中國土地出讓市場性質(zhì)探究

摘要：中國土地出讓市場競爭是中國各級政府博弈的核心問題之一，關(guān)系到中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與土地資源的生態(tài)安全。在設(shè)定政府與土地為廠商與產(chǎn)品的關(guān)系前提上，運用市場價格機制和供需機制對各級土地出讓市場進行擬合分析，得出中國土地出讓市場是完全壟斷市場、寡頭壟斷市場與壟斷競爭市場博弈的復合型市場。

關(guān)鍵詞：土地出讓市場；完全壟斷；寡頭壟斷；壟斷競爭

中圖分類號：Ｆ061．6 文獻標志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）02－0011－03

中國土地使用權(quán)出讓市場是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓于土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地出讓金的行為。在城市土地使用權(quán)瓜分殆盡的今天，土地出讓市場的實體開始轉(zhuǎn)移為國家征收集體所有的土地。據(jù)原國家土地管理局對24個省市調(diào)查，1992年1—9月，批建的開發(fā)區(qū)有1 951個，規(guī)劃占地1．53萬平方公里，其中80％以上是交通、水資源條件好的耕地[1]。2007年5月22日，全國政協(xié)資環(huán)委員會農(nóng)用地轉(zhuǎn)（征）用情況專題調(diào)研組調(diào)研發(fā)現(xiàn)國家和省一級政府執(zhí)行國家宏觀調(diào)控政策力度不同是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地中存在的一個大問題。根據(jù)國家土地宏觀調(diào)控政策，國務(wù)院主管部門嚴把土地閘門，從嚴從緊審批建設(shè)用地，2006年國務(wù)院批準建設(shè)用地面積比上年減少了17．9％，而省一級政府批準建設(shè)用地面積則增加39．9％[2]。本文對中國土地出讓市場性質(zhì)進行分析，希望對國家土地使用權(quán)出讓市場的管理有所啟示。

1 研究前提

政府與土地的關(guān)系從嚴格意義上講不同于廠商與產(chǎn)品的關(guān)系。本文為研究方便，設(shè)定為廠商與產(chǎn)品的關(guān)系。理由如下：

1．1 政府與廠商都是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的市場主體

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系中，政府、企業(yè)和消費者構(gòu)成了三大行為主體[3]。廠商通過生產(chǎn)、出售商品來獲得利潤。政府對土地進行控制并通過土地供給量來調(diào)控本國經(jīng)濟發(fā)展。對政府而言，經(jīng)濟發(fā)展可以理解為政府收益。同時，土地使用權(quán)出讓金和新增建設(shè)用地使用費可以為國家?guī)碇苯邮找妗?/p>

1．2 兩種關(guān)系都可以用微觀經(jīng)濟學來分析

宋承先等認為：“在經(jīng)濟分析中以單個經(jīng)濟主體（作為消費者的單個家庭，單個廠商或企業(yè)，以及單個產(chǎn)品市場）的經(jīng)濟行為作為考察對象，稱為微觀經(jīng)濟學”[4]。作為市場主體的政府在控制本行政區(qū)內(nèi)土地供給、制定土地價格等經(jīng)濟行為都符合微觀經(jīng)濟學分析方法。

另外，薩繆爾森認為：“土地作為一種生產(chǎn)要素，其需求是一種引致需求”。因為土地使用權(quán)獲得者不是為土地而得土地，取得的土地主要起承載作用。土地上承載的資金、技術(shù)、勞動力為使用權(quán)者獲得豐厚的利潤。國家出讓土地所有權(quán)不單是獲得土地的直接經(jīng)濟效益，更多的是作為調(diào)控地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一種手段。土地和資金構(gòu)成了調(diào)控經(jīng)濟的兩道閘門。因此，我們也可以將政府出讓土地形式理解為引致供給。

2 我國土地使用權(quán)出讓市場性質(zhì)分析

2．1 國家領(lǐng)域的“完全壟斷市場”

畢寶德認為：“土地出讓市場是一個壟斷性很強的市場。土地的供給者只有一個，即國家。”就中央人民政府與土地的關(guān)系來講，我們可以認為我國土地使用權(quán)市場是一個完全壟斷市場。中央人民政府作為第一級政府管理下級政府的行為，并通過下達用地指標來調(diào)節(jié)整個國家范圍內(nèi)的土地供給。

