高校擴招與教育公正：巴西“全民大學”改革述評

摘 要:為實現由精英高等教育向大眾化高等教育的轉型，巴西近年大力推進高校招生改革，擴大招生名額。由于最初的擴張主要是私立高校迅速增加，收費昂貴，因此受益的主要是富有家庭的孩子，教育的不公正現象日益突出。為解決高校擴招與教育公正之間的矛盾，巴西政府于2004年推出了一項新的政策，即“全民大學”計劃。該計劃一方面要求擴招以公立大學為主，另一方面不斷增加非盈利私立大學的數量，并大力增強遠程高等教育。

關鍵詞:巴西;全民大學;教育公正

一#65380;巴西私立大學擴招的背景與入學“公正”

1961年，巴西的教育法規定，學生上大學必須參加入學考試，各高校均有舉行入學考試的自主權。由于要求上大學的人數一直超過招生規定的名額，因而大學入學考試就成了一種限制而不是選拔夠條件的學生的過程，這造成部分學生高考合格但卻沒有機會上大學。針對這一情況，1968年巴西制定了《大學改革法》[1]，著手進行大學招生制度的改革，以擴大招生名額。新的招生制度將原來的淘汰制改為分級制，按照高校能夠容納的新生數錄取考生，并逐步實行統一的入學考試。這些措施大大促進了入學人數的增加。

1990年以后，巴西高等教育取得了全面#65380;長足的發展。大學的毛入學率從1990年的11.2%上升到2000年的19%，實現了高等教育由精英化向大眾化的轉型。巴西的高等教育機構分為3類:(1)綜合性大學。該機構主要負責研究和教學，機構中至少1/3的教職工擁有碩士學位，甚至是博士學位，該機構擁有高度的自主權。(2)綜合大學中心。該機構有權開設多種課程，它們不僅負責研究，而且可以不通過教育部的批準，自主開設新課程。(3)綜合性的院系機構或高等教育學校:此種類型的機構規模較小，自主權少，只能開設經教育部各級批準的課程。[2]

巴西高等教育的擴張有重要的國際背景。近幾十年來，全球接受高等教育的人數急劇增加，全球的高等學府入學率從1960年的1300萬人上升至1991年的6500萬人，并且始終保持高的增長速度。大學擴張是國際近年高校改革的一個重要舉措。[3]巴西也不例外地受到了全球高等教育機構擴招的影響，大學生畢業人數從1992年的150多萬上升至2003年的380多萬。盡管如此，巴西60萬名適齡學生中只有10萬人能接受大學教育。[4]因此，巴西政府近年一直推進高等教育改革，特別是增加私立高校的招生規模。但擴大招生名額卻反而招致了非議，特別是引發了社會經濟地位較低人群的不滿，認為這并沒有解決入學的“公正”問題。在巴西，最好的中學通常是收費昂貴的私立中學，這些學生來自于上流社會家庭，他們在高考中處于優勢，能夠進入最好的免費的公立大學。

因此，在巴西，是否能被高等院校錄取，很大程度上取決于學生的家庭經濟條件。公立學校錄取名額有限，而且入學考試競爭十分激烈，如果學生在高中階段沒有參加過昂貴的預備課程，通常很難被錄取。同時，盡管私立院校擴大招生數，但由于學費昂貴，大部分學生難以負擔。

巴西教育有一個顯著特點，無論是中小學還是高等教育機構，名聲遠揚的都是私立院校。在農村，大多數優秀的綜合性大學都是由聯邦政府或者個別州政府出資建立和管理的。但近年，由于巴西政府采納了世界銀行的建議，在各個領域減少公立學校的開支，以增加私立學校的投入，因此大學的擴招主要表現在私立高校。

學生要想進入巴西的大學，必須要通過入學測試，也稱為入門考試。每所高校均有各自不同的入學考試，但基本都以應試者的學識能力作為考核內容。一些專業由于報考的人數眾多，因此競爭分外激烈。在高等院校中，公立大學的報考人數最多，與私立大學1.5人爭奪一個席位相比，公立大學是8.4人爭奪一個席位。這就引發了巴西高等教育中一個極具諷刺性的現象:由于入學考試競爭激烈，如果應試者沒有參加過私立學校組織的預備課程，就很難進入免學費的公立大學。研究表明，私立學校中，來自富有家庭的孩子數量較之公立學校多了10%左右，而其中來自貧窮家庭的孩子則少得多。通常，私立學校中來自富有家庭的孩子占50%，而來自貧窮家庭的僅占5%;公立學校中的比例則分別為34.4%和12%。

