從體制機制創新上保障發展方式轉變

經歷過多年來的經濟高速增長，我國經濟發展正逐步進入新的歷史發展階段，其顯著特征就是加快經濟發展方式的轉變，這也是今后一段時期經濟工作的重中之重。而由于我們正處于體制轉軌時期的特點，加快經濟發展方式轉變要做的工作很多，但必須著眼于通過體制和機制創新解決矛盾和問題，這是帶根本性的任務。

一、體制機制創新是加快經濟發展方式轉變的核心和關鍵

轉變經濟發展方式，既有認識上的要求，也有技術創新的要求，還有發展理念、發展目標和發展思路上創新的要求。但是，更重要的是制度安排，即體制機制方面的創新。因為即使是觀念和技術等方面的更新與創新，都離不開體制機制的影響，總是一定體制機制的產物。在這個意義上，制度是重于技術的。

體制機制對經濟發展方式是一種約束或激勵。體制機制作為一種制度安排，是人們之間利益關系的反映。我們理解，經濟發展是以人為主體的社會行為。但人們的行為力度大小、朝什么方向努力，將在很大程度上由體制機制所體現的制度決定。一定的體制機制，總是包含著對某種經濟行為的激勵或約束。比如，在GDP掛帥、片面追求增長速度的體制機制下面，那些經濟總量大、增長速度快的地區，自然會受到某種激勵和獎勵，盡管這些地區也許效益、質量并不顯著，甚至環境污染嚴重。相反，一些環境保護雖好但經濟增長卻不夠快的地區，就會倍感壓力，擔心不能完成考核和來自上面的批評。同時，當我們提倡某種行為，效果卻不夠明顯的情況，背后的深刻原因也總是與體制機制有關。

經濟發展方式的轉變必然要求體制機制上的創新。不同的經濟發展方式，要求不同的體制機制?，F在我們謀求體制機制上的創新，主要服從于加快轉變經濟發展方式的要求。在短缺經濟時期，由于物品匱乏，人民生活尚未解決溫飽問題，商品供求處于“賣方市場”狀態，這時候，主要是采用分稅制、財政包干等刺激投資、加快增長的體制機制，對資源集約利用、環境保護不會提出太高的要求。但是這樣的增長到了一定階段，許多地方竭澤而漁般拼命搞基建、上項目，必然導致國土資源迅速減少、能源瓶頸日益嚴重、環境問題非常突出。這時候，原來的發展方式需要改弦易轍，原來的體制機制也必須進行必要的調整和創新。如果只是提出要加快經濟發展方式的轉變，卻仍然沿襲過去的體制機制。那么轉變經濟發展方式的許多政策措施就難以落實到位。

發達國家體制機制創新對轉變經濟發展方式的保證。國際上，幾乎所有發達國家都經歷了經濟發展方式轉變的過程，即經濟由外延增長到內涵發展的過程，包括發展理念的更新、發展模式的創新，以及資源利用效率的提升和生態環境的保護，以人為本的社會發展等。在這一過程中，不僅有技術上的進步，更有體制機制的保證。共同的特征，是堅持在市場經濟條件下建立有活力的微觀經營機制和負責任的宏觀調節機制。有充沛活力的微觀機制，能保證企業在公平競爭的市場環境下對利潤最大化的追求；負責任的宏觀調節機制。則可以強調政府的責任，明確政府的經濟職能，提高全社會經濟運行的效率，實現微觀效益與宏觀效益、社會效益有機的統一。從實踐來看，一些發達國家通過開放市場機制、社會福利機制、科技創新機制、環境保護機制、政府責任機制等，將經濟發展方式基本納入了由粗放向集約、外延向內涵轉變的軌道。需要指出的是，迄今為止，從古典經濟學到凱恩斯主義再到新古典經濟學等，學者們總是在自由與國家干預這兩端上爭論不休，有些學者推崇自由化，有些學者主張國家干預。我們認為，當今世界上所有市場經濟的國家，沒有發現哪一個國家對經濟實行完全的自由放任，也沒有哪一個國家對經濟采取純粹的國家或政府壟斷，它們總是在自由多一點還是干預多一點問題上進行取舍。而究竟是自由多一點，還是干預多一點，各個國家的情況不同，自由和干預的程度也會有所差異。真正的問題在于，你宏觀調節的機制是不是損害了有活力的微觀經營機制?是不是在保證微觀有活力基礎上宏觀經濟運行沿著健康的方向發展并保持良好的效益。比如，通過宏觀調節，引導企業增加技術創新的投入、資源消耗的降低、生態環境的維持，以及和諧的勞資關系等。說到底，主要強調的是政府的責任機制是否健全和完善。因此，在這個意義上西方學者的爭論可能有失偏頗。