2．1．1 完全壟斷市場的特征

第一，一個行業(yè)只有一家廠商提供產(chǎn)品，因此廠商的供給和行業(yè)的供給是一回事；第二，產(chǎn)品不能被其他產(chǎn)品所替代，壟斷廠商沒有任何競爭威脅；第三，壟斷廠商能獨自決定產(chǎn)品的價格，它是產(chǎn)品價格的制訂者，而不是價格的接受者；第四，其他廠商不能進入這個行業(yè)。

2．1．2 土地使用權(quán)出讓市場的擬合分析

第一，在我國土地使用權(quán)出讓市場的供給只有一個，即國家。從國家領(lǐng)域看應(yīng)該是中央人民政府；第二，土地作為一種特殊的生產(chǎn)資料，其需求交叉彈性為零；第三，國家可以根據(jù)本國發(fā)展情況來制定土地相關(guān)費用。如2006年11月7日，財政部、國土資源部及中國人民銀行頒發(fā)了《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》，其中將新增建設(shè)用地的使用費提高一倍。第四，除國家政府外，其他任何機構(gòu)都不能進行土地使用權(quán)出讓。在國家范圍內(nèi)，中央政府決定一年或若干年我國土地總的供給量。

2．1．3 完全壟斷條件下的供需分析

完全壟斷條件下產(chǎn)品的需求曲線如圖1。在完全壟斷條件下，當產(chǎn)品的價格高時，其社會需求量較小；反之，則需求量較大。因此，其需求曲線為一條向右下方傾斜的需求曲線。由需求曲線可見，國家出讓土地過多首先導致土地的直接收益減少。圖1所示，假設(shè)ＯＡ1Ｃ1Ｂ1與ＯＡ2Ｃ2Ｂ2的面積相等，即出讓土地得到的直接收益相等。但第二種情況比第一種增加（Ａ2－Ａ1）的土地供給量，也即國家在近期收益相等的情況下失去更多的長遠利益。土地出讓價格過低，勢必導致土地的低效利用。對于國家而言，取得土地使用權(quán)出讓金不是土地供給的唯一目的。國家增加建設(shè)用地的規(guī)模，便于增加固定資產(chǎn)投資或提高城市化進程，進而帶動國家經(jīng)濟發(fā)展。另一方面，保證足夠的耕地，實現(xiàn)糧食的基本自給也是土地宏觀調(diào)控的一個重要目標。第三，在城市已經(jīng)沒有土地可出讓的今天，出讓的土地主要是從集體所有中征收來的農(nóng)村土地。大量農(nóng)村土地的征收容易激化社會矛盾，影響整個國家的穩(wěn)定。

2．2 東中西部地區(qū)內(nèi)的寡頭壟斷市場

2．2．1 東中西部土地使用權(quán)出讓差異分析

中國改革開放20年來，實施向東部地帶傾斜的非均衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，即使中國得到了東部地帶經(jīng)濟高速增長，并由此帶動國民經(jīng)濟總體效益提高的巨大收益，也使中國付出了東部與中西部地帶間差距日益拉大的代價[5]。我國經(jīng)濟發(fā)展具有明顯的地帶性特征。三大地帶的固定資產(chǎn)投資也具有明顯的差異，這就導致了三大地帶之間土地總體價格也具有差異性。寡頭壟斷指一個行業(yè)的產(chǎn)品供給的全部或絕大部分由少數(shù)幾個大企業(yè)所控制，他們彼此之間勢均力敵，形成了幾個大企業(yè)在一個行業(yè)共存的局面。具有全國意義的省市區(qū)層次的經(jīng)濟區(qū)是一個大國進行宏觀經(jīng)濟管理所不可缺少的重要層次，它往往與相應(yīng)等級的極化區(qū)域基本一致，具有較強的實際意義[6]。

土地具有差異性，如土地分等、土地定級。在這種情況下，土地競爭被分化為不同級別的競爭。我國可分為東中西部三個不同的土地利用市場，其經(jīng)濟發(fā)展狀況大致呈現(xiàn)階梯狀。在一個地區(qū)，不同省份之間存在競爭，而各個省級政府對本區(qū)域的土地又絕對壟斷。我國東中西部土地存在明顯的差異，東中西部之間的競爭淡化，各自內(nèi)部存在寡頭壟斷。