由于巴西大學的擴張主要是私立高校的迅速增加，不可避免地導致收費的昂貴，因此，入學的不公正現象日益突出。這表現在，私立院校主要招收的都是富有家庭的子女，并且把家庭經濟能力較差的學生安排在較為冷門的專業。此外，在巴西的大學擴招中還存在種族歧視，非洲裔的巴西學生入學的機會并沒有增長。

二#65380;“全民大學”:巴西對“公正”問題的回應

由于貧富差距和入學機會的不均等，公正性一直是巴西高等教育中的重要問題。2002年巴西大學的入學率僅有18%，與很多發展中國家相比是很低的，如阿根廷的入學率達到了56%，波蘭為58%。[6]

為應對巴西大學擴張中所產生的“公正”問題，2004年9月，巴西政府出臺了一項新的政策，即“全民大學”(University for all)政策。在巴西的高校有一個奇怪的現象，盡管高等教育的需求很高，但是大學中還是有很多空缺的席位。2002年高等教育調查顯示，私立學校中有37.5%的席位是空缺的。“全民大學”政策就是鼓勵這些高校將空缺的席位免費提供給那些貧困的學生。作為回報，它們可以得到免稅的待遇。非贏利性的學院必須提供席位中的20%，這樣它們才能繼續免稅;盈利性的學院必須提供席位中的10%，這樣它們可以免除一部分的稅款。

2004年的巴西教育部部長Tarso Genro稱“全民大學”是私立學校的“國家化”新政。這一政策取得了很好的效果:閑置的席位得到了生源，入學率也有所提高。巴西還針對種族歧視進行了相應的改革，對特定的社會群體進行大學名額的配額，尤其是對巴西的非洲裔學生。“全民大學”原本只是一所大學應對國內社會群體改革要求的一個響應計劃，后來由于得到了政府的關注，從而變成了一個國家的政策。在巴西人口中，非洲人口占很高的比例，但是在高等教育中他們所占的比例卻很少。為了改善這樣的局面，許多大學先后決定將自己大學席位中的50%按人口比例分配給巴西非洲裔學生和本土學生。

同時，為應對私立高校擴張反而帶來教育的“公正”問題，巴西政府要求公立高校也要有相應的擴張，以吸納更多的貧困學生。巴西教育主管部門還規定大學教師要增加課時，班級要容納更多的學生。這樣高校教師可以投入更多的時間用于教學，更多承擔起指導學生的責任。巴西政府還實施了“遠程教育”計劃，以擴大學生的規模。2004年巴西成立了一個新的學院——達西.萊伯利奧學院(The Darcy Riberio)。學院建立的目標是在2008年，使將近50萬的學生可以接受遠程教育。這一計劃有兩項優點:一是以低成本使入學率有很快的提升;二是使那些住得偏遠而無法上大學的學生得到高等教育的機會。此外，巴西政府還制定了獎學金制度和為貧困學生提供助學貸款的制度。1991年，巴西教育部宣稱公立高等教育免收學費的法律架構必須改變。在新的收費制下，來自高收入家庭的學生要支付額外的收入稅，但貧困家庭的學生則可以減免。為鼓勵公立高校擴招，1992年，巴西教育部對公立大學還實行了撥款制度，每所公立大學的資金撥款包括以下五個部分:(1)基本撥款;(2)預算增額，它依據教職工的學術資格而定;(3)經過調整的資金額，它依據每個學生的基本成本而定;(4)設施維持費的特別撥款;(5)機構發展項目的特別撥款。[7]20世紀90年代以來，還出現了合約撥款模式(contractual funding model)。合約撥款即約請高教機構為執行預先確定的項目而付給其資金。上述舉措，比如公立大學擴張，增加教職工人員的工作量，擴大班級的大小，以及遠程教育等均促進了更為“公正”的高等教育體系的形成。此外，2000年以后，巴西政府還不斷加大非盈利的私立高校的數量，并頒布更多的優惠與資助政策。

當然，“全民大學”也遭到一些公立大學的反對。他們認為進行這些計劃的資金應該被更好地用在公立大學的建設上。同時，一些私立大學也反對這個計劃。因為它們的稅收本來就不高，這樣就會對他們的贏利造成威脅。因此他們正在努力爭取改革，以增加一些給貧困學生的席位。

