北京市政府環境投資項目績效審計評價指標體系框架研究

［摘 要］ 政府環境投資項目績效審計是審計領域的新課題，本文選擇北京市作為切入點研究政府環境投資項目績效審計評價指標體系框架，涉及建立北京市政府環境投資項目績效審計評價指標體系的范圍、考慮的因素、指標體系框架等內容。指標設計力求定量與定性兩方面結合。

［關鍵詞］ 北京市；政府環境投資項目；績效審計評價；指標體系框架

［中圖分類號］F239.4［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2008）03-0078-03

一、 問題的提出

長期以來，北京市在政府績效評價上還是片面強調“經濟增長是硬道理”，GDP成為衡量北京市各級政府政績的唯一標準。但隨著我國政治體制改革的不斷深入，北京市政府職能正在不斷發生變化，社會各界對北京市政府進一步“規范行為，提高效能，廉潔公正，增強責任”的要求越來越高，而環境績效審計正是促進建立責任政府的重要手段，而責任政府的建立也能夠促進環境績效審計向縱深發展。本課題進行政府環境績效評價指標體系的研究，其核心是確定合理的評價標準和指標體系，用以評價北京市政府績效好壞程度，從而促進北京市責任政府的建立，這不但能夠為北京市環境績效審計提供科學的績效考核評價標準和依據，也可為績效審計向縱深發展創造有利條件，對我國環境績效審計的長遠發展具有重要的現實意義。

本課題建立的北京市政府環境投資項目績效審計評價指標體系的范圍主要包括北京市政府投資并負責的保護或改善環境的項目、北京市政府簽署的國際協議項目、北京市政府投資并負責審核的企業大型環境項目。

二、設計北京市政府環境投資項目績效審計評價指標體系考慮的因素

（一）審計評價指標相機抉擇

任何一個完備的政府環境投資項目績效審計評價指標體系，也不可能涵蓋所有性質不同、用途不同的政府環境投資項目所需的績效審計評價指標。因此本文設計的評價指標是政府環境投資項目績效審計評價中具有一般性的指標，具體到某個項目評價時應根據項目的用途和性質有針對性地予以選擇運用，并在必要時有側重地予以補充。如評價的項目是公益性的，則在對其經濟和生態環境效益進行評價的同時，應著重運用社會方面的指標對其社會效益進行評價；項目是環保方面的，則在對其經濟和社會效益進行評價的同時，應著重運用生態環境方面的指標對其環境效益進行評價。

（二）審計評價指標可獲得性

政府環境投資項目績效指標的可獲得性及其數據的質量也是一個要考慮的問題。有些指標很重要，但獲得該指標的有關數據難度很大，所花費的成本大于其所能帶來的利益；或者是該數據容易獲得，但其質量不高即可靠性不強，這種情況下一般應放棄該指標轉而使用其他成本較低或質量較好的替代指標。

（三）審計評價指標價值取向

價值取向是評價指標體系的核心，科學定位評價指標體系的價值取向是構建評價指標體系所必須解決的首要問題，也是評價指標體系能否準確評價和發揮導向作用的關鍵所在。在一定程度上說，政府職能的履行是通過項目來進行的，項目的立項和建設代表著政府的政策取向，是政府履行經濟調控、社會管理職責，實現政府職能的載體，北京市政府投資項目管理及效益的好壞，直接關系到北京市政府職能的實現程度和政府行政水平的高低。這就要求作為北京市政府環境投資項目績效評價指標體系的價值核心，必須與北京市政府行政理念和價值取向具有內在同一性。以人為本，全面、協調、可持續發展的科學發展觀是北京市現階段的行政理念和基本價值核心，這就必然要求將科學發展觀作為構建政府投資項目績效審計評價指標體系的價值取向。同時從審計工作本身來說，審計評價指標體系以科學發展觀為價值取向，是審計工作貫徹和落實科學發展觀的具體體現，也是構建審計評價指標體系的內在要求。

三、北京市政府環境投資項目績效評價指標體系構建原則

（一）相關性

這是構建北京市政府環境投資項目績效評價指標體系所必須遵循的首要原則，關系到審計評價的準確性。北京市政府環境投資項目績效審計評價指標只有與審計所要實現的目標和評價內容高度相關，才能準確地對項目效益作出客觀評價。一般來說，相關程度越高，則客觀性越強，準確性也就更高。

（二）系統性

北京市政府環境投資項目績效審計評價內容的廣泛性決定指標體系的構建必須遵循這一原則，其主要是解決審計評價的全面性問題。由于項目效益包含項目管理、經濟社會、生態環境等方面的內容，必須設置一系列評價指標，才能對北京市政府環境投資項目績效項目效益作出較為全面的評價。否則就會以偏概全，失之偏頗。

（三）可控性

審計評價的目的是明確責任，提高效益。北京市政府環境投資項目績效評價指標所考核范圍應是審計對象的責任范圍，如果設置一些非被審對象責任和其不可控因素的指標來衡量與考核，那么也就失去了績效審計的應有作用。

（四）實用性

又稱可操作性原則，北京市政府環境投資項目績效評價指標的價值在于它的有效性，能應用于審計實踐，這就要求評價指標必須緊扣實際，具有較強的可操作性。評價指標只有具體、明確、可衡量，才能為被執行者所執行，為被審計單位、立法機關、媒體和社會公眾所認可。