二、現行體制機制創新面臨的突出矛盾和問題

改革開放以來，江蘇一直在全國保持領先增長的態勢，率先告別短缺經濟，由“賣方市場”進人“買方市場”階段。在充分肯定成績的同時，我們也清醒地看到，經濟發展方式基本上仍然沿襲傳統的發展模式，存在一些突出矛盾和問題。主要表現在：

經濟發展的結構性矛盾比較突出。多年來，江蘇經濟發展的顯著特征是生產主導型的，經濟結構以工業為主，服務業比重偏低。進入21世紀以來，江蘇服務業比重基本處于徘徊狀態，并無顯著提升，蘇南則呈下降態勢。

資源瓶頸更加凸顯。江蘇屬典型的資源短缺型加工工業省份，長期以來經濟發展兩頭在外。隨著外來投資的加工工業企業增多，經濟增長方式粗放，能耗排放偏高，資源約束的矛盾日益凸顯。

環境保護的任務相當艱巨?！督K省綠色GDP研究報告》以江蘇的經濟發展和資源環境消耗為研究對象，指出由于環境污染、大氣污染、地下水過量開采導致的地面沉降等因素，資源環境的損失把近幾年傳統GDP拉低了近8個百分點。這說明我們發展的進程曾經付出過巨大的環境代價，而巨額的環境成本賬又讓發展成果大打了折扣。

有些民生問題亟待解決。經濟發展的目的是為了民生。近幾年經濟快速增長，財政收入超常規增長，居民收入在總收入中的比重下降，群眾對醫療、住房、物價和食品、藥品安全等方面意見較大，都反映了經濟發展與民生之間存在著不相適應的情況。

造成現有經濟發展方式面臨較多突出問題的原因是多方面的，既有認識上的問題，比如，經濟發展的理念滯后，經濟發展的指導思想不是十分明確：也有技術上原因，比如自主創新的技術投入不足，經濟發展的技術含量不高。更進一步，則是體制機制的創新沒有跟上。具體表現在：

政績導向存在偏差。實際上，早在“九五”時期，我國在“兩個轉變”中就提出了轉變經濟增長方式的任務，但是效果并不理想。原因在哪里?不是人們沒有認識到。主要是各級政府的政績導向繼續沿用GDP增長速度、固定資產投資增長速度、利用外資增長速度等考核指標體系，缺少與轉變增長方式、發展方式相匹配的效益和質量、環境、資源等考核指標。

市場對資源的配置作用不夠充分。市場的作用，就是在一定的宏觀調節下面，通過微觀上活力與效率的提高，引導資源向最能體現宏觀和社會效益的方向流動。同時，市場的作用，主要又是通過價格信號反映出來，由價格引導資源的配置。但是從實際情況來看，目前資源、環境的價格還存在著被扭曲的情形。一是資源的價格偏低，不利于資源的集約利用：二是企業的環境成本存在外部化的情況。即本該由企業承擔的價格成本結果由社會承擔了；三是定價機制不夠靈活，不能及時準確反映市場供求關系對價格的變化要求。這些，都導致資源環境被浪費性使用。

