民辦高等教育的地位變化與政策調(diào)整

摘要：民辦高校在高等教育體系中已經(jīng)占有相當(dāng)?shù)姆蓊~，但民辦高校的社會(huì)形象與民辦高校在高等教育大眾化中所扮演的角色是不相稱的；國(guó)家法律法規(guī)對(duì)民辦高校的法律地位已經(jīng)給予了明確的認(rèn)可，但在教育行政部門的管理層面，民辦高校并沒有受到應(yīng)有的重視。為創(chuàng)造民辦高校持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境，省級(jí)教育主管部門應(yīng)建立對(duì)民辦高校的評(píng)估與評(píng)價(jià)機(jī)制，加大對(duì)民辦高等教育投入并創(chuàng)新投入機(jī)制，有條件地打破公辦高校與民辦高校的招生界限。

關(guān)鍵詞：高等教育；民辦高校地位；民辦高校宏觀管理

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高等教育大眾化為民辦高校的發(fā)展提供了機(jī)遇，民辦高等教育已經(jīng)成為高等教育體系中的重要力量。但從我國(guó)民辦高校的管理政策看，教育主管部門仍然將民辦高校定位為高等教育體系中的拾遺補(bǔ)缺者。這種管理定位嚴(yán)重制約了民辦高校的發(fā)展，也不利于民辦高校與公辦高校開展公平競(jìng)爭(zhēng)。為創(chuàng)造民辦高校持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境，中央和地方教育主管部門應(yīng)重新研究民辦教育在高等教育體系中的定位，并強(qiáng)化對(duì)民辦高校的宏觀管理，加大對(duì)民辦高校的支持和扶持力度。

一、當(dāng)前民辦高校在高等教育體系中的地位分析

1﹒民辦高校的法律地位

在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系中，民辦高校的法律地位是明確的。《中華人民共和國(guó)高等教育法》第六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。”《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第三條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。國(guó)家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將民辦教育事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。”《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》第三條規(guī)定：“教育行政部門應(yīng)當(dāng)將民辦高等教育納入教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。按照積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針，引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展。”以上法律法規(guī)明確了民辦高校的法律地位，從而為民辦高校的發(fā)展提供了法律保障。

2﹒民辦高校在高等教育中的份額

從20世紀(jì)80年代起，民辦高等教育開始恢復(fù)，近年來民辦高等教育發(fā)展迅速，在規(guī)模、辦學(xué)層次、辦學(xué)條件以及社會(huì)影響等方面都獲得了巨大的成績(jī)，正在逐漸成為中國(guó)高等教育體系中的一個(gè)重要力量。［1］根據(jù)教育部2007年3月7日發(fā)布的2006年教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告，2006年民辦高校（含獨(dú)立學(xué)院）總數(shù)達(dá)到596所，比2005年增加49所，增長(zhǎng)了9％。民辦高校的招生規(guī)模和在校生規(guī)模總量保持增長(zhǎng)，在整個(gè)高等教育體系中的比重已經(jīng)達(dá)到較高水平。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字見表1。

民辦高等教育辦學(xué)層次有所提高。從招生規(guī)模和在校生人數(shù)兩個(gè)數(shù)字看，本科生正在接近專科生，本科生的增長(zhǎng)率高于專科生的增長(zhǎng)率。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字見表2。

廣東省民辦高等教育在廣東高等教育體系中的地位更為突出。其表現(xiàn)為廣東民辦高校招生增長(zhǎng)的速度高于全國(guó)民辦高校平均增長(zhǎng)速度；廣東民辦高校在校生占所有高校本專科在校生人數(shù)的比例大于全國(guó)的比例。具體數(shù)字見表3和表4。

3﹒民辦高校的辦學(xué)實(shí)力

民辦高校辦學(xué)初期，在師資水平和硬件建設(shè)上與公辦高校存在差距，但發(fā)展到今天，一部分民辦高校在以上兩個(gè)方面取得長(zhǎng)足進(jìn)展，甚至接近或好于部分公辦高校。根據(jù)廣東省教育廳《2006年廣東省高等教育發(fā)展情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)，筆者選取了層次相近的5所公辦高校（分別為肇慶學(xué)院、番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣州工程技術(shù)學(xué)院、廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣州城市職業(yè)學(xué)院）和5所民辦高校（廣東培正學(xué)院、廣東白云學(xué)院、民辦南華工商學(xué)院、私立華聯(lián)學(xué)院、廣東嶺南職業(yè)技術(shù)學(xué)院），統(tǒng)計(jì)兩組院校的各項(xiàng)平均指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)對(duì)比見表5。

