亞洲開發銀行未來業務戰略走向

作為亞太地區最大的區域性政府間開發金融機構，亞洲開發銀行（簡稱“亞行”）自1966年成立以來，已經走過了41個年頭。在這40多年里，亞行在促進亞洲及太平洋地區減貧、經濟發展以及區域合作等方面發揮了積極作用，取得了顯著成績。從1968年到2007年12月底，亞行共向本區域發展中成員承諾發放硬貸款988億美元、軟貸款及贈款378億美元，技術援助贈款32.6億美元。通過貸款和非貸款業務，亞行的援助為本地區發展中成員提供了大量急需的資金、技術以及管理經驗，有力地促進了其減貧和發展。俗話說“四十而不惑”，亞行在經歷了40多年的發展后，也站在了未來發展何去何從的十字路口上。面對亞太地區40年來發生的翻天覆地的變化以及未來的發展前景，如何通過調整自己的發展戰略以適應亞太地區的發展形勢并更好地為亞太地區的發展服務，已經成為擺在亞行面前的一個重大課題。它不僅關系到亞行是否能夠繼續有效履行自己的宗旨，也關系到亞行自身的前途。

2007年3月，亞行正式啟動了對其長期戰略框架（LTSF）的回顧和改革工作。在近一年的時間里，亞行與各成員政府、私人部門、學術機構、國際組織等開展了廣泛的交流和磋商，并成立了一個由6名國際知名學者組成的名人小組對未來戰略問題提出建議。目前，該項工作已進入收尾階段，亞行管理當局將在2008年上半年綜合各方意見形成對亞行未來長期戰略框架改革的初步建議，并提交亞行執行董事會審批。筆者希望借亞行討論其長期戰略框架改革之機，介紹此次改革的背景及主要內容，并探討其可能對未來中國與亞行合作的影響。

亞行長期戰略框架改革的背景

1999年，亞行首次明確地將消除亞太地區的貧困作為其宗旨。圍繞著此宗旨，亞行2001年在總結其前30年經驗以及本地區發展形勢的基礎上，制定了第一份長期戰略框架。為配合長期戰略框架的實施，亞行分別于2001年和2006年先后制定了兩份中期戰略。亞行按照其制定的長期戰略框架，有重點、分步驟地開展對發展中成員的援助，取得了很好的效果。

然而，隨著亞太地區經濟的快速發展，本地區的經濟和社會發展呈現出新的面貌，減貧事業也步入新的階段。根據亞行名人小組起草的報告，到2020年，亞太地區經濟社會形勢將會發生重大變化：亞太地區按購買力平價計算的GDP總量將占到全球的45％，貿易額占到全球的35％；人均GDP將達到拉丁美洲的水平，絕大多數本地區居民將生活在中等收入國家，絕對貧困人口占本地區總人口數量將降到10％左右；本地區在保持“資本盈余”的同時仍將是私人資本投資的主要目的地；亞太地區在參與解決許多國際性問題（如自然資源、環境、能源等）上將會發揮更加重要的作用。但與此同時，亞太地區也開始面臨許多既有的和新的挑戰，如大范圍的貧困現象依然存在；貧富分化問題加重；非收入貧困問題突出、非收入貧困千年發展目標的實現面臨挑戰；環境和資源壓力增大；全球化和區域化進一步深入發展；災害與疾病的頻發與傳播；部分國家的人口增長和老齡化問題變得更加突出等。

相對應的，對亞行來說，其將面臨與40年前亞行剛成立時三大外部變化：第一，各國制定政策的重點已經從消除絕對貧困轉變為維持快速和更具包容性的增長、創造高收入就業機會、提高生活質量以及應對經濟發展帶來的新問題；第二，亞洲區域合作和一體化在本區域未來的發展中扮演越來越重要的角色；第三，亞行傳統上將外部資金轉移到本區域的作用將不再關鍵，其主要貢獻將變為如何在轉移資金的同時引進先進的技術和管理經驗，并促進區域內的資金流動。在此背景下，許多亞行成員政府以及亞行內部紛紛要求亞行對其現有的長期戰略框架進行回顧和改革，以適應新形勢和新要求。

