海峽兩岸高校教師申訴制度比較研究

摘 要：文章主要從申訴的性質、適用范圍、受理機構、程序和效力方面對海峽兩岸高校教師申訴制度進行比較，提出要從修訂《高等教育法》、出臺教師申訴制度實施細則、落實大學章程的制定、規范高校校內教師申訴機制、明確高校教師申訴與行政復議、行政訴訟關系等方面加強立法和制度的完善，加強法治文化建設，維護校園和諧。

關鍵詞：高校教師；申訴制度

教師申訴是高校教師權利救濟的重要途徑之一，在保障教師權益，促進和維護高校健康發展中起著重要作用。祖國大陸與臺灣地區有著相同的文化和法源背景，開展海峽兩岸高校教師申訴制度的比較研究，對進一步完善我國高校教師申訴制度具有重要的意義。

一、海峽兩岸高校教師申訴制度

高校教師申訴制度是教師申訴制度的一部分，又有別于其他教師申訴。海峽兩岸高校教師申訴制度各有不同，為方便比較，以下均以公立高校為研究對象。

1﹒大陸高校教師申訴制度

從大陸方面看，1953年教育部就學校教職員工的行政處分問題函復華東行政委員會教育部，指出學校教職員工均系國家工作人員，其犯有應受行政處分之錯誤者可根據情節給予處分。1957年10月發布的《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》第12條規定，國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，有權直接向上級機關申訴。上述文件雖然只規定“申訴”屬行政機關內部行為，并僅對行政處分行為進行救濟，但它為國家工作人員包括學校教職員工申訴提供了渠道和政策依據［1］。1993年頒布的《教師法》第39條明確了教師申訴制度，為教師申訴提供了基本法律依據。1９95年原國家教委《關于〈教師法〉若干問題的實施意見》對教師申訴作了具體規定。2003年7月，教育部在《關于加強依法治校工作的若干意見》中要求，“建立校內教師申訴渠道，依法公正、公平解決教師與學校的爭議，維護教師的合法權益”。與此同時，《北京市教師申訴辦法》、《蘇州市教師申訴辦法》等地方性法規以及《廣東外語外貿大學教師及其他教育工作者申訴條例》、《上海大學教職工申訴條例》等高校校內教師申訴辦法也相繼出臺，大陸高校教師申訴制度正在逐步建立和形成。

2﹒臺灣高校教師申訴制度

從臺灣方面看，教師申訴制度肇始于1988年，臺灣“教育部”成立了教師申訴評議委員會研究小組，研究建置教師申訴的相關事宜。臺灣“教育部”于1991年2月發布《教師申訴評議委員會暫行設置要點》，1992年籌組成立第一屆“中央”教師申訴評議委員會（以下簡稱申評會），隨后在1９95年頒布的臺灣《教師法》中專章規定了教師申訴制度，并于同年發布臺灣《教師申訴評議委員會組織及評議準則》，另有臺灣《大學法》、《行政程序法》、《訴愿法》、《性別平等法》等相關法令與之銜接。各高校也相繼按臺灣相關法規及本校組織規程制定了《國立臺灣大學教師申訴評議委員會組織及評議要點》等校內規章。自醞釀籌備到正式建構實施以來，臺灣高校教師申訴機制日趨完善，教師運用申訴制度保障自己的合法權益，主管機關或學校通過申訴制度發揮行政監督的作用，落實依法行政、保障教師權益、維護校園和諧的目的。

