社區公共服務中的多中心秩序

[摘 要]公民日益增長的公共品（包括公共服務）需求同公共品供給短缺、低效之間的矛盾已成為我國社會的主要矛盾。公共服務短缺和低效已成為社會轉型期社會主要矛盾的主要方面，完善社區公共服務則是在社會范圍內解決這一矛盾的有效載體和嘗試。社區公共服務是指在消費上具有非排他性因而單純的市場生產者無法收回成本而不得不委托代表公共利益的政府或其他組織提供的服務。但經驗的單中心模式被證明存在缺乏效率和敏感性、不計成本、尋租行為等弊端，多中心秩序安排，尤其是引入契約、委托代理機制的多中心秩序安排在提高公共服務績效、降低成本等方面因比較優勢而成為當今社區公共服務提供和生產的首要選擇。

[關鍵詞]社區 公共服務 多中心秩序

[中圖分類] C912.8 [文獻標識碼]A[文章編號] 1002—2589（2008）08—36—05

一、引子

隨著富裕社會的來臨，公民日益增長的公共品（包括公共服務）需求同公共品供給短缺、低效之間的矛盾已成為我國社會的主要矛盾。教育、安全、衛生、環境、社會保障等公共品供給的不足和低效正在成為當前社會轉型期的主要矛盾的主要方面。私益物品通過價格機制在不同的個人之間分配，在市場競爭中，私益物品生產中對邊際成本最小化、邊際受益最大化的追求可以實現社會資源的有效配置，而人們對私益物品的需求通過價格機制也可以得到很好解決，人們的溫飽問題在很大程度上已經不成問題。現在人們的物質文化生活的需求又上升了一個層次，于是對公共物品和公共服務的需求及社會不能有效滿足這種需求的矛盾正在成為社會的主要矛盾，無論是城市還是鄉村，東部還是西部，對公共安全、教育、醫療衛生、社會保障、環保、司法公正等的需求是一樣的強烈和迫切，不能有效解決這一矛盾將直接影響到社會轉型期的發展，影響到社會現代化目標的實現、貧富差距的縮小及和諧社會的建設，而在社區層次解決這個矛盾，則是在全社會范圍內解決這一矛盾的有效載體和嘗試。沒有社區范圍內公共物品的有效供給和生產，就無法在社會范圍內解決公共物品短缺和低效的矛盾。

社區公共服務一般是指原來由政府承擔而個人無力承擔、市場組織不愿承擔的對社區居民的服務，比如對社區環保、綠化、社區內道路交通、社區治安、社區幫教和矯正服務、社區文化體育設施（既是便民利民的服務，也是與社區企事業單位的雙向服務）等，這些服務或者具有非排他性（nonrivalrous?consumption）或者排他的成本很高而無法實現；在供給上具有連帶性，供給一個人等于供給一定范圍內的所有其他人消費，增加一些消費者并不能增加任何成本（其邊際生產成本為零），也并不影響其他消費者從中受益，所以居民可以免費分享一般市場組織因無法收回生產成本而不愿生產，或者不能像前一種一樣具有非排他性，但卻是目標消費群體（可愛的、可恨的、可憐的）無力付費的非公共而是“公益性的服務”（這類服務也無法從市場中通過等價交換機制獲得供給，受助者通常也不能自由選擇和付費消費，配置決策不是由市場而是由政府做出這些與公共服務性質相同），所以，傳統的觀點是以普遍利益出現而又具有強制征稅權以避免“免費搭車”和實行國民收入再分配以救濟天然的弱者以及在市場競爭中的時運不濟者的后天弱者，政府就有責任提供公共或公益服務，這就是所謂的“以強制求公益”為社會弱勢群體提供最基本的社會保障的公益服務終極提供模式，但是，這種政府單極供給模式卻日益暴露出了自己難以克服的缺陷。

二、政府單極指揮秩序在公共產品和服務的供給與生產中的缺陷

在公共服務的供給和生產方面，尤其是在準公共產品的供給生產組合模式中，績效最高的提供者與生產者組合的制度安排是多中心而不是單中心，是分權的、互動的、引入企業精神的、競爭性的制度安排，而不是單一行政性的、統制性的、政府包攬一切的公共服務制度安排，支持這種假設的根據在于：