新長期戰略框架的主要內容

亞行在總結各方意見基礎上，初步形成了對亞行長期戰略框架改革建議，其中包括亞行的宗旨、主要任務、未來的業務戰略重點等方面。

亞行的宗旨及主要任務

亞行內部主流觀點認為，雖然亞太地區在減貧和發展方面取得了顯著成就，從現在到2020年，貧困問題依然是本地區面臨的主要挑戰之一。隨著亞太地區經濟的持續增長，本地區生活在每天1美元以下的絕對貧困人口大幅下降，但生活在2美元以下的貧困人口卻仍然大量存在；同時，非收入性貧困以及貧富分化問題將逐漸成為亞太地區下一階段減貧工作的重要挑戰。亞太地區還遠未擺脫貧困，因此，徹底消除貧困也應繼續成為亞行的宗旨。為落實消除貧困這一宗旨，亞行提出了其在未來較長一段時期內的三大任務，即促進包容性增長、推動環境友好型可持續增長以及推動區域經濟一體化。

促進包容性增長。為應對亞太地區不斷擴大的貧富分化問題，亞行提出通過促進包容性的增長來實現各國經濟更加平衡和可持續的發展。亞行將包容性增長定義為機會均等的增長，即在保持經濟持續增長的同時，通過使民眾獲得平等的發展機會來縮小收入分配差距。其政策含義主要包括兩方面：一是要繼續促進快速和持續的經濟增長，以創造更多的經濟機會；二是要促進社會的包容性，主要包括：（1）增加對基礎教育、基本醫療衛生以及其它基本社會服務的投入，來提高民眾特別是弱勢群體的基本素質與能力;（2）加強政策與制度的公平性，消除社會不公，完善市場機制，創造平等競爭的條件;（3）建立社會風險保障機制以防止與消除極端貧困。

推動環境友好型可持續增長。環境問題已經成為一個突出的全球性問題。隨著經濟的發展，亞洲國家也會面臨日益嚴峻的環境挑戰。亞行指出，亞洲國家如果不將目前的經濟增長戰略轉變為環境友好型的可持續增長戰略，它們目前的發展速度將是不可持續的。在此背景下，亞行提出將推動環境友好型可持續增長作為其未來主要任務之一，并在未來加大對氣候變化、節能、清潔能源、水資源管理以及森林砍伐等方面的投入力度。

推動區域經濟一體化。更廣泛的區域經濟合作將可以幫助區域內國家維持經濟長期快速增長，提高自然資源的利用效率以及加強域內各國的競爭力。區域合作還能促進各國實現更加平衡的增長，以緩解西方國家貿易保護主義抬頭對經濟增長帶來的壓力。亞行在促進區域合作和一體化方面具有獨特的優勢，而且亞行已經在促進次區域合作方面（如大湄公河次區域合作）開展了富有成效的工作，使亞行贏得了成員國的信任和信心。因此，亞行在其未來的長期戰略中將進一步擴大對區域合作倡議的支持，并且將過去主要針對單個國家的發展援助戰略轉變為更加重視區域合作的戰略。

未來的重點業務領域

在綜合發展中成員的需求、亞行的優勢以及亞行未來的主要任務等三個方面的考慮，亞行提出其未來長期戰略重點業務部門包括。

基礎設施。亞行將繼續加大對道路交通、能源、通訊、公共衛生等基礎設施領域的投入力度。除了在硬件方面建設外，亞行將更加關注與基礎設施建設密切相關的軟件方面的建設，包括幫助發展中成員加強基礎設施管理的能力建設以及進行體制和政策改革等。亞行將通過加強與私人部門的合作伙伴關系，推動私人部門參與基礎設施建設。

環境。亞行將幫助發展中成員加強環境管理，并加強在以下三個方面的援助：（1）幫助發展中成員應對氣候變化的挑戰；（2）通過改善城市環境，幫助發展中成員建設宜居城市；（3）幫助發展中成員加強在環境立法、監管和執法等方面的能力建設，并通過促進區域合作加強區域環境公共產品建設。

區域合作和一體化。亞行將加大對區域合作和一體化的支持力度，增加區域性項目的資金，并提高區域性項目金額在全部亞行項目中的比重。根據亞行現有的區域合作戰略，亞行的區域合作業務將繼續圍繞以下四個領域：（1）跨境交通基礎設施建設；（2）貿易和投資合作；（3）貨幣和金融合作；（4）區域公共產品，尤其是氣候變化和環境方面。