二、海峽兩岸高校教師申訴制度比較

1﹒申訴性質

大陸《高等教育法》沒有對高校教師申訴制度做出專門規定，目前適用的只有《教師法》關于教師申訴的普遍性規定。高校作為“事業單位法人”的法律地位、政府與高校的法律關系、高校校內申訴的法律性質等問題尚未厘清，人們對高校教師申訴制度的性質還沒有達成共識。一般認為，教師申訴制度是一項維護教師合法權益的行政救濟法律制度，是法定非訴訟性的權利救濟制度。也有學者認為，教師申訴制度是一項混合性制度，當申訴內容屬于學校與教師間的民事爭議時，教師申訴的性質屬于行政裁決；當屬于行政爭議時，如果教師與學校的關系是一般權力關系，其申訴性質歸于行政復議，如果是特殊權力關系，其申訴性質類似公務員申訴屬于行政系統內部的申訴。［1］至于高校校內申訴制度，雖有教育部依法治校的文件支持，但法理上缺乏相應支撐，只能屬于高校內部管理行為。

臺灣高校教師申訴制度明確屬于行政救濟法律制度。根據臺灣《大學法》，臺灣公立大學是“教育部”以組織規程設立的“公營造物”，且為“教育部”的下級機關，不具有獨立地位或權力能力，其公法或私法行為的法律效果均歸屬于“教育部”。“教育部中央教師申訴評議委員會”及各高校教師申評會以“教育部”或所屬高校名義做出評議決議的行為屬于行政行為，有一系列的行政法律制度提供規制和保障。

2﹒申訴適用范圍

大陸《教師法》第39條規定，教師認為學校或其他教育機構、當地政府有關部門侵犯《教師法》規定的合法權益的，教師對學校或其他教育機構做出的處理決定不服的可以提出申訴。但《教師法》、《教師法實施意見》等法律法規均沒有明確適用該項申訴的教師概念，沒有確定申訴適用范圍的具體標準。“教師”是指專職教學人員還是包括學校職員等其他人員？教、職員在崗位互換或身份混同的情況下如何認定？“合法權益”是指《教師法》第7條特指的六項教師權利，還是包括憲法、法律規章賦予教師的各種權利？“處理決定”是專指行政處分行為還是包括其他人身權、財產權等民事行為？目前已有10余所高校制定校內教師申訴實施辦法，一般適用于所有教職工（教師及其他事業編制人員），而受理范圍則各校不同。如廣東外語外貿大學的申訴范圍指學校各職能部門和二級單位對教職工本人做出的行政處理決定；上海大學的申訴范圍涵蓋學校侵犯教師合法權益的全部事項。可見，大陸高校教師申訴適用范圍有待進一步廓清。

臺灣高校教師申訴適用范圍明確，根據臺灣《教師申訴評議委員會組織及評議準則》第3條規定，教師對學校或主管教育行政機關有關其個人之措施，認為違法或不當，致損害其權益者，均可提出申訴。分析臺灣《2006教育部中央教師申訴評議委員會評議書選輯》編錄的2003－2005年70件案例，“中央教師申評會”受理的高校教師申訴（再申訴）案由涵蓋教師解聘、停聘、不續聘、不予升等或考核、擔任導師等關涉教師權益的各方面［2］，但教學研究之學術事項屬高校自治權范疇，申評會只作程序性審查。“教師”僅指高校教師、研究人員、專業技術人員，高校職員適用公務人員任用法及教育人員任用條例的相關規定。

3﹒申訴受理機構

大陸高校教師申訴受理機構為教育行政部門或同級政府或上一級政府有關部門。大部分地區的政府除教育行政部門外尚未設置其他專門的教師申訴受理部門，教育行政部門一般也由政策法規處或法制辦兼顧，尚缺獨立的申訴受理機構，其組成人員更無從規定。制度設計上的多頭管理而又無人專司其職，帶來低效率或相互推諉的弊端使高校教師申訴的實際成效難有保證。高校校內申訴受理機構一般由學校黨委和行政領導成員，紀委、監察處、工會等部門負責人和教職工代表組成，不設成員比例，起步較早的廣東外語外貿大學也僅規定擔任學校各級黨政職務的人員不超過總人數的二分之一。代表學校的公務人員比例不明或過高有導致申訴處理中“被申訴人”既當“裁判員”又當“運動員”的嫌疑，教師申訴處理的公信力缺乏保障，在一定程度上動搖教師通過校內申訴渠道獲得權利救濟的信心，同時申訴權益也難以保證。

