廣西義務教育均衡發展丞待解決的若干問題

2007年6月，國家正式通過了廣西“兩基”達標，在全國5個少數民族自治區中，廣西率先實現普及九年義務教育和掃除青壯年文盲，這是廣西教育發展史上一個里程碑式的重大事件，它標志著廣西教育從此走上了一個新的歷史發展階段。但是，與發達省區相比，廣西義務教育的基礎相對薄弱，教育投入不足，辦學條件差，師資素質偏低，城鄉差距明顯，教育發展不夠均衡。在當前已經解決溫飽問題，群眾子女從能上學到上好學的要求越來越強烈的大背景下，只有做到教育均衡發展，才能緩解現階段凸現出來的這一社會矛盾。黨的十七大把教育發展擺在解決六大民生問題之首，突出表明了教育問題的重要性。因此，解決教育均衡發展問題，是落實黨的十七大精神的具體行動，具有重大的現實意義。

一、亟須明確教育均衡發展的責任主體

明確教育責任主體是推進義務教育均衡發展的關鍵問題。上世紀80年代以來搞“人民教育人民辦”，把教育的責任推給人民群眾，受此影響，在部分領導干部中形成了一種根深蒂固的思維定式，政府的義務教育責任主體并沒有真正落實到位，突出的表現是教育投入沒有按照國家規定占GDP的一定比例進行投入。上世紀80～90年代征收教育附加費，教師工資是由財政統一發放的，所征收的教育附加費全部用于教育基礎設施建設。到本世紀初，實行農村稅費改革轉移支付制度，原定其中的65％必須用于教育，替代取消征收教育附加費的經費缺口，實際上現在這一筆替代經費大部分被用于發放教師工資，原本由地方財政負擔的教師工資投入，現在反而不再承擔責任了。經費投入這樣一轉型，造成除“兩基”攻堅縣外，其他縣區多年來沒有經費投入學校基礎設施建設和校舍維修，早年通過“兩基”驗收的縣區校舍破舊，辦學條件差，教育質量下降，教育均衡發展的矛盾日益突出。除此之外，通過“兩基”驗收前審計發現，部分地方政府擠占挪用教育經費的現象比較普遍。這些現象的存在，從根本上說是當地政府錯誤的政績觀引發的后果，是教育責任主體沒有落實到位的直接表現。2006年國家出臺新的義務教育法，已經從法律層面明確義務教育是政府的責任，經費由政府投入。然而，在廣西，部分地方政府還沒有完全確立這樣一種責任主體意識，這無疑是廣西教育均衡發展的最大障礙，必須及時糾正，由政府真正承擔起責任主體的角色，依法劃撥教育經費，合理布局，建設學校，保障適齡兒童接受義務教育的權利，使其按時入學。各級政府及有關行政部門應當建立和完善義務教育目標責任制，把實施義務教育的情況作為考核政府正職領導及有關負責人員政績的重要內容。并在學校規劃建設，經費投入，均衡發展，校舍安全，督導檢查以及學生、教師、學校權益保障等方面，進一步明確政府的執法主體責任，對實施義務教育作出突出貢獻的社會組織和個人給予表彰、獎勵。對違反法律規定者，負有領導責任的政府領導人應當引咎辭職。只有這樣，才能從根本上保證義務教育的均衡、協調、健康、可持續發展。

二、亟須制定教育均衡發展的規劃標準

當前廣西教育城鄉差距不斷拉大的原因，主要是教育資源分配不均所造成。因此，自治區人民政府應該及早組織制訂辦學條件基本標準，縣級人民政府要按標準建設義務教育學校，合理配置教育資源，使各校辦學條件、經費投入和校長、教師的配備大體合理，縮小區域、城鄉、學校之間的辦學條件差距，采取措施保障農村地區、貧困地區、少數民族地區實施義務教育，努力推進教育均衡發展。廣西已經通過了國家“兩基”達標驗收，但在桂東南沿海地區，中小學校舍還比較陳舊。下一步的工作重點，應該加強義務教育學校的標準化建設。制訂標準化建設方案，既要考慮教育部的統一標準，還必須從廣西的區情實際出發，制訂切實可行的規劃標準，這才有利于學校建設的規范化，防止盲目投入和高標準、超標準建設，有利于抑制越演越烈的擇校行為。縣級以上人民政府應根據本行政區域內居住的適齡兒童、少年的數量和分布狀況、地理條件、交通環境等因素，按照國家有關規定，制定、調整學校設置規劃，合理布局、設置中小學校，保障適齡兒童、少年在戶籍所在地安全、就近入學。