財稅體制不夠科學和合理。目前經濟發展的粗放型模式，與現行財稅體制有很大關系。一是實行“分灶吃飯”的地方財政包干體制，雖然極大地調動了地方政府發展經濟、追求增長的積極性，有利于地方通過經濟增長增加可支配財政收入，但是容易加劇地區間盲目攀比增長速度、競相出臺優惠政策措施、地方主義抬頭，不利于建立正常的發展秩序，政府工作的精力過于集中在經濟方面。二是各級政府之間的財權與事權關系沒有理順，財權事權不夠統一和對稱，往往爭財權，減事權，說到底少干事、多拿錢，不利于公共財政體系的形成。三是稅制設計不夠合理，影響到企業自主創新投入的積極性。典型的是現行的生產型增值稅，明顯增加了企業的稅收負擔，造成企業不愿意主動增加技術創新方面的設備投資。

經濟發展的長效機制尚未形成。一個地區，必須解決好當前發展與長遠發展的關系，確保眼前發展為今后發展奠定基礎、鋪平道路，而不是設置障礙，實現發展的可持續性。但是現行發展方式的重要特征，卻比較普遍地存在著急功近利、急于求成的情況，過于追求經濟發展的短期效果。

缺乏強有力的政府問責機制。“九五”以來，各級政府就轉變經濟增長方式應該說會開了不少，文件也發了不少，都下達了任務。但實際效果不夠顯著。究其原因，一是責任不是很明確，二是有些責任明確的，但沒有很好落實。聯系到經濟發展上，往往圖形式、走過場多，布置多、檢查少，處分更少，存在著“以獎代罰”的情況。說到底，從布置任務到督辦查辦、效果評估、責任兌現一系列環節缺少環環相扣的問責機制。

三、促進江蘇體制機制創新、加快經濟發展方式轉變的對策建議

加快經濟發展方式的轉變，核心是從形成健全和完善體制機制人手，以體制機制理順人們的利益關系，明確市場與政府的不同邊界，規范各自的責任行為，同時在條件成熟的情況下，將經濟發展方式的轉變納入法制的軌道。

總的要求是，認真貫徹落實十七大精神，以科學發展觀和構建和諧社會為指導，堅持體制機制創新優先，為加快經濟發展方式的轉變創造制度環境，在體制機制上形成加快轉變經濟發展方式的倒逼機制，市場導向與宏觀調節相結合，明確政府責任，規范政府行為，建立運轉靈活的微觀經營機制和調控有效的宏觀機制，努力解決經濟生活中長期積累的深層次矛盾和問題，促進經濟發展方式由傳統向現代的轉變。具體政策建議包括：

進一步解放思想，立足于通過深化改革加快經濟發展方式的轉變。體制機制創新，從根本上講是改革的深化問題。改革的核心是通過利益關系的調整，重新構造權責利明確、有約束力的新體制和新機制。在更深層次上解決影響經濟發展方式轉變的矛盾和問題。必須進一步解放思想，以改革的精神、改革的思維、改革的辦法，破除一切與轉變經濟發展方式不相適應的觀念、體制和做法，有些方面繼續要允許大膽地試、大膽地闖，鼓勵在轉變經濟發展方式上的探索和創新，褒獎成功者，寬容失敗者。

加快政府職能轉變，明確政府在加快經濟發展方式轉變中的責任。認真貫徹落實十七大和十屆五次人代會關于行政管理體制改革的精神，明確政府在經濟發展中的角色定位，理順政府部門之間的關系，理清政府相關部門的責任邊界。進一步推進政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，切實減少政府對資源配置以及對經濟行為的過多干預，更好發揮市場的配置功能和調節作用，把企業的生產經營權和投資決策權真正交給企業，把市場能夠解決的問題全部交給市場，把社會可以自我管理的事交給社會，將政府職能切實轉到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來。