從表5中可以看出，民辦高校組與公辦高校組之間差距不大，民辦高校組的全日制在校生數(shù)、生均校園面積和師資結(jié)構(gòu)（學(xué)歷結(jié)構(gòu)和職稱結(jié)構(gòu)）指標(biāo)還優(yōu)于公辦高校。

以上材料和數(shù)據(jù)說明，民辦高校在我國(guó)高等教育大眾化中扮演著重要角色，民辦高等教育辦學(xué)實(shí)力不斷增強(qiáng)，保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、民辦高校的政府管理定位與社會(huì)形象

1﹒教育主管部門對(duì)民辦高校管理定位

國(guó)家和省級(jí)教育主管部門對(duì)民辦高校在國(guó)家和地方高等教育體系中的定位，目前還沒有見到明確的表述。教育部教育發(fā)展研究中心蔡克勇提出我國(guó)民辦高校應(yīng)走拾遺補(bǔ)缺發(fā)展之路，［2］但其指的是對(duì)民辦高校的自身定位；李繼剛等認(rèn)為民辦高校在高等教育體系中實(shí)際上處于拾遺被缺地位；［3］毛建青等認(rèn)為，當(dāng)前政府與民辦高等教育機(jī)構(gòu)的關(guān)系十分模糊，國(guó)家對(duì)民辦高等教育的各個(gè)方面都控制得很嚴(yán)格，但宏觀管理又很不夠，存在既“越位”又“缺位”的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，教育主管部門對(duì)民辦高校的管理是比較粗放的，其表現(xiàn)是將民辦高校與公辦高校明顯的區(qū)分管理，兩者在招生錄取、資源配置上界線分明，其結(jié)果是限制了民辦高校的發(fā)展空間，民辦高校與公辦高校之間無法公平競(jìng)爭(zhēng)。

2﹒民辦高校的社會(huì)形象

社會(huì)對(duì)民辦高等教育存在著歧視和偏見，社會(huì)認(rèn)可程度不高是民辦高校發(fā)展中的一個(gè)突出問題。公立高等學(xué)校和民辦高等教育機(jī)構(gòu)提供質(zhì)量不同的一般認(rèn)為高等教育服務(wù)，民辦高校在質(zhì)量方面根本不能與公立高校抗衡。［4］在很多人眼中，民辦教育與公辦教育不是同一個(gè)層次上的；在他們的心目中，民辦高校幾乎是“高收費(fèi)”與“低質(zhì)量”的代名詞。［5］

民辦學(xué)校收費(fèi)高是不爭(zhēng)的事實(shí)，其客觀原因是由國(guó)家對(duì)高等教育的投入體制決定的，因?yàn)槊褶k高校沒有納入國(guó)家高等教育投入范圍。由于民辦高校得到政府的財(cái)政資助極其有限，民辦高校學(xué)生無法享受到政府對(duì)公辦高校生均投入（包括教師工資、基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備）的部分，因此民辦高校學(xué)費(fèi)高于公辦高校學(xué)費(fèi)。民辦高校學(xué)生的高等教育支出完全由學(xué)生家長(zhǎng)承擔(dān)了，而民辦高校與公辦高校的招生計(jì)劃同為國(guó)家的招生計(jì)劃，這已經(jīng)形成了中國(guó)高等教育領(lǐng)域里新的不公平現(xiàn)象。

民辦高等教育是否“低質(zhì)量”的問題比較復(fù)雜。一所高等院校所提供的人才培養(yǎng)質(zhì)量受三個(gè)方面的制約：一是其生源質(zhì)量，體現(xiàn)為高考的錄取分?jǐn)?shù)線；二是學(xué)校的師資力量和教學(xué)管理水平；三是學(xué)校教學(xué)設(shè)備的配備水平和其它教學(xué)條件。民辦高校的生源質(zhì)量存在先天不足。其原因是各省在招生錄取制度中把民辦學(xué)校放在一個(gè)單獨(dú)的錄取批次中。以廣東為例，民辦學(xué)校的錄取批次被劃分為Ｂ線（見表6），在同一批次中，Ｂ線（民辦高校）與Ａ線（公辦高校）相差很大的懸殊，即民辦高校的生源質(zhì)量要低于公辦院校。