目前廣西在城鄉經濟開發區、住宅區建設中，有不少地方沒有很好地規劃和建設義務教育學校，有的是設計規模太小，根本無法適應城鎮化人口快速增長的需要；有的根本就沒有規劃設置學校，開發區、住宅區入住群眾子女只能到別的地段上學；有的雖然有規劃，但政府投入沒跟上，把學校交給開發商或者其他社會力量辦學，而開發商又遲遲不肯投資動工，導致新的上學難，在一個方面助長了擇校之風盛行。對于城市開發區、住宅區建設，有關地方政府應該統籌考慮按照該區域內人口發展的規模情況，將學校建設納入開發區、住宅區用地規劃，與開發區、住宅區的建設同步進行、同時投入使用。當地政府應當依法保障學校用地，在制定城市發展規劃和區域控制性詳細規劃時，必須優先滿足義務教育學校用地，并按照本地區相應建設用地標準及規定，將新建、改建、擴建校舍的用地納入其中。學校的校園、校舍、場地、設施必須用于教育教學活動和勤工儉學，任何單位和個人不得侵占、破壞、平調、私分或者轉讓。一旦采取上述措施和規定，將大大有利于促進城鄉義務教育均衡、協調發展，緩解居民子女的上學困難。

三、亟須完善教育均衡發展的投入體制和運行機制

按照馬克思主義關于國家管理的基本原則，國家通過稅收聚集財富，必須通過各種途徑實現社會再分配，從而保持社會的公平以及國家機器的正常運轉。這種社會再分配，必須與解決社會民生問題、與鞏固國家政權密切相關。政府實施義務教育，保障對義務教育的投入，這一國家意志和行為充分體現了國家財政對公共資源再分配的原則。從世界范圍來看，把義務教育納入公共財政供給體制，以政府撥款為主，這是世界各國的普遍做法。國家新的義務教育法對此已經有了規定，這有利于排除對義務教育的各種制約因素，保證在一定范圍內義務教育的實際需要和均衡發展，為每個適齡兒童接受義務教育創造平等機會。

如前所述，目前廣西存在教育投入不到位、隨意擠占挪用教育經費等現象，今后需要重點解決如何建立和完善教育經費投入機制，保障和落實教育均衡發展所需經費的問題。

(一)要按照國家的規定，切實搞好教育經費預算。

長期以來，一些行政官員習慣于拍腦袋決策，教育經費給多給少，完全由個別人說了算。因此，搞好教育預算，按照預算執行，是解決拍腦袋行政的最佳辦法。各級政府應將義務教育經費納入財政預算，在預算中按照國家和自治區頒布的教職工編制標準、工資標準和學校建設標準、學生人均公用經費標準等，足額安排義務教育經費。編制預算應當以均衡安排義務教育經費為原則，并適當向農村地區和薄弱學校傾斜。為避免一些地方教育經費被截留、挪用、調控、漏征、少撥等，縣級義務教育經費預算應以教育行政部門為基本的編制單位，這樣才能保證預算的準確性和科學性。

(二)要依法保障公共財政對義務教育的足額投入。

一是教育投入必須遵守國家關于“三個增長”的規定。各級政府用于義務教育財政撥款的增長比例必須高于財政經常性收入的增長比例，保證按照在校學生人數平均的義務教育費用逐步增長，保證教職工工資和學生人均公用經費逐步增長。要做到“三個增長”，必須是國家和自治區、市、縣(區)各級政府都要共同負起責任。這是因為，目前廣西仍然有相當部分縣區工業發展滯后，財政收入少，縣級財政困難，要這些連管“吃飯”都還困難的縣區負起義務教育的全部責任是不現實的。而且，從稅收角度看，國家占了稅賦的大頭，理應承擔義務教育的主要責任，這是合理合法的，也是符合國際潮流的。

二是自治區人民政府要建立規范的財政轉移支付制度，對依法落實教育經費“三個增長”規定，但仍無法達到全區生均撥款平均標準的縣(區)，應由自治區財政通過轉移支付予以補足。縣級人民政府應確保將上級人民政府的義務教育轉移支付資金按照規定用于義務教育。保證農村稅費改革轉移支付資金中用于農村義務教育經費的比例不低于65％，并納入縣級教育經費預算，主要用于農村義務教育學校校舍建設、危房改造和購置圖書資料、電教器材、實驗儀器、體育衛生器械用品等改善辦學條件項目及教師培訓。

三是各級政府要嚴格按照國家和自治區有關政策規定，積極組織征收教育費附加，并合理安排使用。教育費附加要納入教育經費預算管理，主要用于改善中小學辦學條件，各級財政部門要及時將教育費附加征收情況通知教育部門，并按預算規定安排使用。