臺灣高校教師申訴受理機構及其組成非常明確。根據臺灣《教師申訴評議委員會組織及評議準則》第2、4、5、8條規定，“教育部”設“中央”教師申評會，各高校校內設教師申評會。申評會委員15至21人，任期二年，由教師、教育學者、該地區教師組織或分會代表、主管機關代表、社會公正人士擔任，其中未兼行政職務之教師不得少于委員總額的三分之二；任一性別委員應占委員總數的三分之一以上。各高校申評會的組成、主席產生方式及委員任期之規定，由各校擬訂，經校務會議通過后報“教育部”核定。如高雄大學教師申評會委員17人，由教師代表12人（全校助理教授以上教師推選且不得兼任本校行政職務或教師評審委員會委員），地區性教師組織代表1人（高雄地區其它公立大學教師代表），教育學者1人、法律學者1人、社會公正人士2人（由校長遴聘）組成。

4﹒申訴程序

大陸《教師法實施意見》第8條對如何實施教師申訴制度作了宏觀性說明，但對申訴的程序性規則，如口頭申訴是否受理，申訴書的列明事項，申訴受理、結案各階段的期限，申訴評議的規則，申訴處理決定的形式要件，申訴決定書的列明事項等沒有具體規定，實際操作依然困難。一些高校的校內教師申訴辦法也只對申訴處理程序作出簡要規定，并存在較大隨意性。

臺灣在高校教師申訴程序方面的制度相對比較完善。根據臺灣《教師申訴評議委員會組織及評議準則》第9條規定，高校教師申訴為兩級評議。各高校依法及本校組織規程分別制定如《臺灣大學教師申訴委員會組織及評議要點》等規章，由高校教師申評會首先進行評議，若不服其評議決定可向“教育部中央申評會”提起再申訴。臺灣《教師申訴評議委員會組織及評議準則》第11至31條分別對申訴的提起、申訴評議的過程、評議決定的作出、申訴期限等程序性事項作了明示。各高校也分別對教師申訴評議的程序項作了詳細規定。如《臺灣大學教師申訴委員會組織及評議要點》第14條規定，對有關教師聘任、聘期、升等、停聘、解聘及不續聘等申訴案件，本會如認為申訴人申訴有理由時，不可徑行決定，應于評議書上詳述審議有違法、不當或瑕疵之事實后，依下列程序處理：如為系（所）教師評審會所為之決定，送請該學院教師評審會處理；如為學院教師評審會所為，送學校教師評審會處理；如為校教師評審會所為，送回該會處理。

5﹒申訴效力

大陸高校教師申訴處理決定由行政機關作出，但其法律效力難有保證。據《教師法實施意見》，申訴當事人對申訴處理決定不服的，如申訴內容直接涉及人身權、財產權及其他屬于行政復議、行政訴訟受案范圍事項的可提起行政復議或行政訴訟。但什么是“直接涉及人身權、財產權”的申訴內容，哪些申訴決定屬于行政復議或行政訴訟范圍則沒有明確的判斷標準。教師申訴與行政復議、行政訴訟的關系也沒有明晰。教師申訴處理決定如何保證執行？如果高校對教育行政機關作出的申訴處理決定拖延執行或不執行，并沒有法律支持申訴人直接申請法院強制執行（《行政復議法》、《行政訴訟法》雖有執行規定，但不能直接適用于高校教師申訴）。高校校內申訴是校內行政行為，目前與教育行政部門的申訴處理行為沒有銜接關系。

臺灣《教師申訴評議委員會組織及評議準則》第28、32條規定，如不服高校申評會的評議決定可于評議書送達之日30日內向“教育部中央申評會”提起再申訴。再申訴或以再申訴論者，如不服評議決定可按事件性質，依照相關法律規定于法定期限內提起訴愿或訴訟。評議決定確定后，學校或主管教育行政機關應依評議決定執行，主管機關并應依法監督其確實執行。