2．2．2 各區(qū)域內(nèi)部寡頭壟斷分析

美國學者保羅·斯威齊（Ｐ． Ｍ． Ｓｗｅｅｚｙ）認為，寡頭產(chǎn)品的市場需求曲線在坐標上不是一條光滑曲線，其斜率在市場上決定的價格水平發(fā)生較大變化，出現(xiàn)一個拐點，這樣的需求曲線被稱為拐折的需求曲線（ｋｉｎｋｅｄ ｄｅｍａｎｄ ｃｕｒｖｅ）[7]。我國國家實體由不同的省級單位構(gòu)成，省級單位的全集就是國家。假設(shè)各個省級單位內(nèi)的土地價格都下降必然導致國家范圍內(nèi)的土地整體價值貶值，也即拐點出現(xiàn)。

在省級土地出讓價格制定方面，筆者認為可以借助生態(tài)位理論。我們在此可根據(jù)土地出讓價格、土地出讓后利用方式、交通及基礎(chǔ)設(shè)施等來模擬影響生態(tài)位的因素。錢言等認為，生態(tài)位重疊是競爭的必要條件[8]。省域經(jīng)濟發(fā)展不平衡要求各省在出讓土地過程中盡量避免在同一生態(tài)位上競爭。

2．2．3寡頭壟斷條件下的供需分析

（1）供給機制和價格機制是控制土地市場的最重要的手段。在供給一定的情況下，制定合理的價格具有重要的意義。以東部為例，上海、北京和廣州是東部地區(qū)的發(fā)展龍頭，其價格制定應(yīng)該在科學評價的基礎(chǔ)上，而后其他地區(qū)參照這一價格領(lǐng)袖（ｐｒｉｃｅ ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）來制定本地區(qū)土地的出讓價格。

（2）東中西部的需求曲線如圖2所示。我們認為我國東中西部省份土地需求也具有不同的需求位。Ａ1Ｄ1代表東部，Ａ2Ｄ2代表中部，Ａ3Ｄ3代表西部。從東到西部需求呈遞減趨勢。東部地區(qū)的土地平均價格﹥中部地區(qū)的土地平均價格﹥西部地區(qū)的土地平均價格。三個地區(qū)的需求價格彈性為東部ｄ2﹥中部ｄ2﹥西部ｄ3。

東部作為我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，優(yōu)越的投資環(huán)境導致其土地需求量巨大。東部地區(qū)的價格小幅度降低都會引起巨大的需求增加，而在跌破拐點以后價格的增加卻不能帶來需求量的相對大幅增加。

2．3省域內(nèi)的壟斷競爭市場

隨著三大地帶間經(jīng)濟發(fā)展差距的擴大，各地方政府在“興地富民”的客觀壓力和經(jīng)濟“三臺階”的行政性指標驅(qū)動下，追逐地方利益的行為得到了極大的強化。地方政府的經(jīng)濟行為主要表現(xiàn)為直接進行重大生產(chǎn)經(jīng)營項目投資和提供公共產(chǎn)品，從而形成行政區(qū)域經(jīng)濟增長與發(fā)展的直接牽引力和推動力[9]。

2．3．1 省域內(nèi)的土地使用權(quán)出讓壟斷競爭分析

壟斷競爭市場指既有競爭因素，又有壟斷成分的一種市場類型。它具有以下特征：第一，同一行業(yè)中的每個廠商生產(chǎn)的是異質(zhì)產(chǎn)品；第二，同一行業(yè)有許多廠商，他們都能對市場價格產(chǎn)生一定的影響，但這些影響是有限的；第三，廠商比較容易進入這個市場。

