從博弈論視角探析公共政策執行失靈及規制

[摘 要]本文從博弈論微觀視角，從政府組織與組織、政府組織與目標群體及執行者與執行者之間的博弈關系，探析其產生過程并對其規制。通過完善制度、強化倫理建設、加強政治社會化、疏通信息渠道等途徑，來保證公正博弈、力避違規博弈，激發為正義博弈，弱化為自利博弈。

[關鍵詞]政策失靈；產生過程；博弈；公平公正

[中圖分類號]D523.31 [文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)01-0030-03

政策失靈是指一項公共政策的過程或結果偏離了政策制定者事先預想的目標，并給政策對象造成了始料不及的負面影響。[1]其失靈原因，有主觀原因和客觀原因兩大類，主觀原因又有主觀態度原因和主觀能力原因。主觀態度主要指執行者的價值觀、利益觀和責任心等；主觀能力主要是指對政策的認知、組織、協調、控制等方面的能力?？陀^原因主要是政策本身缺陷，目標群體順從度低和環境不利等。公共政策失靈能損耗政策效益、削弱政策權威、破壞政府形象，將可能造成整個社會各個領域的無序和混亂。我國正處于轉型期，價值觀裂變，制度與體制不健全，公共政策失靈現象時有發生，直接關系到黨和國家路線、方針、政策的有效落實，關系到和諧社會的構建進展程度。本文試圖從博弈論微觀視角，探析其產生過程及規制的有效途徑。

一、公共政策執行中博弈的動力探析

博弈論著重研究社會生活中的矛盾及利益沖突與合作，可以說博弈論是為馬克思主義“定做”(tailor-made)的研究工具。[2]它認為，在沖突和競爭的情況下，每一個參加者都遵循力求得到最大利益，并把損失降低到最低限度的原則。其根源是利益的驅動，利益是博弈的動力源泉。亞當·斯密認為，每個人都是盤算著自己利益的個人，追求利益最大化是驅動人類經濟活動的根本動力。在此基礎上，約翰·穆勒提出了“經濟人”假設理論，他指出，人“在經過深思熟慮之后他會選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好的行為”。[3]基于“經濟人”的假設理論，一些管理學家提出了政府執行主體的唯利性，如丹尼斯C·穆勒就說過，“毫無疑問，假若把權力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會像任何其他人一樣，運用他們手中的權力謀求自身利益，而不是謀求社會利益”。[4]這種純“經濟人”假設否定了那種專心致志、一心為公的“公共人”假設。指出了在政治領域內和經濟領域內一樣存在著利益的沖突和矛盾。因此，利益也是政策執行時博弈的動力源泉。事實也證明如此，政策執行時，政府組織與組織、政府組織與目標群體、政府組織與執行者及執行者與執行者之間，常常為自身利益最大化而發生沖突與博弈。正如陳振明所說，作為政策執行者的中央與地方政府以及執行人員，從某種程度上說都遵循博弈論的基本原則。博弈不是利益的簡單的相加或相減，一旦有博弈活動，尤其是零博弈時，就可能會有成敗雙方，利益就會向一方急劇傾斜，私利之心、權力之欲就會化為行動，這與政策的公共性就構成悖論，尤其是在我國這樣制度和體制不健全、不完善的轉型期國家，政策失靈現象就更容易發生。

二、從博弈論視角探析公共政策執行失靈現象產生過程

(一)政府組織之間的博弈易產生主觀態度導致的政策失靈

政府組織之間的博弈有縱向和橫向組織之間博弈。縱向組織是指上下級政府；橫向組織是指橫向職能部門及橫向地方政府。

1.縱向組織之間博弈易產生主觀態度因素導致的政策失靈。公共政策就是利益的權威分配，其往往涉及中央政府和地方政府的利益關系。二者的權力對稱是處理其關系的關鍵因素。然而，中央與地方人事權、財權和決策權有許多地方不對稱。中央集權主義和地方本位主義的客觀存在，同時，國家法律和制度對中央和地方的利益格局界定不明確，更容易使雙方認為某一利益領域屬于自己，從而相互爭奪。這種制度和體制的不健全、不完善，也就是博弈的規則界定不清，這就客觀造成地方政府有可乘之機，地方政府為追求地方利益的最大化，就會變通政策與中央政府進行博弈，就會濫用和擴大行政自由裁量權，對上級政策進行歪曲、篡改、肢解、抵觸和破壞執行。正如學者張金馬所說：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策執行者之間出現一個利益‘過濾’機制。下級對上級政策往往以自己的利益和損益值作為對策參考，得益越多，越樂于執行；受損越多，越不樂于執行，乃至抵制、變換”。[5]從這種縱向組織的博弈角度看，主觀態度因素導致的政策失靈現象產生就有很大的必然性了。

