民辦高等教育可持續發展的制度安排與激勵效應探析

摘 要：文章提出制度安排是民辦高等教育可持續發展的關鍵因素，并從現有制度供給與需求出發，分析了民辦高等教育制度安排的規模效應、競爭效應和區域制度創新效應，探討了民辦高等教育制度創新的趨勢。

關鍵詞：民辦高等教育；制度安排；激勵效應

一、民辦高等教育的可持續發展內涵

可持續發展是一種要求自然、經濟、社會協調發展的社會發展理論和戰略，它包含社會各子系統的全方位的可持續發展。教育作為社會發展的一個子系統，擔負著傳播、積累與發展科學文化技術的功能，它必須與社會政治、經濟、科學文化等系統協調共同發展；同時作為一個相對獨立的系統，必須協調內部各子系統之間的關系，合理配置內部資源，處理好質量、規模、結構、效益四個發展基本要素的動態平衡關系，實現自身的可持續發展。［1］

作為最重要的人才培養和人力資源開發手段，教育是社會可持續發展的一個關鍵因素。作為直接為社會培養高級人才的高等教育，其發展更需要體現“持續性”。

民辦高等教育作為我國高等教育發展的新興力量，在培養適應現代化建設人才，實現高等教育大眾化的過程中發揮著越來越重要的作用。沒有民辦高校的可持續發展，便沒有我國高等教育全面的可持續發展；實施民辦高校的可持續發展，也是鞏固我國高等教育改革成果，推進高等教育大眾化的需要。

民辦高等教育走過了20年，作為一個新生的教育資源配置主體，它的發展日益受到政府和社會的關注。《民辦教育促進法》的頒布不僅確立了民辦高等教育的合法地位，也預示了民辦高等教育今后將沿著規范化、制度化的方向發展。實際上，民辦高等教育的發展歷程也是民辦高等教育制度演變的過程，民辦高等教育從萌芽到壯大到穩定因循了一條制度變遷和制度創新的路徑。

民辦高等教育是在我國高等教育大眾化的進程中，應社會經濟發展對高等教育的需求產生并成為高等教育大眾化的重要力量，今后的民辦高等教育將由數量型擴張轉入內涵式發展，并提前進入調整階段。由于高等教育的質量還不能適應經濟社會發展需要，黨中央國務院作出了高等教育要適當控制招生規模，相對穩定招生規模，把重點放在提高辦學質量上的決策部署。為此，民辦高校今后的發展也應該有所調整。穩定規模、規范管理、提高質量，是“十一五”期間國家對民辦高校發展提出的新的要求，而民辦高等教育的調整和可持續發展也需要新的制度安排和制度保障。

二、民辦高等教育的制度安排

新制度經濟學家諾思認為，制度是一個社會的游戲規則，它構造出了人們在社會、政治或經濟方面發生交易的激勵結構，制度演化決定了社會演進的方式。［2］科斯認為，制度是經濟增長的關鍵因素。說到底，制度就是一種激勵結構，一種激勵制度，它比科學技術的創新具有更強大的力量。

我國民辦高等教育的制度供給主體依然是以政府和國家為主導，其制度變遷具有強制性特征，這在一定程度上保障了民辦高等教育的健康發展。但是，民辦高等教育的政策需求與政策部門的政策供給依然存在矛盾，從合法性的視角來看表現為社會合法性與行政合法性的沖突和錯位。

1﹒制度供給

為了滿足人民群眾日益增長的教育需求，1982年《憲法》和1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》明確鼓勵社會力量舉辦教育事業，在法律層面打破了政府壟斷高等教育資源供給的格局，迎來了民辦高等教育的春天。1９97年國務院頒布《社會力量辦學條例》，成為新中國第一個規范民辦教育的行政法規，其中將“社會力量辦學”定義為：“企事業組織、社會團體及其他社會組織和公眾個人利用非國家財政性教育經費，面向社會舉辦的學校及其他教育機構。”19９9年中共中央國務院《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》中，進一步規定：“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體，公辦學校和民辦學校共同發展的格局。”2002年《民辦教育促進法》的出臺，真正確立了民辦教育在法律上的地位。

縱觀民辦高等教育的制度變遷，政府對民辦高等教育持支持態度，其制度安排呈現一種漸進式、強制性變遷。

2﹒制度需求

《民辦教育促進法》明確規定了民辦高等教育的公益性、非營利性、法人財產權的制度定位，同時在“鼓勵和促進”部分，允許民辦高等教育投資者可以在辦學節余中得到“合理回報”。但是，實踐中產生的很多問題在制度上仍然存在很多空白。