四、北京市政府環境投資項目績效評價指標體系構建的概念框架

利用“壓力—狀態—響應”框架((Pressure-State-Response，簡稱PSR)建立經濟預算與環境問題的指標體系，其具有指標體系建立廣泛的特點，得到了國內外一致認可。“壓力—狀態—響應”表示，工業、農業、運輸、能源開發等人類活動不可避免地帶給周圍環境和自然資源一定的破壞和影響，這些影響使得環境和自然資源原有的狀態被改變，同時這些信息會傳遞到環境管理部門和政府決策部門。環境和自然資源在人類活動壓力的作用下，其本身的水、大氣、土地和生物等狀態均會有所變化。這些變化一方面以信息的形式傳遞到管理部門，另一方面也會將其信息傳遞給產生壓力的人類活動，人類活動將會隨著自然狀態的改變而有所調整。管理部門和決策部門根據人類活動傳遞來的信息及環境和自然資源狀態改變傳遞的信息作出反應，一方面將其響應施加于人類活動，用于對這些活動的決策，另外一方面，也將采取一些措施用于改善惡化的環境和自然資源，比如，制定法律法規，開展環境績效審計工作等。在“壓力—狀態—響應”框架中主要包含3種類型的指標：壓力型指標，包括人類對環境所作出的引起積極或消極效果的行為；狀態型指標，顯示環境的狀況，包括環境自身的變化；響應型指標，反映人類對環境問題的理解和考慮的范圍。

五、北京市政府環境投資項目績效評價指標體系設計

（一）投資于公共項目的績效評價指標體系

1. 政府保護或改善環境的項目及政府簽署的國際協議項目績效評價指標體系

北京市政府負責的保護或改善環境的項目、北京市政府簽署的國際協議項目內容可分為交付使用前和交付使用后兩個階段。交付使用前階段主要是環境投資項目管理活動，對其環境投資項目審計屬事前、事中控制，側重于揭示投資項目管理狀況的好壞。此階段分資金投入、項目建設兩個方面，其中資金投入分資金籌集、資金使用兩個環節；項目建設分投資決策、建設管理兩個環節。每個環節應選擇若干個決定項目管理水平的關鍵點，設計評價指標（見表1）。交付使用后階段為項目產出效果階段，對其環境投資項目審計屬事后檢查和追蹤審計，主要揭示項目目標的實現程度及影響。此階段應圍繞其效果來構建評價指標，即按經濟效益、社會效益和生態環境效益分別設計若干評價指標（見表2）。

在績效審計評價指標體系建立后，為了使指標體系更科學合理，還需對評價指標體系進行檢查和修正?？梢酝ㄟ^計算指標體系的效度來檢測指標體系的完備性、科學性和可行性。評價指標效度是指反映評價對象客觀要素的準確性程度。在北京市政府投資項目績效評價中，如果確立的指標不能反映或不能完全反映項目效益，則該指標體系不具有較高的效度。一般來說，評價指標效度的評定是請一些熟悉該測量內容的專家通過經驗進行判斷，并確定指標與測量內容之間關系的密切程度。

（二）北京市政府投資并負責審核的企業大型環境項目指標體系

對政府投資的企業大型環境項目審計主要分為實施ISO 14001企業大型環境項目和未實施ISO 14001企業大型環境項目。對于未實施ISO 14001企業大型環境項目，環境項目指標體系主要考慮定量與定性兩類指標。定量指標可從經濟性、效率性、效果性3方面考慮（見表3）。實施ISO 14001企業大型環境項目的評價指標體系主要考慮ISO 14001標準的要求，可從效益評估、費用評估兩個方面考慮（見表4）。

六、結 論

北京市開展環境投資項目績效審計的主要困難在于還沒有一個統一的評價指標體系與標準，本課題參照財務績效審計的做法，將環境投資項目績效審計分為三大范圍，定性評價和定量評價兩大類指標。定性指標主要針對環境績效審計中的合規性、合法性展開；定量的環境績效評價指標目前又可分為單變量指標和雙變量指標。其中雙變量指標通常以比率的形式表示，使企業環境績效業績的比較相對科學化。標準化的環境業績評價指標將環境變量和財務變量相結合；便于企業進行縱向的和橫向的比較；也可以利用指標預測環境問題對未來財務業績的影響。

主要參考文獻

［1］ 宋常，吳少華. 我國績效審計理論研究回顧與展望［J］. 審計研究，2004，（12）.

［2］ 宋承. 澳大利亞的績效審計［J］. 廣東審計，2003，（12）.

［3］ 沈毅，沈紅波. 美、加績效審計現狀之比較［J］. 湖北審計，2002，（4）.

［4］ 文光偉，荊新，王進. 后續審計的理論與應用［J］. 審計研究，2004，（1）.

［5］ 王化成，劉俊勇，孫薇. 企業業績評價［M］. 北京：中國人民大學出版社，2004.

［6］ 徐政旦. 審計研究前沿［M］. 上海：上海財經大學出版社，2002.

［7］ 邢俊芳等. 最新國外效益審計［M］. 北京：中國時代經濟出版社，2004.

［8］ 邢俊芳. 接軌國際績效審計 謀求中國審計發展機遇［J］. 中國審計，2003，（15）.

［9］ 項懷誠. 中國財政管理［M］. 北京：中國財政經濟出版社，2001.

［10］ 楊愛君. 政府績效審計探析［J］. 經濟師，2002，（4）.