1.多中心在提供公益物品和服務的成本績效，對公民需求的敏感性、回應性、責任性方面優于單極秩序安排

單一行政指揮秩序對城市社區中的公共事物（道路交通、消防、街道保養、清掃、綠化等）往往缺乏準確的決策信息、缺乏市場激勵的敏感性和回應性，這種沒有回應或缺乏回應的情況在大量的信訪案件中略見一斑，大量的信訪猶如泥牛入海。在經濟領域，消費者對產品質量的要求，生產者和經營者的回應即使為了商品和服務的信譽也不見得迅速和快捷，而在政治市場中公民對公共服務的不滿所形成的壓力遠沒有商品對生產經營者的壓力，所以，對某些公共服務訴求不是回應慢的問題，而是根本就不予回應。這種情況往往激起選舉它的公民的失望、憤怒和不滿，但又無可奈何。我國計劃經濟時期形成的城市公共事務治理的單一中心秩序，是對資本主義生產的無政府狀態、無計劃性、盲目性的反思。在我國單一中心秩序基于政府的有計劃性、政府對公益事務需求的準確掌握與政府職能部門全心全意為人民服務的公仆假設，以及財產的公共所有制的制度規定和消除各個方面的不平等現象對社會主義的理解。但經驗判斷是，政府不可能是全知全能的，它也存在智能不足、信息不全、信息失靈、回避責任和不計成本、預算最大化等問題，主觀性的計劃和自上而下貫徹執行的行政命令往往導致對下級被動執行者主動性、積極性的壓抑；缺乏制度激勵和約束的單純對政府職能公仆意識的期望并不能使居民得到滿意的公共服務；單一公有制下由政府兼任公共服務的供給者和生產者難以避免尋租、問租、抽租行為和對居民公共需求的遲鈍及漠視；作為一種制度安排，政府的供應模式同樣存在交易成本問題，而且由于不像市場主體那樣重視成本、績效評估機制，所以往往交易成本更高，這首先表現為掌握公權的政府官員作為理性經濟人難免產生的“尋租”、“抽租”等腐敗行為和比這種腐敗行為更加浪費社會資源的政策決策的失誤，而所有這些原因導致的最為明顯和嚴重的結果是公共產品和服務的低效與短缺。

2.公民對公益物品需求偏好的差異性顯示以及在實現這種差異性的需求方面，多中心秩序安排優于單中心體制

在實現居民需求的差異性方面，多中心秩序安排優于單中心安排。在私人物品領域，生產者了解需求偏好的方式是通過等價交換，通過消費者表達其需求偏好的貨幣投票。在公益物品方面，要把個人的需求偏好轉變為集體選擇是困難的，要達成一致更是困難，因為個人的需求偏好與集體的選擇總是存在差距和出入。通過投票、民主協商、來信來訪等表達的偏好選擇往往被追求自身利益最大化和選票最大化的個人和部門操縱、扭曲而失真。而在政府之外的非營利組織作為一個供給中心具有機制靈活、接近群眾、可以及時反映群眾訴求的優勢，也具有非政治非營利化的優點，不帶有政治偏見、謀取政黨利益，也不是為了追求利潤最大化，在反映居民的公共服務需求偏好方面容易得到居民的信任，尤其能夠反映那些本身缺乏代言人為其公共服務需求代言的社會弱勢群體、邊緣群體的意見和訴求。

在居民差異性公共服務需求的實現方面，多中心秩序優于單中心體制。正如多中心理論的提出者奧斯特洛姆教授所指出的，如果私益物品市場化充分發展，個人有選擇居住地和房屋的充分自由，那么具有相同需求偏好和經濟收入水平的居民更日益集中在一起。這樣對公益物品的需求偏好表現出明顯的特點。居住在不同社區的居民其公共服務需求是不同的：富人社區和平民社區、樓房區和平房區、農村社區和城市社區就有明顯的差別。現實中即使沒有達到假設的上述條件，對整個較大范圍的城區、街道而言，需求偏好的異質性程度同樣比較大，對公益物品的需求偏好也不可能等齊劃一，對公益物品的供給和生產就會提出更高、更復雜的要求；如果單靠政府應對這些復雜多樣的居民公共服務需求，就可能出現“政府失靈”。因為政府是通過選舉、按照多數原則產生的，它不可能照顧到社會中各個方面和所有人的利益，它只能照顧到多數人的利益訴求，一部分人對公共物品的超額需求（excess demand ）得不到滿足，另一部分人的特殊需求（differentiatedtastes）也得不到滿足，沒有組織化的公民的需求往往得不到重視，個別公民的公共服務需求很少能得到政府的回應（政府關心的是大多數公民的需求偏好，或者是諸如人大代表、政協委員、政府官員、社會知名人士、強勢利益集團：房地產公司、金融集團、產業集團等對政府決策有影響力的人事的需求偏好），即使組織化的公民在規模和影響力沒有達到一定程度時依然是弱勢群體、缺乏“議價能力”而也無法影響政府決策。“公共選擇的盲區”加上政府在公共物品生產上的“尋租”（rent seeking）行為、不計成本以及長期充當“冤大頭”所導致的公共福利的危機，政府資源、智慧、能力的有限性等導致政府不能有效提供全部的公共物品，它只能提供其他組織無法提供的公共物品（如國防、法律、外交等），居民多樣化的不斷變動的公共服務需求偏好單靠政府無法有效得到聚合和滿足。在單中心體制下，居民的需求偏好對公益物品只具有有限的選擇和得到有限的滿足，而在多中心秩序下，不僅供給者是多元的，生產者也是可選擇的。這種多元性和可選擇性有利于居民在自己需求偏好下對公益物品的選擇和滿足。