產權訴求——新制度經濟學認為，市場交易存在交易費用，如果界定了產權，不僅可以減少交易談判費用，而且對不同的產權主體具有激勵效應。不同的產權界定，會帶來不同效率的資源配置。［3］這也揭示了產權明晰與經濟績效之間的一般正向關系。但是《民辦教育促進法》對于民辦高校的產權采取的是回避的態度，促進法明確規定民辦教育屬于“公益性”事業，學校產權只能屬于社會公眾，出資者不管先期有多少資本投入，一旦投入，即喪失所有權，只有到了學校清算時，才擁有部分“財產權”及其回報。［4］這種產權激勵與責任不對稱的現狀阻滯了民辦高等教育的快速發展。

回報訴求——產權不清晰必然帶來回報及收益的分配問題，因為產權是所有權、使用權、收益權等一系列權利關系的權利集。收益權與所有權緊密聯系，使用的目的在于收益，收益是使用的必然結果。如果財產不能取得收益，所有權便毫無意義。本著所有權決定收益權的原則，誰享有學校的所有權，誰就能享受收益。同時，民辦高等教育的生存環境相比公辦高校具有更大的不確定性，民辦高校的舉辦者在承擔風險同時，卻不能享有對等的收益權利。

退出機制——目前《民辦教育促進法》沒有明確的關于民辦高校的退出機制的條例規定。實際上，從民辦高校建立開始，由于辦學質量不高、“獨立學院”異軍突起、國家辦學政策調整等原因，某些民辦高校面臨停辦關閉的困境，而且伴隨大學適齡人口的下降，今后一階段將出現民辦高校“大洗牌”，部分薄弱民辦高校倒閉在所難免。民辦高校涉及到學生、出資者、教師等多方利益，一旦遭遇撤資或倒閉，會帶來一系列經濟和社會問題。在某些情況下，民辦高校相關方還會產生一系列利益沖突，如何協調這些沖突，是民辦高校退出過程中必須要解決的問題。

能進不能退，能入不能出，不利于吸引更多的社會資金進入民辦高等教育領域。產權不明晰、缺乏退出機制的直接后果，是民間資本在產權得不到法律保護的情況下保持相當的謹慎，已經創辦和急需發展的民辦學校辦學資金緊缺，又因缺乏新的資金流入而受到極大的制約。［5］

三、民辦高等教育制度安排的激勵效應

1﹒規模效應

由于政府為民辦高等教育的發展提供了一個較為寬松的制度環境，民辦高等教育的地位從高等教育的“重要補充”到“重要組成部分”，尤其是《民辦教育促進法》和它的實施條例頒布實施以后，各級政府按照“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的16字方針，鼓勵扶持民辦高校發展，引導民辦高校規范內部管理體制，完善規章制度，改善辦學條件，規范辦學行為，民辦高校規模得到了突飛猛進的發展。據2006年教育事業統計，現有獨立設置的民辦高校278所，比2002年增長109％；在校生達到了133．8萬人，比2002年增長318．4％。對于我國高等教育進入大眾化階段，民辦高等學校發揮了積極的作用，滿足了人民群眾接受高等教育多樣化的需求；同時，因為按照市場機制進行運作，在深化高等教育辦學體制的改革方面，也起到了積極作用。

2﹒競爭效應

民辦高等教育是市場機制引入高等教育的產物，通過教育市場供求關系、價格高低、公平競爭和自由選擇來配置和調節資源［6］，提供教育服務產品。民辦高等教育除了公益性外，還具有明顯的產業屬性，辦學過程遵循“市場競爭，優勝劣汰”的選擇機制。因此，投資者在投資民辦教育伊始，就要結合不同的教育需求，根據自身的優勢地位，提供高質量、特色型教育產品。除此之外，民辦高校更加關注招生和就業問題，招生是民辦高校維系生存的生命線，就業是提高民辦高校聲譽的保證。

民辦高等教育要做大做強，必須以質量求生存，以特色求發展，以規模求效益，才能在激烈的教育市場競爭中立于不敗之地，以適應我國經濟發展需要。學校競爭的加劇，為其內部管理體制改革提供了外部條件，對學校變革和創新提出了更為緊迫的要求，從而形成學校進一步發展的最為可靠的動力。競爭的勝出者會進一步吸引高質量的求學群體，高質量的生源是學校提高質量的前提；同時也使得民辦高等教育和勞動力市場緊密結合，使得民辦高校的辦學方向和辦學地給更能貼近市場需求，縮小高等教育基準和類型與勞動力市場需求之間的偏離。

