是有別于傳統就業方式的現代就業形式，如階段性就業、遠程就業、兼職就業等；三是獨立于單位就業之外的就業形式，如自雇型就業即個體經營和合伙經營等，自主型就業即自由職業者等，臨時型就業即街頭小販和其他類型的打零工者等。這些觀點從非正規就業的形式和特征進行定義和分類，但仍然不夠準確。例如，本人認為，不應當把“自雇型就業即個體經營和合伙經營”包括在非正規就業內。所謂非正規就業者，應當是指被雇傭的勞動力出賣者，而不應當包括經營管理者和投資者。這種類型的就業，顯然不是我們理解的“非正規就業”。

國務院發展研究中心陳淮指出，認定非正規就業狀態的關鍵是“勞動契約隨時可能被中止”和“勞動時間長短可由雇主和勞動者雙方靈活選擇”兩項。從實際情況看，非正規就業與雇主是否“正規單位”并無必然聯系，與就業者是否能夠實現全時就業也并無必然聯系。此外，就經濟學意義上說，有三種情況不應被視為非正規就業：一是非法就業；二是專業技術人員兼業；三是收入具有不穩定性的演藝界、體育界人士“走穴”。這一認識有一定道理。

本人認為，我們更應當從其勞動關系的非正規性、就業層次的低級性和就業管理的非規范性上來理解非正規就業。我國的非正規就業，是指在我國城鎮中勞動者與用人單位沒有建立穩定的勞動法律關系、勞動時間不確定、工資水平較低、缺乏社會保障、勞動關系隨時可能中止，或以個體勞動形式從事的靈活多樣的勞動就業形式。它既包括個體私營企業內的就業，也包括國有企事業行政機關內的非正規就業；既包括城鎮下崗失業人員，也包括農村進城務工人員。

二、非正規就業存在的問題

非正規就業存在和發展的優勢在于其靈活多樣性，它可以根據市場和社會需要，通過各種形式，為用人單位提供充足而多樣化的勞動力，此外，非正規就業也為緩減就業壓力和解除貧困發揮了積極作用。但不可否認的是，非正規就業仍然存在著一系列問題。

1．勞動關系松散而極不穩定

一方面，非正規就業人員與用人單位的勞動關系，一般都比較松散、不穩定。如正規單位使用的臨時工、季節工、小時工很多沒有簽訂正規勞動合同，勞動關系隨時可能中止。很多就業人員與用工單位確定勞動關系只是訂立口頭約定，很少建立規范而公平的書面勞務協議。正因為如此，非正規就業人員經常處在就業和失業的邊緣。另一方面，由于非正規就業人員大部分為低技能勞動力，在勞動力市場供大于求的情況下，非正規就業者之間存在較強的替代性，競爭激烈，進一步加劇了非正規就業機會的不穩定。

2．勞動條件差而工資待遇低下

非正規就業人員主要依靠體力，從事簡單的生產和服務，他們的勞動條件和勞動保護條件有時十分惡劣，一般勞動報酬較低，經常出現用人單位拖欠工資現象。此外，超過法定工作時間勞動、沒有休息日、被隨意解雇、個人權益和人格尊嚴得不到維護等現象也時有發生，更談不到其他福利保障。我國在2０01年勞動仲裁部門受理的勞動爭議案件中，有關勞動報酬爭議的案件發生率，私營企業比國有部門高143％；有關保險福利的爭議，私營企業比國有部門高14％；有關勞動保護的爭議，私營企業比國有部門高221％。這里，私營企業還是那些相對正規，至少是進行了登記的企業。至于那些沒有進行正式登記的企業，其勞動保護等方面的問題更多。

3．非正規就業人員缺乏來自社會的制度性保護

首先，是勞動者權益得不到保護。由于就業機制不規范，非正規就業人員同用工者之間的勞動關系，往往處在社會有關部門的監督管理之外，也缺乏相應的保護機制，勞動法和其他有關勞動保護規制不能得到良好的貫徹。大量傷害事故，以及許多勞動糾紛無法很好解決。勞動者權益往往得不到有效保障，是典型的弱勢群體。

其次，由于各種原因，該群體大都與社會保障體系沒有制度性聯系，難以參與到社會保障體系中來。一方面，很多小型企業尤其是私營企業千方百計逃避為其職工繳納社會保險的義務；另一方面，現行社會保障制度與促進非正規就業發展的要求嚴重不相適應。正規就業狀態下的“續?！薄⒗U費年限連續計算以及繳費責任等規定在非正規就業狀態下很不適用。