三、社區公共服務的多中心秩序安排

由政府單一中心所提供的公共服務的生產實際上可以由包括非營利組織、營利組織等多中心制度安排所替代，政府完成的工作有些是可以通過價格機制和私人替代完成的，這是提高社區公共服務績效、降低成本、增強回應性的制度安排。這種制度安排首要的是把公共服務的供給或安排與生產區別開來，“它是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎。所謂公共服務民營化，其實就是表明，對那些屬于政府天職的公共服務，政府應該是個安排者，決定什么應該通過集體去做、為誰而做、做到什么程度和水平、怎樣付費等問題。至于服務的生產和提供，完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。”[2]

公共服務的多中心供給和生產模式已經不是先驗的，在許多國家，包括發展中國家都有經驗模式。有的作者就提出社會福利政策包括政府社會福利政策、志愿社會福利政策和公司社會福利政策的多中心模式，NPO（志愿者協會、消費者合作組織）提供的公共服務（不同于國家以強制提供而是以志愿提供公益服務）已經成為公共服務的重要部分：有的NPO從事社區供水和衛生系統、灌溉水渠、排污系統的維護等（奧斯特羅姆等）。多個公共機構和企業共同參與提供和生產特定類型的公益物品和服務，這樣的供給和生產秩序就是公共產品和服務的多中心秩序。在社區公共服務的供給和生產中，多中心的組合模型至少可以表現為：

第一類，引入契約和委托代理機制的社區公共服務供給、生產組合模型：公共服務生產中的政府、營利組織、非營利組織、居民互動的多中心制度安排是社區公共服務績效提高的重要因素。這種多中心安排可以引入市場機制和合同制，比如作為社區環境綠化服務的公共服務本身，你不可能排除某個居住在社區內的合法居民享受社區環境綠化服務，這種公共服務只能由政府通過稅收出錢、提供生產要素，而生產者可以由政府代表居民消費者進行選擇，非營利組織A、營利組織B、C等都可參與競標并成為生產者，即使某一個非營利組織A競標成功，營利組織B、C作為潛在的生產者也始終保持對非營利組織A的地位的競爭性和替代性，形成公共服務生產者選擇上的多中心，這些多中心的生產者參與的競爭和替代選擇對于社區公共服務的成本效益比較是絕對有益的，而且參與競爭的多中心因素越多，競爭越激烈，越有利于提高公共服務的服務質量，公共服務的生產者對居民的服務需求就會敏感。北京市東直門街道、廣安門外街道實行政事、政社分開的改革已經具有了單一供給主體對多個生產中心進行選擇和簽訂契約的意向，他們已經把環保、垃圾處理、綠化等公益服務承包給從街道分化出去的環衛所、綠化隊，由過去的單中心行政管理變為多中心的合同管理，由經濟主體獨立經營，市場化運作，只是剛開始多中心因素的競爭是不完全的，所以離公共服務提供、生產中的多中心秩序安排還有一段距離，現在做的只是一種初步嘗試、一種政府的分權授權而已。

多中心秩序也表現在社區矯正服務方面。近年來出現的幫助犯罪者改過自新的社區矯正服務也納入了公共服務的單中心供給和多中心競爭生產的范疇。政府作為公共服務的供給者和購買者，通過發布標書的形式在眾多競標者中按照成本績效最優原則作出選擇。2004年9月，北京東城區司法局向社會開展社區矯正心理服務招標工作，包括一些知名高校的心理研究所在內的六家單位構成多中心競爭、競標格局，“惠澤心理矯正工作室”以成本效益優勢和實踐經驗在六家單位的競標中勝出。政府向非營利組織購買社區公共服務不僅是對非營利組織的認可，而且把多中心秩序安排、競爭規則、成本績效原則、專業化原則引入了公共服務的生產，對于提供社區公共服務的質量和被服務者的滿意度都具有典型示范意義。