2.橫向組織之間博弈易產生主觀態度導致的宏觀政策失靈。橫向組織之間的博弈是指地方政府之間及地方政府的職能部門之間的博弈。由于各地方政府地理位置、經濟狀況、風俗民情、歷史條件等差異性，其政策執行應結合各地實情，將政策的原則性和靈活性有機地結合，這樣才能更好地執行政策。但是，事實卻并非如此。由于地方利益的至上性及上級政府的考評原因，地方政府往往以本地的特殊性為由，對與己不利的政策，則采取觀望態度或等待別人的經驗；有利的政策則你爭我搶、各自為營、分封割據導致宏觀政策失靈。目前，各地向中央爭優惠政策、爭項目等五花八門的競爭，有愈演愈烈之勢，正在形成地方與地方之間就政治利益和經濟利益展開博弈的不正常分封割據狀態。同樣，地方政府的職能部門之間也在追求各自利益的最大化而進行博弈。有利的事互相爭奪，沒利的事互相推諉、扯皮。同時，由于橫向部門分工不合理，一方面機構重疊，分工過細；另一方面監督部門、參謀咨詢及信息反饋部門又相對薄弱及有些政策很難分清是哪個部門的職能。這就更易產生互相扯皮、推諉而導致政策失靈。

(二)政府組織和目標團體之間的“弱博弈”易助長主觀態度導致的政策失靈

政府組織和目標團體之間的博弈主要體現在基層政府和目標團體的博弈。目標團體對政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執行的關鍵因素之一。而目標群體順從、接受程度與其利益密切相關，因利益是其博弈的主要動力。地方政府利用政治、經濟、法律甚或威脅與恐嚇等手段對目標群體進行控制甚或處罰；目標群體則利用國家宏觀政策、上訪等途徑進行抵制和抗爭。博弈的強弱與目標群體的政策認知程度和政策合法性密切相關。目標群體的政策認知度高，政策合法性低，其博弈程度強；政策認知度高，政策合法性高，其博弈程度低；政策認知度低，不管政策合法性高低，博弈程度低。而這種博弈的強弱又與地方政府扭曲、異化上級政策和制定土政策的程度形成反比。博弈強，地方政府扭曲、異化上級政策程度低；反之，博弈弱，地方政府扭曲、異化上級政策程度高。目標團體的一味順從、接受會加大和助長地方政府的各種扭曲的政策、土政策及粗暴執行政策等現象產生；目標團體的覺醒意識強、政策與法制意識強就能抵制上述現象，規范政策執行。可以說，政府組織和目標團體之間的“弱博弈”易助長主觀態度導致的政策失靈，“強博弈”易弱化地方政府的土政策。正因如此，在一些偏遠農村，有些基層政府政策不公開、不透明，對目標群體進行信息封鎖，甚或麻痹、奴化以達減少博弈，從而減輕自身執行阻力。

(三)政府組織與執行者之間的博弈易加速客觀因素導致的政策失靈

政府組織與執行者之間的博弈主要體現在政府組織與領導者之間，是圍繞著集體利益和個人利益之間展開的。領導者，尤其是一把手，他對政策正確貫徹和實施起關鍵性作用。但領導者也是理性“經濟人”，也在追求自身的利益最大化。在選擇政策時，他可能對上級政策進行歪曲、篡改、肢解、抵觸，有利的爭著執行，不利的則能拖則拖。甚或，有些領導利用職務之便和掌握的信息躍出博弈規則，追逐私利，貪污腐敗。作為政策制定者的上級政府，為了貫徹落實政策與維護政策的權威性和嚴肅性，利用經濟、法律、教育等手段對地方領導者進行控制、監督甚或處罰等。這樣二者展開博弈。但領導者對政策的貫徹和執行的重要性不僅體現在政策的選擇上，更重要的是對政策如何細化，如何轉化到目標群體身上。在這些過程中，涉及到領導的組織、控制、督察和協調等綜合能力。需要其積極性和創造性和持之以恒的精神，需要付出更大的努力，尤其是基層的一把手。然而，事實卻并非如此，基層領導往往政策認知能力和執行能力缺乏，又與組織和集體爭奪私利。這樣由于能力困乏、精力分散、責任感和使命感喪失，他就更無法去應對政策本身的缺陷、目標群體的特殊性和環境的惡劣等因素帶來的問題，就勢必加速客觀因素導致的政策失靈。

(四)執行者之間的博弈易加速主觀能力不足導致的政策失靈

執行者之間的博弈主要是指同一單位內行政人員之間、平行單位或組織的領導者之間及普通人員和領導者之間的博弈。在一定時間內，機關職位、晉升名額及政府財力、物力具有有限性。因此，行政人員之間的博弈往往是零博弈，即參加者一方所得為另一方所失的博弈。這種博弈更易加劇互相爭權奪利的程度，他們往往運用各種潛規則、潛秩序，到處拉關系、敘人情。甚或，有些人把主要的時間和精力都投入到這種博弈之中，權錢交易、不擇手段，跑官、要官、買官等，耗費大量的時間和精力，并扭曲了權力觀、喪失責任感。這些人根本無法把精力集中在本職工作上，更無時間去學習提高自己。而許多政策之所以失靈，正是主觀認識、組織、控制、協調等能力不足導致的。因此，行政人員之間的博弈極易加速主觀能力不足導致的政策失靈。