三、完善大陸高校教師申訴制度的思考

從海峽兩岸高校教師申訴制度的比較中，我們可以看出，無論是大陸還是臺灣都設計了高校教師申訴制度，并為高校教師申訴提供了法律和政策依據。相比之下，臺灣高校教師申訴的相關法律規章比較全面和細致，可操作性強，受理機構健全，受理范圍明確，教師申訴的提出、受理和處理各環節程序清晰，申訴效力有保證。大陸高校教師申訴制度正處于起步階段，制度雖已法定但缺乏實施細則，實際效力也較難保證。教育行政部門實際受理的申訴案件較少，1９96－2004年北京市教委政策法規處受理的各類教師申訴案僅35件［2］，高校教師需要權利救濟時選擇以公共媒介表達訴求的現象時有所聞［3］，教師通過申訴渠道進行權利救濟的意愿不強烈。因此，要推進依法治國、依法治校，必須全面構建高等教育法制保障體系，完善高校教師申訴制度，從源頭上解決問題。

一是盡快修訂《高等教育法》，明確高校的法律地位，明確政府與高校間的法律關系。作為“事業單位法人”的高校究竟是行政機關的隸屬還是獨立法人？按理，事業單位是政府在公共服務領域的延伸或化身，遵循公權力的運作機制；而法人則是獨立的民事實體，歸屬于民法調節，事業單位成為法人如同公權力的私法化，只有解決好這對公私權力混同中的矛盾，給高校一個準確的定位，高校教師申訴制度的性質、教育行政部門受理的教師申訴與高校校內教師申訴間的關系才得以明確，教師申訴制度的作用才得以發揮。

二是盡快出臺教師申訴條例或高校教師申訴實施細則，嚴格教育行政主管部門在高校教師申訴處理各環節的操作要求，明確高校校內教師申訴的基本規范，使高校教師申訴制度在技術上建立起成熟的規范體系。同時，健全高校教師申訴評議機構，在教育行政主管部門設立專門的教師申訴評議機構，合理規范其組成人員的結構比例，從組織上和運作程序上確保教師申訴評議委員會的公信力。各高校則依照相關法規及大學章程，制定校內教師申訴評議辦法并設立相應的評議機構，發揮其應有的作用。

三是全面落實大學章程的制定。大學章程是高校辦學最根本的規范性文件，是其他校內規章制度的依據，是依法治校、保護教師權益的基礎。《教育法》、《高等教育法》均要求逐步制定和完善大學章程。目前大部分高校還沒有制定章程，設立校內教師申訴機構就沒有法理依據，也不能有效規制和保障校內教師申訴制度的建立與實施，因此，需要盡快制定大學章程。

四是規范校內教師申訴機制，推進依法治校。在明確高校法律地位、制定教師申訴細則、明確高校校內申訴性質的基礎上，高校可在法定程序及規范要求的合理限度內，根據實際情況構建各自的校內教師申訴機制。2006年11月，浙江工業大學教代會通過的《浙江工業大學章程》、《浙江工業大學教職工校內申訴處理辦法》，作為浙江高校首部《教職工校內申訴處理辦法》，在全國高校中首次引入了調解機制，就是一次有益的嘗試。

五是明確高校教師申訴與行政復議、行政訴訟的關系，使教育法制保障的各環節相互銜接，形成一個完整的體系，保證高校教師申訴的效力，切實維護高校教師的合法權益。

構建和完善高校教師申訴制度是一個系統工程，在立法和制度完善的同時，更需要加強全社會的法治文化建設。誠然，任何一種制度不是一朝一夕就能建成的，但如果不去建設卻是永遠也不能成的。我們期望著在不遠的將來，高校教師申訴制度乃至所有的教師申訴制度都能更加完善，以確保教師的合法權益得以實現，教育事業得以和諧發展。

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