四是要建立義務教育階段學校校舍建設、維修、改造長效機制。各級政府應按照學校發展規劃配套建設校舍及有關設施。校舍建設、維修、改造所需資金由中央和自治區按比例共同承擔。縣級人民政府應做好預算安排，并按規定加強項目管理，及時足額撥付資金。

(三)要加強教育經費的審計監督和統計公告制度。

縣級以上人民政府要建立健全義務教育經費的審計監督和統計公告制度，每年對義務教育經費安排使用情況進行審計并及時公告，接受社會和輿論的監督。義務教育經費要嚴格按照預算規定用于義務教育，任何組織和個人不得侵占、挪用、調控，不得向學校收取或者攤派費用。地方政府不得將中央和自治區安排的免雜費補助資金、公用經費補助資金、財政轉移支付資金和所收取的城市教育費附加等扣減或抵頂正常的年度財政教育經費預算和財政預算內生均公用經費撥款。

上述構想應盡快進入地方教育法規，在法律層面上進一步明確各級政府的教育投入責任，完善投入機制，從而將教育經費納入公共財政的保障范疇。

四、亟須確立教育均衡發展的科學評價體系

確立教育均衡發展的評價體系是將發展目標、實踐范圍、操作模式以及相關內容具體量化，供社會評估檢測，體現其科學化和規范化的唯一途徑。自治區教育主管部門除了應及早制訂區域發展目標和學校建設標準外，還應盡快建立健全相關的監測督導體系和制度。

一是建立義務教育教學質量監測評估體系和評價制度。改革教育教學體制、內容、形式與方法，推進素質教育，是適應新的歷史形勢，培養社會主義合格人才的必然要求。但如何推進素質教育，教學質量如何體現，則是仁者見仁，智者見智的學術話題。制訂科學合理的教育教學評價體系，其中應該包括以素質教育為指標的學校評價體系，以學生綜合素質為指標的學生評價體系和以職業道德為主要指標的教師評價體系。各級各類學校應堅持德育首位，全面推進素質教育、全面提高教育質量，不得以升學率作為衡量教育質量考核教育工作者的唯一標準，不得以學科考試的成績作為評價學生的唯一標準。各級教育行政部門和教學部門要認真貫徹落實國家教育行政部門確定的教育制度、教學內容和課程設置規定，構建符合廣西地方特色的課程體系。學校必須按照國家確定的教育教學內容和課程設置開展教育教學活動，開齊課程，排足課時，保證達到國家規定的基本質量要求。不得隨意增加考試科目的教學時間，也不得隨意減少非考試科目的教學時間。學校和教師應加強對學生的體育衛生教育，提高學生身體素質。要面向全體學生，教書育人，將德育、智育、體育、美育等有機統一在教育教學活動中，注重培養學生獨立思考能力、創新能力和實踐能力，促進學生全面發展，提高學生綜合素質。

二是建立健全義務教育發展評估體系。該評估體系主要包括受教育人數、資源配置等指標。其中，受教育人數主要體現在“四率”即入學率、鞏固率、畢業率和升學率等方面。資源配置主要體現在學校的布局規劃、校點設置、師資隊伍以及學校硬件建設，包括教學基礎設施、校舍、圖書資料、教學儀器等方面。教育行政部門要做到均衡配置教育資源，切不可重城市而輕鄉村，重重點而輕一般。各級政府應加強少數民族地區、貧困地區和薄弱學校的教師隊伍建設，要均衡配置區域內學校師資力量，優化教師年齡、學科和知識結構。堅持實行選派城鎮教師到農村學校支教輪教制度，逐步改善落后地區的辦學條件，有效提高教學質量。只有這樣，才能從根本上做到義務教育的均衡發展。

三是繼續完善教育督導制度。廣西實施“兩基”攻堅，督導制度發揮過重要作用，在新的歷史時期，督導制度仍然沒有過時，應該繼續發揚光大。各級政府應進一步強化督導機構建設，依法對下級人民政府的義務教育工作情況進行督導檢查，督查的主要內容包括教育投入、教師隊伍、布局結構、均衡發展和教育教學情況等，每年的督查情況要報告同級人大常委會和上一級督導機構，督導報告向社會公布。自治區和市人民政府督導機構應以督政為主，縣(區)人民政府督導機構以督學為主。加強督政工作，是根據新的義務教育法，強化政府教育執法主體責任的需要。