三#65380;對巴西高等教育擴招中“公正”問題的思考

巴西高校擴招中應對“公正”問題的舉措為我們提供了很多借鑒。首先，我們必須重視入學的“公正”問題，特別是因社會經濟地位的差異而導致的入學不公正現象。1998年，聯合國教科文組織在世界高等教育會議上，對入學“公正”做出了如下表述:高等教育機構在招生過程中應著眼于應試者的優缺點#65380;能力#65380;努力程度#65380;毅力以及專心度。只要一個人達到了大學入學所應具備的認知水平和技能水平，才可報名參加大學入學考試。如果能做到以上幾點，那么在入學考試中，有關種族#65380;性別#65380;語言#65380;宗教信仰#65380;經濟和文化水平，以及身體健全與否的歧視將不復存在。可以看出，在聯合國教科文組織對高校的入學公正問題的表述中，明確反對將經濟問題視為入學與否的標準。

其次，入學的“公正”并不意味著不需要入學的標準。“公正”常常和適用性聯系在一起，它不同于“公平”。Le Grand(1991)曾指出，公正的含義類似于公平，但公正地分配并不意味著平均分配，公正也不等同于均等對待。[9]比如，讓身體有殘疾的學生和普通學生一起參加相同的入學考試，顯而易見這是不公正的，并且想讓他們獲得相同的結果也是不可能的。雖然在大多數公平的概念中總有正當的理由來解釋，如努力#65380;能力，這些因素都可能導致不同的結果。但是真正的公正是不存在的，因此也可以以許多方式來解釋機會均等這一概念。近些年來，公正的概念頻繁出現在社會政策和教育政策中，尤其是一些發展性組織，如世界銀行。新自由政策中的一些術語已經為人們所質疑，他們認為它背離了公正的目標，它并非是真正地支持那些憑借自身能力成功的人，而更加傾向于支持那些有很好家庭背景的人士。[10]McCowan(2004)曾指出高等教育公正的兩個評價標準:(1)必須為那些具有基本實力準備并且想要接受高等教育的人提供充足的席位。(2)對于個人來說，要給每個人一個公平競爭的機會，以進入自己希望的高等院校。[11]高等院校的擴招是建立在第一個標準的基礎之上。第一個標準主要針對的是報考的人數。這個標準是必須的，且是可取的。但這樣還不夠，一個公正的體系不僅要求有足夠的錄取數額，更重要的是要在入學選拔中不偏不倚。“公正”的概念并不意味著大學在招生時不需要招生標準，在提供充足的錄取人數的基礎上，一些最低標準的篩選考試是必須的。考試可以檢驗報名者是否已經做好了接受高等教育的充分準備。由于高等教育機構的主要任務是教育和研究，而學生則更多地希望能夠好好在大學中學習知識，在這些前提下，以學術潛力作為入學選拔的標準是較為客觀的。

再次，入學的“公正”并不是絕對意義上的“公平”，為某些特定人群或弱勢群體提供相應的條件同樣也是“公正”的體現。巴西在鼓勵公立高校擴張過程中提出的配額制度就是基于“公正”意義上的思考。它表明了，我們必須為一些特定人群提供足夠的機會，這些特定人群包括本土種族，或者是一些身體有缺陷的人士。理由就是這些群體中的個體或者集體可能具有一些對社會或對國家有積極作用的才能。我們必須認識到，如果脫離一些背景因素去評估一個人的素質是不客觀的，這些背景因素包括:種族#65380;性別#65380;語言，宗教信仰#65380;經濟和文化水平，以及身體健全與否，而一個人的素質包括他的優缺點#65380;能力#65380;努力程度#65380;毅力以及專心度。有研究表明，那些受歧視人群的錄取數仍是遠遠低于正常比例的。[12]考生在入學考試中的表現不僅受其自身能力和努力程度的影響，還受其早先學校教育的影響。而那些學校教育又因學生的背景不同而各不相同。因此，一個“公正”的入學考試制度應能根據具體情況做出適當的調整。在一些情況下，理應給予一些特定人群特殊的照顧。

最后，必須改革私立高校的盈利模式，使之向更為平衡的方式轉變。巴西政府的高校擴招改革主要針對公立大學，但事實上如果私立高校不進行招生方式的改革，不僅不利于整個高等教育體制的轉變，而且會影響到公立高校改革的積極性。近年，全世界的私立高校在數量和規模上都不斷增長，并且它們的模式不同于傳統的宗教學校和慈善學校，私立教育機構的種類更加多樣化(Altbach，1999;Maldonado-Maldonado，2004)。[13][14]一些學者(Torres Schugurensky，2002)發現，近年來，許多國家已由原先小范圍的培養精英模式的公立體制轉變為多樣化體制，而私立教育機構在其中扮演了一個很重要的角色:一部分私立機構為精英人才提供服務，而越來越多的私立機構則針對那些經濟承受能力較低#65380;無力進入選拔制公立學校的學生，為他們提供服務。[15]

參考文獻:

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