金融部門發展。亞行將在區域和國別層次上加強對金融部門的支持，重點推動金融基礎設施、金融機構以及金融產品和服務三個方面的發展。同時，亞行的私人部門業務局將在向本地區引進新的金融產品和服務方面發揮更加重要的作用。

教育。亞行將繼續支持發展中成員發展小學和初中教育，增大對職業教育的支持力度，并有選擇地支持高等教育的部分領域。同時，亞行將支持發展中成員在制定教育政策等方面的能力建設。

其他領域。亞行將在有選擇性以及發揮自己比較優勢的基礎上，繼續支持醫療和農業的發展。針對亞太地區自然災害頻繁的特點，亞行將繼續與其他發展機構合作，共同為本區域提供災害預防和災后救援與重建的援助。

實施業務戰略時重點關注的問題

為落實新的長期戰略，提高亞行援助的有效性，亞行提出在實施長期戰略時更加關注以下四個方面。

推動私人部門發展以及增加亞行私人部門業務。實現經濟的持續增長離不開私人部門的參與，因此，如何幫助發展中成員營造一個良好的投資環境、動員更多的私人資金參與經濟發展，也是亞行在未來將重點關注的問題。在新的長期戰略中，亞行將通過其私人部門業務在以下三個方面促進本地區私人部門的發展：（1）幫助發展中成員創造良好的政策和投資環境；（2）亞行通過直接融資或其它創新型融資工具，帶動私人投資參與項目建設；（3）在總結以前成功經驗的基礎上，促進公共和私人部門的合作伙伴關系。

幫助發展中成員改善治理、加強能力建設以及促進性別平等。亞行認為，完善的法律和監管體制、良好的治理、能力建設以及性別平等對實現包容性增長來說至關重要。由于上述幾個方面的發展都需要一個很長的過程，而且也沒有普遍適用的標準，因此，亞行將在各國國情的基礎上，采取更加務實以及漸進的方式來幫助發展中成員改善相關制度和體制。亞行將繼續加大其治理和反腐敗行動方案（II）、性別和發展行動方案以及能力建設中期框架和行動方案的實施力度。

更加重視提供知識產品和服務。針對發展中成員對知識產品需求不斷加大的趨勢，亞行將在其新的長期戰略中更加重視知識產品和服務的提供，其中包括：（1）加大對關系到本地區和亞行自身發展的重大發展問題的研究；（2）在對國際和亞行經驗進行總結的基礎上，開展行業部門發展的相關研究；（3）根據發展中成員的需求，提供國別的相關政策或行業發展研究。

促進發展合作伙伴關系。經過40多年的發展，亞行已經與各發展中成員政府、世行集團、國際貨幣基金組織以及其它主要多邊和雙邊發展機構建立起密切和有效的合作關系。通過這種伙伴關系，亞行與所有合作伙伴在發展政策協調、增加發展援助有效性、改善發展管理以及提供災害緊急援助方面開展了廣泛和富有成效的合作。但隨著國際發展形勢的變化，尤其是關于發展援助有效性的巴黎宣言的出臺，亞行及其發展合作伙伴的合作方式、范圍、內容也發生了變化，需要新的戰略。因此，亞行在新的戰略中將進一步拓寬伙伴關系的范圍，豐富其內涵，如亞行將與現有的國別的、區域的、官方的、半官方以及私人部門建立廣泛的合作關系，其合作內容將涉及到提供資金、促進貿易、傳播新知識等眾多方面。

推動內部改革與發展。面對新的目標與區域發展環境，亞行內部已就改革的必要性達成共識。在區域內外成員國的推動下，出于自身業務發展的需要，亞行內部目前也正在醞釀一系列重大改革，這包括人事政策、技術援助業務政策、向駐各成員國代表處下放權力以及調整業務重點等改革內容，以適應亞太地區各發展中成員不斷變化的需要。

