法治視角下的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控

[摘要] 我國的房地產(chǎn)業(yè)自20世紀(jì)90年代以來發(fā)展迅速，正日益成為國民經(jīng)濟(jì)的一個重要組成部分。但與此同時，房地產(chǎn)市場的發(fā)展也出現(xiàn)了諸多問題，需要國家通過經(jīng)濟(jì)、法律、行政等宏觀調(diào)控手段來加以引導(dǎo)和規(guī)制，以引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。本文針對目前我國房地產(chǎn)調(diào)控的法制缺陷，提出幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞] 房地產(chǎn) 房地產(chǎn)市場 宏觀調(diào)控

[中圖分類] F293.33 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號] 1002—2589（2008）08—30—02

一、我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的現(xiàn)狀

近年來，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，從1997年到2004年，全國商品房銷售面積從1.4億平方米增加到3.82億平方米；城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積由19平方米提高到23.8平方米，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長了3.2倍。隨著居民對房地產(chǎn)市場需求顯著提高，全國出現(xiàn)了房地產(chǎn)投資過大、房地產(chǎn)價格上漲過快等問題，房地產(chǎn)泡沫日益凸現(xiàn)。

2003年以前，國家對于房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控還處于初級的摸索階段，并沒有大規(guī)模的調(diào)控措施。從2004年開始，國家實(shí)行了緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和土地供給的制約性政策，以抑制房價過快增長。2005～2007年，中央又采取了一系列的宏觀調(diào)控措施，如不準(zhǔn)預(yù)售房再轉(zhuǎn)讓、實(shí)行購房實(shí)名制、網(wǎng)上交易；央行多次上調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率，并提高個人住房商業(yè)貸款和住房公積金貸款利率，有區(qū)別地調(diào)整住房消費(fèi)信貸的首付比例；開征房地產(chǎn)交易營業(yè)稅；改變了原有“招拍掛”政策中價高者得利的規(guī)則，加強(qiáng)了政府對房價的直接操控。提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，將房地產(chǎn)企業(yè)土地增值稅的交納由“預(yù)征制”轉(zhuǎn)為“清算制”等等。

然而，上述措施的出臺與實(shí)施，并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，相反卻加劇了房地產(chǎn)供需缺口，并且相關(guān)稅費(fèi)被開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁到購房者身上，更促使房價急速上升。據(jù)統(tǒng)計2007年全國住房平均漲幅超過歷年最高水平，北京、深圳等房價漲幅居前列，這說明國家對于房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控收效甚微。因此，必須進(jìn)行理性的反思，找出房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控相對失靈的癥結(jié)所在，以尋求更為有效的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策與手段。

二、房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的法治缺陷

1.房地產(chǎn)調(diào)控政策、法規(guī)缺乏統(tǒng)一完整的體系。從1998年房改制度開始，我國對于房地產(chǎn)市場制度從未進(jìn)行過系統(tǒng)性的規(guī)劃，國務(wù)院、財政部、建設(shè)部、銀監(jiān)會等機(jī)構(gòu)似乎都是房地產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管部門，但是卻沒有專門的機(jī)構(gòu)對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展運(yùn)行狀況進(jìn)行全而科學(xué)性的分析和監(jiān)管，這樣就使得房地產(chǎn)調(diào)控中的法規(guī)“政出多門”，并且往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，大大降低了監(jiān)管和調(diào)控的效率，也使得房地產(chǎn)行業(yè)的法律法規(guī)體系混亂不堪。據(jù)不完全統(tǒng)計，國家對房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控政策在內(nèi)容上與《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》等法律強(qiáng)制性規(guī)范不下幾十處，且調(diào)控政策的用詞概念不清，缺乏應(yīng)有的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，對于相關(guān)的法律責(zé)任難以界定。由于調(diào)控政策的出臺缺乏法律程序，也由于部委之間缺乏協(xié)調(diào)，各自為政，宏觀調(diào)控政策內(nèi)容往往相互沖突，缺乏應(yīng)有的統(tǒng)一，喪失了政策文件的權(quán)威性。

2.一級土地市場的政府壟斷經(jīng)營。1994年實(shí)施的分稅制在將“財權(quán)上移”的同時，導(dǎo)致地方政府手中可支配的財力越來越少。于是各地方政府一方面積極培植稅源，另一方面從稅收之外另辟財源——“土地財政”。依憲法和法律規(guī)定，我國土地所有制只有國家所有和集體所有兩種形式。城市土地歸國家所有，由政府代表國家行使實(shí)際所有權(quán)。一些地方政府實(shí)施城市土地收購儲備制度，以提高土地利用效率、獲取土地增值收益。這進(jìn)一步提高了土地一級市場國家壟斷經(jīng)營的程度，有的城市政府甚至實(shí)行了土地一級市場的國家完全壟斷化經(jīng)營。由于集體土地?zé)o法直接進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)市場，需要經(jīng)過政府征收轉(zhuǎn)化為國有土地再出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而使集體土地進(jìn)入城市一級土地市場。而在低買高賣的轉(zhuǎn)化過程中，土地的價值幾十倍上百倍地增長，政府從中取得了巨大的收益，農(nóng)民卻遭受了巨大的損失，房地產(chǎn)的價格也因而飛速上漲。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心資料統(tǒng)計，土地出讓占地方財政預(yù)算外收人的60%以上，地方政府從房地產(chǎn)業(yè)收取的各種稅費(fèi)大約占房地產(chǎn)成本的60%以上。

