全球化條件下金融消費者保護問題研究

摘要：在購買金融服務產品的過程中，消費者處于信息的弱勢地位。文章結合金融消費者權益保護的理論基礎，分析了我國金融消費者權益保護存在的問題， 通過借鑒發達國家的成功經驗， 提出了完善我國金融消費者權益的政策建議。

關鍵詞：金融消費者；權益保護；經驗借鑒；政策建議

一、 金融消費者權益保護的理論基礎

金融消費者是消費者概念在金融領域的延伸和專業化，是指與金融機構建立金融服務合同關系，接受金融服務的自然人。由于金融產品的復雜性，消費者作為個體，其認識能力是有限的，他們不可能具體了解到所有金融產品和金融服務提供商的收益變化和市場波動等方面的信息。更為重要的是，由于金融機構在信息擁有和傳播方面占有主動地位，出于自身利益很難客觀、公正和全面的提供金融信息，這使得消費者在與金融機構訂立合同的過程中處于相當劣勢的地位，對服務提供商的甄別難度加大。消費者的這種弱勢地位成為消費者權益容易受到侵害的直接原因。然而這一問題又無法依靠市場機制自身改善消費者的弱勢地位， 根本的解決辦法還是需要政府的積極干預，通過完善相關制度和政策來彌補市場缺陷，為消費者提供有效的保護。

許多金融產品不像一般的商品， 它包含了承諾的因素，如果承諾信息不可信或者超出了金融服務提供商的能力，就會嚴重影響到金融消費者的合法權益。由此產生的負外部性需要監管部門的監督，在傳統經濟條件下，金融監管旨在維護金融業的穩定，為金融機構獲得一定的壟斷利潤創造條件，保護的是“經營者主權”，消費者與金融機構之間的合同關系被視為平等主體之間的“私法關系”，強調的是當事人意思自治和契約的自由，并竭力排除政府公權力的干預。在金融全球化條件下，隨著競爭的引入，“消費者主權”逐漸取代“經營者主權”，金融監管當局的消費者保護職能則著眼于消費者與經營者實質交易地位“不平等”，通過公權力“扶弱抑強”，達到對實質正義的追求。隨著人們更多地從推動金融市場良性發展、 提高生產力水平、增進人類福祉的終極意義上看待消費者與經營者的關系，消費者保護作為金融監管目標的重要性因此得以不斷提升。而管制的放松也使監管當局得以將更多的行政資源投向消費者保護方面。歷史的實踐表明，金融消費者保護有利于提升金融市場的信心， 實現金融業的和諧健康發展。

二、 我國金融消費者保護的現狀分析

進入20世紀90年代后期，我國金融業完成了最初的積累，金融產品和服務迅速增加，金融消費者隊伍不斷壯大，出于對潛在利益的追逐，金融機構在金融產品市場開拓和服務的過程中出現了諸多信息披露不充分，以獲取傭金為目的的過度交易和違規操作等侵害消費者權益的行為，由于金融消費主體雙方的市場地位不對稱，消費者處于弱勢地位，合法權益無法得到有效的保障。與發達國家相比，國內的消費者保護運動缺乏類似西方的消費者主權思想啟蒙，而主要是為應對商品生產和流通領域突然出現的嚴重的消費者人身損害問題，帶有明顯的危機對策和實用主義性質。

目前我國金融消費者保護的法律基礎是1993年頒布的《中華人民共和國消費者權益保護法》，1998年頒布實施的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》以及隨后由中國人民銀行、保監會、銀監會、證監會等監管機構制定的規章制度。根據相關法律法規，我國金融消費者對金融產品享有安全權、知情權、選擇權、公平交易權、求償權、結社權、獲取知識權、受尊重權和監督權。但這些法律法規并沒有明確我國金融消費者保護的法律目標，在現有的“一行三會”中，至今沒有一個部門專門負責消費者保護方面的事務。