3﹒區域制度創新效應

我國民辦高等教育呈現很強的區域性特征，表面上看是數量上的差距，實質上卻是制度上的差異（包括正式制度和非正式制度）。新制度經濟學關于制度變遷的模型中比較著名的是誘致性制度變遷和強制性制度變遷分類。它們均指對現行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創造。［7］前者是由一個人或一群人在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行，后者是由政府命令和法律引入來實現的。二者都是一個“外在利潤”“內在化”的過程。區別在于，誘致性制度變遷的創新者以個人或利益群體的連續性行為為特征，是一個自下而上、從局部到整體、漸進性的變遷過程。

近些年在民辦高等教育發展中出現了“陜西現象”、“浙江現象”等典型，這可以說是誘致性制度變遷的杰作。以浙江為例，雄厚的私營經濟為民辦高校的創立提供了經濟基礎；辦學堅持走市場取向；政府提供優惠的土地、資本、重獎激勵政策，支持民辦高校創新辦學模式。其制度創新成為其他地區效仿的對象，在這里最先實行教育股份制、公辦學校改制、教育集團。這些地方民辦高校的發展首先得益于良好的制度環境，與良好的政治經濟制度、產業結構分不開，與各級政府重視民辦教育的發展分不開。也就是說，這些地區具備引起制度變遷發生的制度環境，其制度變遷時機成熟。［8］

四、民辦高等教育可持續發展的制度創新趨勢

1﹒政府力量弱化

我國正處于政府職能轉變過程中，政府將從競爭性領域逐漸退出，使得管理體制朝著分權、開放、自治與高效的改革方向推進。作為一種新生教育資源配置主體，民辦高等教育具有較強的市場競爭性，民辦高校與“市場方”的關系主要是民辦高校與資本（資金）市場、勞動力（主要是教師）市場、教育（學生作為客戶）市場和其他投入品市場的自由交換關系。由于制度供給不足以及政策性文件的短時性與不穩定性，一定程度地導致了政府行政性管理的越位或缺位，現實中表現為政府與民辦高校責權利的矛盾。

今后政府對民辦高校的制度供給主要集中在兩個方面，即規范與激勵。從規范角度看，主要是政府對民辦高校的準入和退出設定核定標準和方式。如臺灣為了提升私立大學教育質量，強化私立大學競爭力，把大學評薦結果作為私立高校退場依據。從激勵角度來看，對于優秀的民辦學校要給予物質和精神獎勵，包括對民辦學校辦學水平和資格的認可，即是對高質量教育的獎勵［9］。

當然，政府的退出必須要適度，該由政府管的政府必須認真管起來。另外，政府的退出必須是逐步的。只有盡快地扶植行業協會等市場調節組織，強化市場法制建設來取代目前由政府行使的職能，政府才能退到適當位置。若政府過早過急地退出，勢必造成市場管理的真空，影響微觀經濟運行的秩序。

2﹒資源配置優化

民辦高等教育的市場化特征決定了市場規律會使得民辦高校在競爭中優勝劣汰，實現民辦教育的整體優化。在我國上千所的民辦高校中，真正具有發展實力與潛力，能夠提供優質教育服務的并不多，這也是民辦高校始終難以擺脫高教市場“二流”地位的重要原因之一。

當前我國民辦學校普遍存在規模過小、規模不經濟等問題，迫切要求走規模辦學道路。企業和集團化辦學作為企業集團移植到教育領域的一種新的組織形式，能夠較好地利用自身規模優勢，轉化或減少交易費用。教育的集團化經營可以通過對內部人力資源、物力資源、財力資源的統一調配、管理，將資源配置到最需要、效益最好的單位，避免教育資源的浪費；教育集團化經營可以通過大規模市場推廣，克服市場壁壘，有利于收集信息，降低外部成本，營造一個有效的外部環境，化解或減少教育中的交易費用，提高教育資源配置效率。教育集團作為一種專門以教育經營為目的的企業組織形式，一方面可以提高教育資源的利用效率，使教育資源發揮更大的作用；另一方面也可以把有限的資源投入市場，增加資本創造利潤的空間。一些有實力的企業、教育集團利用雄厚的經濟實力創建了一批占地面積大、教育設施完備的民辦高校，他們一方面注重校園硬件建設，另一方面開展大規模的招生營銷和職業化培養人才策略，迅速成長為民辦高校中的“名校”。如北京吉利大學、浙江書生教育集團。這將成為今后民辦高校的發展趨勢。