三、對(duì)民辦高校宏觀管理的政策調(diào)整建議

從以上分析中可以得出如下結(jié)論，民辦高校在高等教育體系中已經(jīng)占有相當(dāng)?shù)姆蓊~，但民辦高校的社會(huì)形象與民辦高校在高等教育大眾化中所扮演的角色是不相稱的。國(guó)家法律法規(guī)對(duì)民辦高校的法律地位已經(jīng)給予了明確的認(rèn)可，但在教育行政部門的管理層面，民辦高校并沒有受到應(yīng)有的重視。對(duì)民辦高校宏觀管理的政策需要調(diào)整以適應(yīng)其地位的變化，引導(dǎo)社會(huì)改變對(duì)民辦高校的認(rèn)識(shí)，真正形成有利于民辦高等教育發(fā)展的外部環(huán)境。

就中央和省級(jí)教育主管部門如何加強(qiáng)對(duì)民辦高校的宏觀管理和科學(xué)管理，依法實(shí)施政策引導(dǎo)、制訂發(fā)展規(guī)劃、資助、信息服務(wù)與監(jiān)督評(píng)估等宏觀管理行為，筆者提出以下三個(gè)方面的政策建議：

1﹒建立對(duì)民辦高校的評(píng)估與評(píng)價(jià)機(jī)制

民辦高校要取得高等教育的主體資格，必須接受現(xiàn)有的高校評(píng)估體系的評(píng)價(jià)，其中包括教育部本科教學(xué)工作水平評(píng)估和學(xué)士學(xué)位授予權(quán)的資格評(píng)審。除此之外，筆者建議建立國(guó)家或省級(jí)教育主管部門對(duì)民辦高校的評(píng)價(jià)體系。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)［2006］101號(hào)）明確規(guī)定：“教育部門要配備專職人員做好民辦教育管理工作。要實(shí)行民辦高校年度檢查制度，定期發(fā)布民辦高校的辦學(xué)信息。”這一規(guī)定為建立單獨(dú)的民辦高校評(píng)估與評(píng)價(jià)體系提供了法規(guī)依據(jù)。

民辦高校的評(píng)價(jià)體系的目的不同于現(xiàn)有的評(píng)價(jià)體系，其作用在于通過向社會(huì)公開評(píng)價(jià)結(jié)論從而達(dá)到監(jiān)督作用，為考生填報(bào)高考志愿提供參考，又可以作為政府對(duì)民辦高校提供資助、分類管理的依據(jù)，從而有利于實(shí)現(xiàn)民辦高校的做大做強(qiáng)和優(yōu)勝劣汰。

關(guān)于這種評(píng)價(jià)機(jī)制的具體辦法，張旺指出，用公立高校的標(biāo)準(zhǔn)衡量民辦高校是不公平的。民辦高校的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制訂不僅要考慮高等教育的共性，也應(yīng)該考慮民辦高校的特殊性及民辦高等教育發(fā)展的實(shí)際狀況。［6］陳丹認(rèn)為，可以采用等級(jí)評(píng)定管理方法，對(duì)各類民辦高校進(jìn)行評(píng)估認(rèn)證，根據(jù)其辦學(xué)目的和性質(zhì)、辦學(xué)條件、師資力量、課程設(shè)置、教育成果及社會(huì)貢獻(xiàn)等將民辦高校評(píng)定為不同級(jí)別，并向社會(huì)公開，各級(jí)別學(xué)校享受不同的政策待遇。［7］

2﹒加大對(duì)民辦高等教育投入并創(chuàng)新投入機(jī)制

政府對(duì)民辦高等教育的投入有兩種途徑，一是以財(cái)政經(jīng)費(fèi)直接對(duì)民辦高校的資金投入，二是對(duì)在民辦高校就讀學(xué)生的資助。就培育民辦高校與公辦高校競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制而言，對(duì)民辦高校的資助和對(duì)民辦高校學(xué)生的資助的作用是相同的。直接對(duì)學(xué)校的投入為民辦高校降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供了空間，對(duì)民辦高校學(xué)生的資助可以提高民辦高校的吸引力。當(dāng)對(duì)民辦高校學(xué)生的直接資助相當(dāng)于政府對(duì)公辦高校的生均投入水平時(shí)，民辦高校可以維持現(xiàn)有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則學(xué)生就讀民辦高校與公辦高校所承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)是相同的。