建立科學有效的政績考核機制，引導和規范各級政府的行為。重新設計和建立一整套與轉變經濟發展方式相適應的指標體系和評價體系，主要突出全要素生產率、科技進步貢獻率、節能降耗率、污染物排放率等。以新的指標考核體系代替舊的指標考核體系，引導和規范各級政府經濟發展的行為，調動和發揮社會各方面對轉變經濟發展方式的積極性和創造性。同時，改進政績考核方法，加大考核結果運用的力度，堅持按照新指標考核體系選人用人。

理順資源價格體系。健全促進資源節約和環境保護的價格形成機制。轉變經濟發展方式，必須充分考慮資源的稀缺程度和市場供求關系，做到提高資源利用效率，遏制環境惡化的趨勢，走科技先導、資源節約、環境友好型的經濟發展之路。一方面，對政府控制定價的資源性產品，要充分發揮市場機制的作用，積極穩妥地加快資源性產品價格的市場化進程，能放開的盡量放開。要引入污染物排污權的市場交易機制，運用價格機制減少污染物排放，并且因此改變企業污染成本的外部性問題，體現“誰污染、誰付費”的原則。另一方面，對帶有壟斷特征的資源性產品的定價，也要認真處理好政府與壟斷企業的關系，積極運用價格機制調控資源供求關系，推動資源的集約利用。

深化財稅和投資體制改革，促進產業結構的優化升級。按照轉變經濟發展方式的要求，一是要根據建立公共財政體系的要求，在近幾年各級政府財政收入狀況明顯趨好的情況下，逐步改變“分灶吃飯”的財政包干體制，減輕地方政府增加財政收入的壓力，將地方政府工作的重點轉到加快經濟發展方式的轉變方面來。二是進一步推進省管縣財政體制改革，明確各級政府之間的財權與事權關系，促進財權與事權的對稱和統一。同時，促進財政工作的重點由偏重經濟增長職能向完善公共服務方面的轉變。三是積極向中央爭取享受由生產型增值稅改變為消費型增值稅的政策。江蘇是生產型的經濟大省，增值稅轉型對促進江蘇經濟發展方式轉變有重要意義。

深化科技、教育體制改革，將經濟發展切實轉到依靠自主創新上來。從實踐看，近些年，我們雖然提出將教育尤其是高等教育放在優先發展戰略地位，但教育的成就主要在量上有很大擴張，質量提升不大。高校本身既從政府獲得財政投入，又通過自主招生獲得大量經費，但沒有形成有約束力發展機制，利益關系沒有理順，教育行為也談不上規范，不可能在培養人才上有良好的效果。必須深化改革高等教育體制，理順政府與高校的關系，強化辦好高等教育的責任，切實提高高等教育的質量。在科技方面，近幾年的投入特別是政府投入已經明顯增多，問題在于完善投入的責任機制，提高投入的實際效果和效率。健全和完善知識產權的保護制度，合理配置科技資源。

強化人才的引進和使用機制，充分發揮人力資源在轉變經濟發展方式中的作用。江蘇加快經濟發展方式的轉變，關鍵靠人才。首先，完善人才引進機制，大力引進高層次人才。應進一步加大資金投入力度，推行與人力資本相適應的股權、期權等分配制度，引進各類行業急需的創新型拔尖人才，加快有江蘇特色和優勢的人才高峰的形成。其次，積極創造優良的用人環境，最大限度地創造對人才發生作用的“磁吸效應”。應努力打造能讓人才發揮聰明才智和創造力的環境，形成有利于尊重人才、關心人才和發揮人才作用的文化氛圍，做到外來人才與本土人才同等重要、平等競爭，來的留得住，有用武之地，本地人才不外流，有實現自我價值的創造性沖動。我們相信，有了好的人才機制，一定能形成好的人才優勢，為江蘇加快經濟發展方式轉變作出積極的貢獻。

(作者系江蘇省社會科學院經濟研究所所長、研究員)

責任編輯：金 雯