新長期戰略框架對中國與亞行合作的啟示

中國自1986年加入亞行以來，與亞行的合作順利發展，卓有成效。亞行在幫助中國加快經濟建設，特別是能源、交通等基礎設施發展方面起到了積極的作用。同時，亞行還對中國的改革開放、宏觀經濟管理、行業部門發展、機構建設和人才培訓提供了許多有價值的參考建議和具體援助。截至2007年12月底，中國共獲亞行貸款項目141個，承諾金額約192億美元；共獲技援贈款項目541個，涉及承諾金額2.9億美元。中國已成為亞行貸款的累計第二大借款國。與此同時，中國通過亞行對外介紹和宣傳自己的改革開放成果和發展經驗，供其他國家了解、參考和借鑒，豐富了亞行的發展理論和實踐，也擴大了中國在亞太地區的影響力。

針對亞行新的長期戰略框架，結合中國當前落實科學發展觀、構建和諧社會的奮斗目標，筆者認為，中國與亞行的合作應重點考慮以下幾個方面。

拓寬國別貸款合作范圍，實現貸款結構的多元化組合。亞行對中國的貸款一直主要集中在交通、能源等傳統領域，這對緩解我國經濟發展的瓶頸約束、構建減貧的硬件基礎發揮了重要作用。但隨著我國經濟素質的整體提高及融資渠道的增多，亞行參與這些傳統領域也面臨新的挑戰。亞行應在向這些領域提供資金的同時，加大支持體制、機制創新和知識轉移的力度，以體現亞行參與的附加價值。與此同時，還應該結合貫徹科學發展觀和建設和諧社會的需要，將資金配置到商業資金不能有效發揮作用的其他領域以及投向如節能減排、城鄉一體化等重點領域。2005年4月，胡主席在會見亞行行長時指出，中國與亞行應拓寬合作范圍，要從目前基礎設施為主，擴大到農業、公共衛生、文化教育、扶貧和區域合作等領域。這為我們同亞行的合作指明了方向。國別規劃磋商要體現這種多元化轉變的趨勢。

雙方共同努力，尋找優惠資源，為貸款項目多元化鋪平道路。亞行貸款多元化尤其是從以基礎設施為主的“硬領域”走向基礎設施與社會發展“軟、硬領域”并存的局面，面臨的最大挑戰是資金成本問題，亞行硬貸款成本較高，搞軟項目在財務上壓力較大。解決這一問題需要雙方的共同努力，中方可探討同財政優惠資金相結合的可能性，亞行也應探討通過動員內部優惠資金或尋求第三方優惠貸款或贈款的方式降低貸款成本。亞行應增加對中國年度技術援助資金額，以向社會部門的改革與發展提供技援支持。

發揮重要股東國作用。在亞行的67個成員中，中國是亞行第三大股東。隨著中國綜合國力不斷增強，中國在亞行的影響力也在不斷提高。中國在向亞行繼續借款的同時，也向亞行的軟貸款基金提供了捐款，并在亞行設立減貧與區域合作基金。可以預見，在未來亞行的改革與發展進程中，中國在其政策制定、融資安排、業務與內部治理改革等重大方面將發揮日益重要的作用。

加強公共部門和私人部門的合作，擴大私人部門的業務。利用次主權貸款及私營部門貸款或股權投資促進國有企業和私營部門的發展是中國同亞行未來合作的另一重點領域。為此，亞行應增加代表處開展私人部門業務人員的數量，擴大其在中國的私人部門業務，加大力度發行人民幣債券，積極尋找備選項目以加快資金投放，促進中國民營經濟的發展。

加大知識合作力度，提升知識管理和創新水平。加強亞行向中國提供知識服務的能力。亞行應動員內部各方面的力量，在與中方磋商的基礎上，通過貸款項目和技援合作，有針對性地對中國關注和提出的問題開展調研，提出高質量、時效性和可操作性強的建議。加強對中國有關學術研究機構、智庫的技援支持力度，擴大中國與亞行其他成員國的經驗交流與知識分享。

繼續推進區域層面合作。目前，中國參與的由亞行負責協調的區域合作機制主要包括大湄公河次區域合作（GMS）和中亞區域經濟合作（CAREC）。這兩大區域合作機制已取得令世人矚目的成就，為各參與國經濟社會發展起到了很好的促進作用。今后，中國與亞行應進一步推動、深化GMS和CAREC區域合作，同時探討支持泛北部灣等次區域合作的可行途徑與方式。另外，亞行還可與中國開展聯合融資合作，共同向亞太地區有關發展中成員提供資金支持。

（作者系亞洲開發銀行中國執行董事，中國社科院金融所博士生）