三、從博弈論視角對政策執行失靈現象的規制

1.完善制度，優化博弈規則。第一，完善中央與地方的行政職權配置制度。從制度上解決合理劃分中央與地方事權、財權和決策權的問題。同時，中央和地方應做到職、責、權相對應，要改變過去那種中央權力偏重或地方權力偏重的傾向，做到中央權力和地方權力對稱。[6]權力對稱能便于地方政府抵制中央過分干預微觀政策和制定一些不合理的政策；也便于中央政府對地方政府的宏觀監控，避免地方政府對宏觀政策的扭曲和異化。第二，制定科學合理的績效考評制度。制定考評制度時應將“顯項”和“潛項”有機結合，眼前和長遠有機結合，地方與中央利益有機結合。引導地方政府積極競爭、合理博弈、奮發創新。抵制其互相攀比、盲目投資、經濟封鎖、割據市場等不正常的競爭。第三，強化監督制度?？傊?，通過制定合理制度，優化博弈規則，把博弈控制在一定的范圍之內，使制度“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍之內”，使博弈主體在自利的同時更有利于他利。

2.強化執行主體的倫理建設，力避違規博弈，激發正義博弈。第一，盡快實現道德規范的法制化；第二，構筑完善的官員行政道德的規范監督機制；第三，建立官員行政道德的有效實施機制。讓行政人員真正地堅持實事求是的原則；堅持公平、正義的理念；具有強烈的忠誠意識、奉獻意識、公仆意識和強烈的使命感和責任感。這樣在正確的利益觀和權力觀指引下，就能有效避免不正常博弈，形成一種為追求自身合理的利益及集體的利益和國家的利益而進行博弈，形成一種不唯上、不唯權，敢于說真話、辦實事，敢于斗爭、敢于博弈的精神，進而逐漸形成政府組織之間、組織與目標群體及行政人員之間的良性博弈。

3.加強目標群體的政治社會化，強化與地方土政策的博弈。美國學者托馬斯·史密斯認為，目標團體的組織和制度化程度，接受領導的情形以及先前的政策經驗、文化、社會經濟與政策環境等，是公共政策執行過程中的四個至關重要的因素之一。[8]目標團體的影響力來源于政策的合法化程度、對政策的認同程度、對政策調節的成本收益預期和政策承受力等。而我國之所以有許多土政策，正是因為廣大農村政治社會化程度不高，相關政策的宣傳力度低，廣大農民對政策認知不高，這樣助長了地方土政策。因此，必須增強目標團體的政治社會化，提升目標團體的文化素質，使目標團體充分了解政策內容。進而增加群眾對合理政策的認同感，弱化其為自利與基層政府之間的博弈，強化其與地方土政策的博弈，以達到從下向上抵制政策失靈現象的產生。

4.疏通信息渠道，保證雙方公正博弈。信息是政策執行的重要資源。在我國政策失靈的一個重要根源就是信息的不對稱，尤其是廣大農村，一些地方政府為了扭曲政策或制定土政策，信息宣傳根據“自身工作”需要進行，對己有利，大力宣傳；對己不利，少宣傳或不宣傳，甚或信息扭曲、信息誤導。因此構建政策執行的信息溝通機制顯得尤為重要。第一，建立健全政策執行的信息網絡和政府網絡工程。第二，優化政策信息傳播和反饋渠道，抓好政策信息宣傳建設。構建一種由中央直接向各層級政府，乃至目標群體進行信息傳播和信息互動機制；建立健全群體上訪制度、社會協商制度、市長電話、市長信箱等政務公開制度，充分體現公共政策執行“公正、公平、公開”原則。只有在執行信息暢通、全真之時，執行主體才能更加自律，減少對政策的扭曲現象；目標群體才能更好地接受政策及對不合理的政策進行有力地抵制；才能形成一種積極、健康、生動活潑的競爭和博弈氛圍，從而有效地抵制政策失靈、提高政策執行效率。

參考文獻：

[1]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2]Jon Elster，Marxism，Functionalism and Game Theory，in Theory and Society，Ⅱ(1982)，An Introduction to Karl Marx，Cambridge UniversityPress，1986.

[3][美]約翰·伊特韋爾等.新帕爾格雷夫經濟學大辭典(2)[Z].北京：經濟科學出版社，1992.

[4][美]丹尼斯C·穆勒·楊春學譯.公共選擇理論[M].北京：中國社會科學出版社，1999.

[5]張金馬.公共政策分析[M].北京：人民出版社，2004.

[6]辛向陽.大國諸侯[M].北京：中國社會科學出版社，1996.

[7]Dennis C.Mueller，Public Choice II.Cambridge：CambridgeUniversity Press.1989.

[8]Thomas B.Smith：The Policy Implementation Process，Policy Sciences，1973，(4).

責任編輯 侯 琦