五、亟須保障教師和學生的合法權益

保障學生的合法權益是教育均衡發展的重要內容。從法律層面上講，廣大適齡兒童、少年享有不可剝奪的受教育權，這是民生需要，也是國家需要。因此，必須依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利，使其按時入學。在這方面，廣西仍然有不如人意之處，比如說農村流動務工的父母帶著孩子進城，并沒有真正享受到城市居民子女入學的同等待遇。相當多的流動人口子女被安排到偏遠城郊結合部的學校就讀，還有相當部分學生被高收費錄取入學。以農民工為主的流動人口子女，殘疾兒童、少年以及家庭經濟困難的適齡兒童、少年等弱勢群體人口的義務教育權益得不到切實保障。因此，我們提出義務教育均衡發展，一定要把進城務工、經商等流動人口子女的入學問題考慮進來，所在地政府必須承擔起流動人口同住子女義務教育的責任，他們提供平等接受義務教育的機會和條件，保證以公辦學校為主接收流動人口子女就學。進城務工農民子女在城市學校就讀的，與所在城市學生享受同等政策。對殘疾的適齡兒童、少年，也應按照國家規定設置相應的特殊教育學校(班)，對視力殘疾、聽力語言殘疾和智力殘疾的適齡兒童、少年實施義務教育。各級政府要建立貧困家庭學生助學制度，保障家庭經濟困難和殘疾的適齡兒童、少年接受并完成義務教育。對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供生活費。只有這樣，才有利于促進教育的公平公正與均衡發展，使公共財政的陽光照到每個孩子的身上。

保障教師的合法權益是教育均衡發展的重要前提。近年來，無視教師權益保障，導致教師隊伍不穩、素質不高、影響教學質量的問題比較突出，比如農村教師住房困難，隨意拖欠教師工資、津貼，強制教師捐款捐物、訂閱報刊雜志，組織教師參加各種非教育教學活動，長期使用代課教師，缺少在崗培訓等等。各級政府要維護教師合法權益，完善教師權益保障機制，依法保障教師工資福利和社會保險待遇，采取措施提高教師的政治、社會地位，改善教師工作和生活條件。目前教師工資由縣級財政統一發放，但許多縣財政困難，僅僅保障了國家規定發放的部分，而地方補貼卻完全沒有或遠低于公務員平均水平，影響了教師隊伍的穩定。因此，廣西要進一步完善農村教師工資經費保障機制，對于財政困難的縣(區)，自治區人民政府應通過統籌安排中央工資專項轉移支付和增加自治區本級財政轉移支付予以解決。廣西不妨試行全區統一的大模塊式教師工資發放機制，即按不同經濟發展區域劃分工資發放水平，教師工資分為地方財政負責部分和自治區轉移支付部分，分別由縣財政和自治區財政直接通過銀行劃入教師個人賬戶。針對一些政府部門強制要求教師捐款捐物、訂閱報刊等行為，自治區人民政府應明確重申任何組織和部門不得強制教師捐款捐物、訂閱報刊雜志；不得侵犯教師的個人財產或合法收入；不得強制教師參加各種非教育教學活動。要加強教師培養培訓工作，不斷提高師資水平，有關培訓經費應由縣級財政列入年度教育經費預算統一安排。

當前廣西農村教師面臨的最大困難是住房問題，過去用了20多年時間搞“兩基”。經費投入主要用于學校基礎設施建設，教師住房投入基本沒有。所以，現階段農村教師沒有房子的情況比較普遍，大部分教師住在上世紀70～80年代修建、目前應該廢棄的危房中，或者回到父母家中住。廣西在“兩基”通過達標驗收后，農村教育工作應重點關注教師住房問題，因為教師住房關系到隊伍的穩定、質量的提高、教育方針的落實等等。各級政府應把教師住房建設納入城鎮建設總體規劃、經濟適用房建設規劃、新農村建設規劃等范疇，制訂相關優先、優惠政策，降低教職工住房建設成本。要在交通便利的地方以行政劃撥方式或優惠提供建設用地，建設一定數量的教職工住宅小區、經濟適用房、廉租房，供住房困難或住房未達標的教職工按國家相關政策購買和租用。各級政府要按國家有關建設標準，推動農村中小學校教職工周轉住房(公用宿舍)建設。在當前條件下，由財政給予一定的支持，學校、教師各出一點，共同建設教師“周轉房”的方案應該是切實可行的，也是符合區情實際的。

教育均衡發展是落實科學發展觀和建設社會主義和諧社會的基本要求，是經濟社會發展的基礎性工程，也是全面貫徹黨的教育方針的重要體現，更是密切黨和人民群眾血肉聯系的重要紐帶，各級政府領導都必須引起高度重視，明確責任，制訂規劃，保障投人，認真實施，努力縮小區域之間、學校之間的發展差距，辦好讓人民滿意的教育事業，促進社會的和諧發展。