就對(duì)民辦高校的資助而言，目前廣東省已經(jīng)設(shè)立了民辦教育發(fā)展基金，此基金用于支持各類民辦教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展，一些民辦高校也成為該項(xiàng)基金支持的對(duì)象，但其數(shù)量相當(dāng)有限，對(duì)于民辦高校的發(fā)展杯水車薪。就對(duì)民辦高校學(xué)生的資助而言，其中包括我國(guó)已經(jīng)建立的國(guó)家助學(xué)金和獎(jiǎng)學(xué)金制度。以廣東培正學(xué)院為例，該校根據(jù)廣東省教育廳和廣東省財(cái)政廳粵財(cái)字［2007］243號(hào)和粵財(cái)字［2007］87號(hào)兩個(gè)文件，共有1330名學(xué)生得到政府的財(cái)政資助，資助總額度近178．2萬元。應(yīng)當(dāng)指出，這些資助并非針對(duì)民辦高校學(xué)生的特別資助，而且對(duì)民辦高校學(xué)生的資助力低于公辦高校就讀的學(xué)生，盡管這種狀況正在改善。

要改變這種高等教育領(lǐng)域的不公平現(xiàn)狀，并創(chuàng)造民辦高校持續(xù)發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)民辦高校與公辦高校相競(jìng)爭(zhēng)的局面，必須建立一種針對(duì)民辦高校學(xué)生的特別資助制度。筆者建議引入國(guó)外已經(jīng)推行的教育券制度。

教育券制度創(chuàng)立于美國(guó)，是將對(duì)學(xué)生的資助和對(duì)學(xué)校的資助結(jié)合起來的一種模式。為了改變美國(guó)公立學(xué)校系統(tǒng)質(zhì)量和效率低下的狀況，美國(guó)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼（Ｍｉｌｔｏｎ Ｆｒｉｅｄｍａｎ）在其1955年發(fā)表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理論。［8］其基本思想是改變當(dāng)時(shí)政府對(duì)公立學(xué)校進(jìn)行直接補(bǔ)助的教育投入方式，將原來直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)按照生均單位成本折算以后，以固定面額的有價(jià)證券（即教育券）方式直接發(fā)放給家庭或?qū)W生，學(xué)生到經(jīng)過政府認(rèn)可的學(xué)校就讀時(shí)可以憑教育券充抵部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校憑收到的教育券到政府部門換取教育經(jīng)費(fèi)。在這樣的教育投入方式下，學(xué)校為得到政府的財(cái)政資助，就必須提高教育水平以便吸引更多學(xué)生入學(xué)。教育券模式突破了傳統(tǒng)的教育投入方式，并已經(jīng)在西方國(guó)家施行多年，我國(guó)民辦高校資助制度可以對(duì)此進(jìn)行嘗試。

3﹒有條件地打破公辦高校與民辦高校招生界限

目前將民辦學(xué)校列入一個(gè)單獨(dú)的招生批次的招生體制的結(jié)果是，高等教育被分割成公辦高等教育市場(chǎng)和民辦高等教育市場(chǎng)兩個(gè)層次，這種招生體制對(duì)民辦高校和民辦高校學(xué)生的社會(huì)形象產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。筆者建議改革現(xiàn)有的招生體制，招生不是按照學(xué)校的公辦或民辦性質(zhì)，而是按照學(xué)校的辦學(xué)層次和辦學(xué)水平劃分錄取的批次。

在對(duì)民辦高校學(xué)生實(shí)行教育券資助政策的前提下，公辦院校與民辦院校放在一個(gè)層次內(nèi)招生成為可能，高等教育被分割的公辦高等教育市場(chǎng)和民辦高等教育市場(chǎng)將被打通，學(xué)校的品牌、辦學(xué)水平和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將成為考生及家長(zhǎng)選擇一所學(xué)校的重要尺度。由于有競(jìng)爭(zhēng)力的學(xué)校可以招收到更多的學(xué)生，也就能夠得到更多的政府資助，各類辦學(xué)主體實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)；由于實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化調(diào)解，各校的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可能下降，整個(gè)高等學(xué)校的服務(wù)水平會(huì)得到提高，從而實(shí)現(xiàn)各類高校的良性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府、學(xué)校和受教育者的共贏。

筆者主張外部環(huán)境是制約民辦高校發(fā)展的關(guān)鍵因素，但并不否認(rèn)民辦高校內(nèi)部存在的問題。民辦高校的治理結(jié)構(gòu)、舉辦者的辦學(xué)理念等發(fā)展戰(zhàn)略問題對(duì)民辦高校實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展同樣重要，人才機(jī)制及質(zhì)量控制等內(nèi)部管理問題也是民辦高校必須解決好的問題。外部環(huán)境的改變只會(huì)給有準(zhǔn)備的民辦高校的發(fā)展帶來機(jī)遇，對(duì)于發(fā)展不利的民辦高校，高等教育市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)則意味著更大的挑戰(zhàn)，甚至是生存上的威脅。

參考文獻(xiàn)：

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