但是，上述經營模式尚未在全國范圍內推廣，主要是缺乏制度許可和創新。

3﹒所有制混合化

我國民辦高等教育已很難定論“公辦”或“民辦”，原因在于一批民辦高校是由公辦高校轉制而來，或者主管單位是政府部門，但采取民辦經營方式。同時民間資金進入公立教育資源，改變了過去“公辦”學校和“民辦”學校競爭的單一格局。獨立學院就是典型的利用公辦教育資源按照民辦教育機制運營的典型案例。

新制度經濟學派的代表人物諾斯和托馬斯曾指出，一項新的制度由于成本問題不是總能被創新和采用，只有當新的制度安排能給創新者帶來更多的利益時，創新才有可能。“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。”我國高等教育在制度設計上至今仍然是二元結構，“公”是“公”、“民”是“民”，井水不犯河水。［10］“公”辦大學的劣勢在于落后的傳統觀念和僵化的機制與制度，其優勢則在于幾十年、上百年所形成的品牌、大師、學術與文化底蘊以及良好校風；而“民”辦大學的優勢則是機制和制度上的靈活性，明顯的劣勢是缺少品牌、大師、學術底蘊和校風。

目前民辦高等教育已經走出了一條制度安排全新的第三條道路，即公私混合制，如國有民辦、轉制學校。

4﹒國際化

所謂國際化，就是使本校逐漸意識到與國際教育活動接軌對自身未來發展的影響力和重要性，并與其他國家的教育機構建立和進行教育交流、教育合作等，以提高學校的競爭優勢。近幾年中外合作辦學迅速發展即為證明。

從1980年開始舉辦首家中外合作辦學機構以來，我國中外合作辦學機構數量不斷增長。到2001年我國中外合作辦學機構總數已達382所。中外合作辦學是引進國外優質資源的有效途徑。外國教育資源的進入，客觀上可以滿足我國社會經濟發展和人民群眾不斷增長的教育多樣化和多層次化的需求。實施中外合作辦學有利于引進國外先進的管理方式。

目前，民辦高等教育正在朝著可持續發展的方向前進，但是在由資源配置規模化轉向集約化、民營化、混合化、國際化發展中，民辦高等教育宏觀領域仍存在許多矛盾和問題，在諸如新的辦學形式、民辦高校盈利率、民辦高校產權確認等問題上都還沒有明確的答案。今后只有通過試點探索發展，在實踐中完善制度創新和設計，才能保證民辦高等教育發展的持續性，才能使中國民辦高等教育在創新中不斷進步。

參考文獻：

［1］徐續卿﹒新時期中國民辦高等教育發展研究［Ｍ］﹒浙江大學出版社，2006﹒241﹒

［2］［美］道格拉斯·Ｃ·諾思﹒制度、意識形態與經濟績效﹒見：發展經濟學的革命［Ｍ］﹒中譯本﹒上海：三聯書店＆上海人民出版社，2000﹒

［3］羅納德·科斯﹒社會成本問題﹒見：盛洪主編﹒現代制度經濟學（上卷）［Ｍ］﹒北京大學出版社，2003﹒

［4］張鐵明，王慧﹒制度缺位：我國教育將付出的巨大成本——加入ＷＴＯ后過渡期的警示［Ｊ］﹒廣東教育學院學報，2006（1）﹒

［5］張鐵明，李敏﹒產權激勵政策是民辦教育制度安排的關鍵［Ｊ］﹒廣東培正學院學報，2007（1）﹒

［6］程志翔﹒政府和市場在民辦高等教育中的作用［Ｊ］﹒無錫南洋學院學報，2007（1）﹒

［7］盧現祥﹒西方新制度經濟學［Ｍ］﹒中國發展出版社，1996﹒108﹒

［8］賀武華，高金嶺﹒高等教育發展的制度變遷理論解釋［Ｊ］﹒江蘇高教，2004（6）﹒

［9］閻鳳橋﹒民辦教育政策的經濟學分析［Ｊ］﹒教育研究，2005（9）﹒

［10］蔣曄﹒我國高等教育制度的“第三條道路”——對北京師范大學珠海分校迅速崛起的觀察與思考（上）［Ｎ］﹒光明日報，2005－10－24﹒