第二類，非市場安排的協作性的社區公共服務多中心秩序：公共服務的多中心秩序也可以采取非市場的協作安排，比如社區安全服務，過去一般采取政府單中心制度安排，由政府通過強制性收稅負責社區公共安全的資源供給，由片警獨自負擔社區公共安全服務生產，這種模式在計劃經濟體制下人口幾乎沒有流動，社會資本豐厚的環境里有它存在的根據。但在市場經濟條件下，非公經濟組織、無主管單位社會組織增多、人口頻繁流動的生活環境中，這樣的制度安排將不足以保證居民的公共安全。于是，在一般居民社區，在社區黨組織的領導下，則可以采取社區企事業單位、社區保安、社區居民的志愿服務隊與警察、消防隊、社區衛生站、交通隊等多中心互動、協作治理的方式生產社區公共安全，居民作為公共安全服務的消費者也參與到社區公共安全服務的協作生產者行列，這類公共服務的生產不需要居民和流動人口付出過多，只要他們個個自律，不偷不搶，不侵占他人的利益，就能為全體居民生產出公共安全秩序。但它需要的是全民的參與，只要有幾個搗亂者就會增加公共安全的生產成本。社區環境作為公共物品的生產也具有類似的特征，在其他領域，非營利組織在社區公共服務中的作用日益顯現：社區黨組織、居民委員會、村民委員會、商會、行業協會、作家協會、科協、消費者協會、業主委員會、文化體育協會等經濟、文化、社會互益性自治團體；慈善會、公益基金會、環保團體和志愿者團體等社會公益自治團體，他們作為多個決策中心在社區居民維權、社區公共環境綠化、社區再就業、扶貧濟困、居民的文化娛樂和科學文化素質的提高等方面都將成為積極參與社區公共服務生產的多中心因素。

四、結論與討論

無論是從理論推理和判斷來說，還是從經驗模式來說，公共服務供給和生產的多中心秩序以其高效、回應性、競爭性和責任感以及成本優勢而成為政府單中心供給生產模式的勢不可擋的替代選擇。

在我國多中心的公共服務秩序安排則是行政管理體制改革的重要組成部分。傳統的公共行政認為政府是公共利益的代表，只有政府才能提供和生產公共服務，政府是公共服務的供給主體和生產主體。經驗證明，政府作為公共服務的供給和生產主體必然導致的缺陷是低效率、官僚化、高成本、信息反饋遲鈍、尋租、問租和抽租，這一方面的確不如市場機制和企業精神。合同制、契約制、競爭機制、選擇機制、責任意識、績效管理、信息反饋機制、效率意識，所有這些并不否認公共物品的公益性和公共價值，但卻把市場機制和企業精神引入了公共服務領域，形成了公共服務產業和公共經濟。通過引入市場機制和企業精神，給公共服務的委托人更多的選擇話語權和參與權，政府作為政策的制定者將更加具有回應性和責任性，也就需要公共服務的委托生產者具有充分的競爭性和責任感。在這個過程中，政府就完成了從劃船到掌舵的轉變，從無限政府到有限政府、從經濟建設主體到公共服務主體的轉變。多中心秩序本身意味著供給與生產的分離，提供意味著融資和對公共產品及服務消費的關心，生產則意味著對各種生產要素的組合和投入，多中心秩序在促進政府職能轉變的同時，也促使政府成為公益物品消費者權益的維護者，它甚至成為消費者的發言人和討價還價者。

在我國政府體制改革、政事、政社分開是構建社區公共服務多中心秩序的前提。構建多中心的社區公共服務體制，關鍵在政府行政管理體制的改革，在政企、政事、政社不分的體制下，不可能形成有效的多中心的公共服務體制，所以，現在主要的還是要推動政府管理體制改革，變無限政府變為有限責任政府，變公共服務的單中心供給生產機制為多中心的制度安排，在某些領域如社區環境綠化等方面引入市場競爭機制，提高服務績效，而在社區治安等方面則強調協作生產意識和共建意識。在這里制度供給是多中心因素能夠在公共服務供給和生產中發揮更大作用的基礎，而制度供給的基礎則是包括居民公約、社區軍警民共建協議、公共服務招投標規則等在內的完善的法規和規定。