3.地方官員將房地產(chǎn)作為提高政績的經(jīng)營資本。地方經(jīng)濟(jì)增長的主要指標(biāo)GDP在很大程度上體現(xiàn)了地方官員的政績，而房地產(chǎn)業(yè)由于投資規(guī)模大、見效快，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)拉動作用明顯，對GDP的影響快速而直接。因此一些地方政府把土地資產(chǎn)作為置換資本，大搞GDP政績工程、形象工程。一方面大搞城市拆遷，拆遷改造可以創(chuàng)造城市內(nèi)部住房剛性需求，于是一些地方政府熱衷于城市規(guī)劃的大拆大建，人為制造購房需求，加大當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)供求缺口，以此拉高房價。另一方面，對外地人買房不作限制，縱容炒房。通過制定實(shí)施“購房落戶”之類土政策鼓勵商品住房外銷，這也助長了房價的持續(xù)、大幅上漲。結(jié)果導(dǎo)致一些地方政府不主要依靠發(fā)展企業(yè)來帶動GDP的增長，而是通過政府土地批租、公開招標(biāo)拍賣、土地合作吸引投資的方式來增加財政收入和GDP，以致不斷地推動土地價格的上漲。

4.金融杠桿利用不利。近年來，央行多次上調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金利率和房地產(chǎn)貸款利率，利率的頻繁變動影響了居民正常購房的利益。貸款利率的提高不僅抑制了房地產(chǎn)開發(fā)商的投資熱情，減少了房地產(chǎn)的有效供給、增大了供需矛盾、促使房價不斷上漲，還進(jìn)一步加重了普通居民的購房負(fù)擔(dān)。

三、完善我國房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的法律建議

1.統(tǒng)一、健全房地產(chǎn)法律法規(guī)體系。我國中央政府近幾年對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控大都以各調(diào)控主體下發(fā)文件、通知等形式進(jìn)行，立法層級效力較低或者說沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，一些重要房地產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整還沒有上升到應(yīng)有的立法高度。立法效力級別的降低，必然影響其實(shí)施效果；而調(diào)控房地產(chǎn)市場的措施在法律依據(jù)上的欠缺，更是導(dǎo)致相關(guān)政府部門無視中央調(diào)控政策而一味追求GDP的動因之一。所以，統(tǒng)一、健全房地產(chǎn)法律法規(guī)體系，填補(bǔ)立法空自和提高立法層次是促進(jìn)房地產(chǎn)市場調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的重要手段之一。

2.強(qiáng)化土地供應(yīng)政策。政府要積極探索和建立土地供應(yīng)的監(jiān)控措施體系，采用公開招標(biāo)拍賣的方式，增加土地供應(yīng)市場的公開性和透明度，建立公平有效的機(jī)制，使土地資源得到合理利用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。減少部分地方政府的尋租行為，化解房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中因城市化、工業(yè)化加快發(fā)展引起供求總量和供求結(jié)構(gòu)上的矛盾。此外，還應(yīng)借鑒國際慣例，改革土地有償使用方式，將目前商品住宅的開發(fā)用地的收益方法由“一次性批租”的土地出讓金改為年租制，以遏制地方政府的短期利益沖動。“一次性批租”的地價實(shí)際上包括了未來幾十年的土地增值預(yù)期，人為加大了住房建設(shè)成本，同時也限制了以后的住宅建設(shè)和城市發(fā)展。實(shí)行土地租賃制，實(shí)質(zhì)上是以長期支付地租的方式代替一次性繳付地價，這將大大降低房價，降低居民的購房門檻，從而刺激住宅消費(fèi)。

3.規(guī)范地方政府的房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)職能，樹立科學(xué)的政績觀。政府與市場關(guān)系的錯位，是導(dǎo)致我國房地產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展的重要原因。行政壟斷使得地方政府在房地產(chǎn)市場上同時擁有“裁判員”權(quán)力及“運(yùn)動員”利益，造成一些地方政府的房地產(chǎn)泡沫。另外，我國對地方政府官員的考評注重國民生產(chǎn)總值引發(fā)的GDP數(shù)據(jù)指標(biāo)，在這種考評制度下，短視的地方政府不惜以浪費(fèi)土地資源為代價對地方進(jìn)行整改。因此，必須改革地方政府的考評制度，要讓地方政府樹立科學(xué)的政績觀，切實(shí)完成政府從房產(chǎn)市場的收益者到監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮其在抑制房價過程中的關(guān)鍵性作用。

4.完善房地產(chǎn)金融法律制度。應(yīng)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定房地產(chǎn)金融法規(guī)，并設(shè)立專門的房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)。以各商業(yè)銀行的房地產(chǎn)信貸部為基礎(chǔ)，組建與各商業(yè)銀行獨(dú)立的住房儲貸銀行進(jìn)行各種房地產(chǎn)金融業(yè)務(wù)，在此基礎(chǔ)上建立起一整套房地產(chǎn)信用制度，對房地產(chǎn)的信貸規(guī)模、利率水平和貸款方式；與房地產(chǎn)金融相關(guān)的公積金管理、房地產(chǎn)融資的管理；對低收入者貸款的利息補(bǔ)貼等，都應(yīng)作出相應(yīng)的法律規(guī)定。同時還應(yīng)建立起系統(tǒng)化、規(guī)范化的房地產(chǎn)信貸擔(dān)保體系，以抑制房地產(chǎn)投機(jī)行為。

作者單位： 哈爾濱市房產(chǎn)住宅局香坊房產(chǎn)管理交易所

（責(zé)任編輯/王麗君）