4．非正規就業人員技能低，缺少職業培訓以及就業服務

非正規就業人員的文化和技術水平低，初中、高中以下文化程度比例高，絕大多數沒有專業技術。很大一部分來自農村以及年齡較大的下崗失業人員，承擔技能比較簡單的勞動。但是，無論是農村進城務工人員，還是城鎮失業下崗人員，都不能得到來自企業、政府或社區的良好的職業培訓。許多單位為降低勞動力成本，不愿意對非正規就業者提供人力資本投資；而一些正規部門就業的歧視性政策也使得非正規就業人員對自身人力資本投資的回報十分有限，失去接受培訓的動力。

由于我國勞動力市場管理還不到位，規范的非正規就業勞動力市場尚未建立起來。各種非法的職業中介組織大量存在，經常侵害求職的非正規就業人員利益。此外，非正規就業市場還缺乏政府提供的市場信息服務體系、咨詢服務體系和創業培訓體系等。

5．多頭管理，缺少統一的管理部門

非正規就業幾乎涉及到政府所有的管理部門，如工商、稅務、衛生、城管等。這些部門都在履行管理職責，但是，目前仍然沒有明確統一的部門和機構集中管理，結果造成多頭管理，政令不一的混亂局面。令非正規就業人員無所適從。

6．涉及非正規就業發展問題的規定操作性不強，缺乏專門的法律政策

在實際工作中，對非正規就業的發展缺乏統籌規劃，已有的規劃涉及非正規就業問題的部分規定得還比較原則，操作性不強；在國家現行的法規政策體系中，對于非正規就業形式沒有專門的規定；已有的一些涉及非正規就業的法規政策不夠系統和全面；一些政策只是針對特定群體（如國有企業下崗職工）制定的，適用面比較狹窄。此外，對于正規部門中的非正規就業、非正規部門就業、非正規就業人員的統計指標的界定尚未形成統一意見，不利于制定相應政策法規。

三、發展非正規就業的對策

非正規就業對社會經濟發展有著不可或缺的作用，要改變現存的對非正規就業的各種制約因素，首先必須切實轉變觀念，形成全社會尊重非正規就業以及非正規就業人員的意識，政府、社會各方面給予重視，建立健全非正規就業的機制，形成有效的管理服務機構，切實落實國家法律、法規與政策。具體來講，主要做好以下幾個方面的工作：

1．建立高效、務實、統一的非正規就業管理體系

（1）明確非正規就業主管部門。為了避免多頭管理，應在勞動保障部門內部設立專門的管理機構，以協調各管理部門之間的關系，為非正規就業提供服務和進行管理。過渡時期，可以在就業審核時，采用聯合辦公的形式，由相關部門在規定時間到固定場所辦公。對非正規就業的日常管理，如各類收費、證照年檢、信息提供、崗位培訓等，由勞動保障部門負責。

（2）建立縱橫交錯的管理網絡。建立起從市、區到街道的縱向管理網絡，在各區設立社會保障專業服務站。建議政府撥出專項資金，盡快建立以市為龍頭，以社區為單位，延伸到街道的信息網絡，連點成線、連線成網，形成縱橫交錯的管理網絡。這一網絡將來也可與“低?！惫芾砭W并軌，這樣既能了解非正規就業人員的就業信息，也能掌握非正規就業人員的生活情況，把他們納入社會保障覆蓋之下。

（3）充分發揮社區的管理作用。隨著城市化進程的加快，社區功能日益健全，一方面社區將提供越來越多的就業崗位；另一方面，社區對城鎮失業人員和外地求職人員都可利用屬地管轄的優勢，將社區作為政府與非正規就業人員溝通的基點。政府應借助社區的管理力量，給社區更大的管理權限并發揮其積極作用。

2．創新和完善勞動制度，逐步規范非正規就業人員的勞動關系

（1）對各種非正規就業中勞動關系的規范。在正規部門中的非正規就業，仍然存在勞動關系不規范的問題，因此，對受雇于正規部門的臨時工、季節工等非正規就業群體，主要是依法規范問題，即要根據《勞動法》及相關的勞動法規、社會保險政策，規范用工單位的行為，從而規范用工單位和非正規就業者的勞動關系，以此來維護勞動者的合法權益。同時，要認真研究探索從事獨立服務的非正規就業中勞動關系的規范。