建立公共財政體系是構建社區公共服務多中心秩序的基本保證。任何沒有財力保證的公共服務都只是虛擬的，而目前社會轉型期解決公眾日益增長的公共服務需求與現實不能滿足這種需求的矛盾，必須首先建立公共服務財政體系。在我國政府由“經濟建設主體”變為“公共服務主體”的情況下，財政支出要以公共服務需求為目標導向，財政投入的方向要保證滿足公眾的公共服務需求，加強人大的財政監督，減少財政投入的隨意性和長官意志，尤其要遏制近兩年來政協委員一致呼吁的公款出國、公車消費、公款吃喝招待費用的增長（輿論的軟力量增勢抵擋不住官員的硬銷費和行政的高成本），把更多的財政收入用到公眾迫切需要解決的公共服務需求上去，尤其是社區醫療、公共安全、公民教育、環保、社會保障、扶貧濟困等等方面。

在引入市場競爭機制的公共服務多中心生產秩序中，目前面臨的最大問題是有效競爭不足的問題，就北京市幾個街道政事、政社分開的改革情況看，盡管表面上實現了綠化隊、清潔隊的跨區競標的情況，但在環保設施依然為本街道所有、本街道清潔隊可無償使用而如果街道外清潔隊使用需要付費的不公平競爭情況下，實際上街道外清潔隊能夠實現競標的可能性很小。這實際上仍然是以一種社區公共服務的政府安排和單中心秩序。要實現多中心秩序，需要的是社區公共服務生產上的公開、公平、自由競爭。在非市場安排的多中心秩序中，避免“搭便車”行為的出現將是首要的。因為社區公共服務具有公共物品不可分割、排他困難等一般特性，每一個多中心因素都可能傾向于少投入、多受益的“搭便車”的機會主義行為。因此，制度供給、社區共建規則的制訂是保證公共服務多中心秩序的重要因素。另外，還要制定矯正性制度，以促使每個因素減少搭便車現象：（1）“志愿者懲罰”原則。在社區中采取利他主義的行動者太少就會導致集體行動的失敗。所以，對于那些參與社區集體治理造成的集體利益后果無動于衷的“理性利己者”，也需要那些不顧個人得失的“志愿懲罰者”進行口頭或其他方式的懲罰，如果沒有志愿者對理性利己者為了維持集體行動規則不顧個人得失的懲罰，可能誰都不會遵守協作生產社區公共服務中的規則，最終導致社區公共服務協作生產的失敗。（2）不對稱利益、選擇性激勵。就是讓那些在公共服務協作生產中付出最大的因素能夠在集體行動中獲得最大的補償；每個多中心因素擁有自己的權力、資源和目標導向，規則的制定需要考慮到每個因素的特點和訴求，堅持考慮到資源擁有狀況和在自主合約中博弈地位相一致、貢獻與收益相均衡的公平原則。對于積極參與社區公共服務生產的單位給予他們在社區建設中更多的話語權和決策權，更多的榮譽和更多的刺激，對于參與社區互助、扶貧濟弱的非營利組織給予表彰和其它方面的支持等，這是支撐多中心合作秩序的關鍵變數。否則，擁有優勢資源的單位就有可能采取不合作態度而導致自主合約失敗。（3）黨組織的多元治理角色。如果有一個權威的中心在多方博弈中進行軟約束和引導，就會減少博弈的痛苦和博弈的成本。社區公共服務中的多中心秩序不是無秩序，也不排斥行政的單極秩序，在社區公共服務中的多中心秩序需要把多中心因素整合到、納入到社區良治（good governance）的目標導向中去，這種整合和統領的責任就是社區黨組織。在我國其他組織都不具備這種用自己的規則要求其他組織的組織協調功能，只有黨組織具有這樣的政治權威和能量出面組織和協調，其策略乃是基于網絡化管理方式的對話和協商，而不是“我說你做”的行政命令。在協商對話中，通過社區內維持多中心秩序的制度供給，社區黨組織就可以推動社區建設主體間的互善關系，借助于各方互惠互利的共同話語達成目標和行動的一致，促成有效供給公共服務的社區善治目標的實現。

[參考文獻]

[1]奧斯特羅姆，帕克斯和惠特克.公共服務的制度建構[M].上海：上海三聯書店，2000，10-12.

[2]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系［M］.北京：中國人民大學出版社，2005，5.

[3]文森特.奧斯特羅姆，埃莉諾.奧斯特羅姆.公益物品與公共選擇www.528844.com/lunwen/jjgc/2005101/4004.asp

[4]謝澤憲.第一家進入社區建設的社團［J］.北京社會科學，1999.

（責任編輯/王麗君）