在省級行政區(qū)內(nèi)，各地市之間的土地或多或少存在差異。以重慶市為例，主城區(qū)的地價高，產(chǎn)生的效益也高，尤其是房地產(chǎn)和商業(yè)。而其他地區(qū)為了能夠吸引資金選擇投資強度低的工業(yè)、旅游業(yè)等。第二，在一個地區(qū)內(nèi)部許多區(qū)縣為了能夠引進項目，競相出臺所謂的優(yōu)惠政策，開展供地政策的博弈。博弈的實質(zhì)是一種降價行為，即在降價最少的情況下吸引到投資。降價直接導致土地收益的流失，不利于產(chǎn)業(yè)升級和土地可持續(xù)利用等。第三，對于任何區(qū)縣來講，進行土地使用權(quán)出讓都有可能性。重慶市土地利用總體規(guī)劃為每個區(qū)縣分配一定的建設(shè)用地指標。

2．3．2 壟斷競爭條件下的供需分析

壟斷競爭廠商的需求曲線如圖3所示。壟斷競爭廠商的需求和邊際收益曲線都是向下方傾斜的。當一地將土地出讓價格在ｄ1狀態(tài)下進行降價，若其他地區(qū)不作反映的話，該地區(qū)的土地需求曲線如ｄ1比較平緩；當價格降低到Ｐ2時，其需求量將增加到Ｑ1，但其他地區(qū)若與之競爭也進行降價，其需求量將不會大幅增加，而是沿比較陡的曲線增加到Ｑ2，最終各地形成一個在低價位上的銷售增加的均衡狀態(tài)ｄ2。

土地供給也是一種引致供給。地方政府在進行土地出讓過程中不完全是為了得到土地出讓收益，更多地體現(xiàn)在吸引投資帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，增加地方稅收，為地方官員營造政績等。但可以肯定的是地方政府之間的惡性競爭，削弱了我國土地調(diào)控作為一種經(jīng)濟調(diào)控手段的有效性，同時導致大量土地被低效利用，大量失地農(nóng)民的失去生活保障等。

3 中國土地使用權(quán)出讓市場總結(jié)

土地使用權(quán)出讓市場是國家的一級土地市場，其重要性不言而喻。土地調(diào)控作為一種調(diào)控經(jīng)濟的手段由來已久。供求機制和價格機制是土地調(diào)控實施的重要手段。我國是公有制國家，土地出讓市場的唯一供給主體是國家。但國家又有不同級別的地方政府，這樣我國土地使用權(quán)出讓市場形成了名義上的完全壟斷，實際上的寡頭壟斷和壟斷競爭模式。這就要求各級政府準確定位來共同管理好土地，也即合理確定各政府在競爭的“生態(tài)位”。

在完全壟斷條件下，需求與價格成反比。這就要求中央政府把握好土地供求機制。鄭州龍子湖校區(qū)的案例證明了省級政府的沖動。中央政府確保下一輪土地利用總體規(guī)劃18億畝的耕地保有量也表明了中央政府控制土地供給的決心；在寡頭壟斷條件下土地的價格容易形成穩(wěn)定狀態(tài)，這就要求省級政府之間要協(xié)調(diào)好關(guān)系，總結(jié)自己在競爭中的生態(tài)位，嚴格執(zhí)行價格及供給機制來調(diào)控本行政區(qū)的土地開發(fā)進度；地方政府進行土地出讓的高度不適應(yīng)我國土地國情，因而應(yīng)該側(cè)重于土地保護工作。

4 結(jié)論

（1）我國土地使用權(quán)出讓市場是一個復合型的市場。就中央政府而言，它是一個完全壟斷市場；對省級政府而言，可以認為是寡頭壟斷市場；對于地方政府而言，它接近于壟斷競爭市場。

（2）在現(xiàn)階段，國家土地使用權(quán)出讓的土地多為經(jīng)過土地征收而來的集體所有的土地，隨著失地農(nóng)民的增加，政府一方面應(yīng)對國家的土地負責，確保其不被低效利用，另一方面也要對失地農(nóng)民負責，這就要求我們政府要切實作好經(jīng)辦人，而不是斂財者。

（3）不同的市場狀況導致各級政府在利益協(xié)調(diào)上不一致。國家各級政府應(yīng)該在土地市場中準確定位，為自己找到適合生存的“生態(tài)位”：中央政府是總管家，把好土地供給的閘門；省級政府作為直接經(jīng)管人應(yīng)該運用供給和價格機制保證本行政區(qū)的土地有序開發(fā)；地方政府則應(yīng)側(cè)重于土地看管人，加大查處各類違法利用土地案件的查處力度，對人民負責。

參考文獻：

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