（2）利用“勞務派遣”規范非正規就業中的勞動關系?！皠趧张汕病痹趯嵭惺袌鼋洕膰以缇痛嬖?，其典型特征是勞動力的使用與管理相分離，派遣單位負責管理職工，承辦有關勞動和社會保障事務，用人單位根據合同約定給派遣單位經濟報酬，而勞動者則根據派遣單位的安排和用人單位的要求完成規定任務和工作的一種就業形式。即使勞務派遣也有很多弊端，但可以通過法律法規嚴格規范來加以克服。

3．拓寬非正規就業領域，強化社會保障，逐步改善非正規就業者的生存環境

非正規就業者的勞動條件差和工資待遇較低，一方面是由于其自身條件較差，知識水平和技術水平較低決定的；另一方面，是由于市場上勞動力供求關系決定的。要改善勞動條件差和工資待遇，一個很重要的因素就是要盡量改變市場供求狀況，大力拓寬非正規就業領域。

第三產業在非正規就業的領域中，在解決就業方面發揮著重要的作用。政府可以通過制訂一系列推動服務業發展、有利于非公經濟參與三產的政策，讓服務行業采取多種經營方式，用市場化運作機制，以創造更多非正規就業崗位、創新更多的用工方式。政府還應當制定優惠政策，通過稅收減免和財政補貼，對下崗失業人員再就業的優惠政策外，對一些吸納非正規就業量較大的特殊行業和地區可給予專項的稅收減免和財政補貼。

為了發揮社會保障制度對非正規就業人員的作用，可以探索對非正規就業人員特殊的社保基金繳納辦法。如對非正規就業人員采取靈活的交費比例，政府給予補助。鼓勵非正規就業人員個人和用人單位繳納社會保障基金，避免其由于就業不穩定造成的困難。

4．加強對非正規就業人員的就業服務

（1）鼓勵職業培訓。政府應將非正規就業人員與城市化發展、調整地方產業結構、合理配置人才資源等結合起來考慮，對非正規就業人員進行必要的職業培訓?？梢幎ǔ擎偸I人員在失業期間到當地勞動保障部門核準的職業培訓機構參加短期職業培訓，并享受當地勞動保障部門提供的免費職業指導和免費服務。對農村進城務工人員，政府要鼓勵用人單位進行培訓，并適當給予補助。

（2）培育和整頓勞動力市場。要建立統一、開放、競爭、規范的勞動力市場，加大對勞動力市場的規范力度，整頓街頭勞務市場，打擊和取締黑職業中介機構。促進供需雙方自由選擇，公平競爭，實現勞動關系的法律化和規范化。

5．完善法律法規，加強宣傳，保障非正規就業者的權益

首先，國家應通過調整現有勞動爭議處理程序，縮短勞動爭議處理時間，減輕非規范就業者的訴訟壓力。勞動爭議處理時間冗長造成的拖延賠償，是一些用人單位對付非正規就業人員索取賠償最主要常見的手段，也是造成處于不穩定就業中的非正規就業人員權益無法得到保護的原因。所以，保障非正規就業者的權益，還應當在勞動爭議處理程序上進行改進。

其次，法律應強調用人者提供的勞動條件的合法性來保障非正規就業者的權益。例如，按現行法律法規，提供合法勞動條件下所受的工傷和沒有提供合法勞動條件下所受的工傷所支付的賠償額是一樣的，同時，也沒有明確規定工傷者在獲得工傷保險待遇后可以按民事侵權原則獲得民事賠償。因此，要讓那些不提供合法勞動條件的用人者受到更嚴厲的法律制裁和行政制裁。

再次，把勞動爭議處理納入法制軌道。勞動仲裁機構作為政府的下屬行政機構，容易受政府的影響，而一些地方政府因為種種原因間接或直接會給勞動部門施加壓力而忽視非正規就業者合法權益的保護，這樣勞動行政部門在處理勞動爭議的過程中往往會有所傾向。這種仲裁制度急需改進。國家還應通過各種措施，如利用各種民間組織，把法律援助的范圍進一步擴大，落實政府的法律援助工作，保證法律服務的良好環境。

最后，政府應加大對非正規就業者的普法工作。非正規就業者法律意識不足也是自身權益經常受到侵害的原因之一。政府要加大普法工作的力度，鼓勵非正規就業者了解法律法規，學會通過法律手段保護和捍衛自己的合法權益。

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