我國的監管機構內部處理消費者投訴和解決糾紛的機制相對缺失。在證監會，目前僅有一套具有政治色彩的非透明信訪制度，不是那種嚴格意義上的處理投訴、調查和糾紛的應對機制。銀監會則側重于對銀行業金融機構的規范性、風險性進行監管，而對銀行消費者權益的保護還存在很大的認識不足，如《銀行業監督管理法》在第三章監督管理職責中，沒有條文涉及到銀行消費者權益的保護問題，其他的監管法規中也沒有對保護銀行消費者權益方面提出明確的要求。在保監會，目前尚缺乏有效的消費者保護機制，因保險產品服務引發的糾紛呈逐年上升趨勢。面對金融業的綜合化經營趨勢，金融產品和服務的界限日益模糊，以機構作為監管區分的做法已經無法滿足市場的要求。由于金融產品技術含量高，缺乏對金融消費者金融知識的宣全教育，使得金融消費者維權意識淡泊，遠沒有有形商品的維權意識強，這也助長了銀行等金融機構的侵權行為，難以真正樹立客戶第一的經營思想，忽視了對金融消費者的保護。

我國經濟已經全面融入世界經濟體系，開放程度和國際化水平正穩步提高。新的金融業務品種和高附加值的服務層出不窮，金融服務產品的質量問題日益凸顯，包括金融產品本身所包含的技術水平，金融機構服務態度和服務誠意。激烈的市場競爭使得金融消費者的權益保護問題日益重要，但這又被金融機構和消費者本身所忽視，金融消費者的權益有意無意被受到侵害。

三、 國外已有的成功經驗

消費者保護運動發端于1898年美國的全美消費者同盟，逐步完善于1960年由美國、英國、荷蘭、比利時、澳大利亞五國消費者組織發起成立的國際消費者組織聯盟，逐級形成了世界性的消費者保護運動潮流。許多發達國家制定了保護消費者權益的基本法，并與各種保護消費者權益的具體法律制度相配套，形成了比較完善的消費者保護制度和法律體系，建立了許多方便消費者訴訟和尋求保護的制度和組織機構，形成了全社會共同維護消費者權益的局面。發達國家分四個層次構建金融消費者權益的保障機制：一是將消費者權益保護明確列為監管目標，成為金融機構監管的基本職責；二是規范并加強金融機構內部消費者保護的義務及內部解決機制；三是建立行業自律機構，加強行業內部在解決消費者糾紛及保護消費者權益方面的溝通及自我監督；四是積極參加國際性消費者保護組織的建設。

英國是金融消費者權益保護最具代表性的國家。英國經濟學家Michael Taylor提出了著名的“雙峰”理論（Twin Peaks），認為金融監管存在兩個并行的目標，一是審慎監管目標， 旨在維護金融機構的穩健經營和金融體系的穩定，防止發生系統性金融危機或金融市場崩潰；二是保護消費者權利的目標， 通過對金融機構經營行為的監管，防止和減少消費者受到欺詐和其他不公平待遇。認為清晰區別銀行業、證券業和保險業傳統的機構型監管制度已經不再是最好的監管體制。需要根據監管目標的不同設立兩個監管機構，分別作為審慎監管者和金融消費者權利的保護者，行使專業化監管職能。英國金融服務管理署（Financial Services Authority，以下簡稱FSA）作為英國金融市場的統一監管者，2006 年10 月出臺了新的金融機構《業務原則》，其中確定了11條原則作為金融機構是否符合監管標準的依據。這11條原則涉及消費者權益保護的有五條，具體包括：金融機構必須給予消費者利益以合理的關注，公平對待消費者；有義務向消費者提供其需要的信息，并且用清晰、公平、無誤導的方式向消費者傳達信息；必須公平地處理利益沖突問題，包括自己與消費者的利益沖突以及消費者之間的利益沖突；對任何依賴于其判斷的消費者都必須保持合理的謹慎， 以保證自己的建議和決定的適當性；當金融機構對消費者的財產負責時，應對消費者的財產提供足夠的保護。FSA把消費者權益放在了十分重要的地位，目的是讓金融機構更負責任、更加自覺地對待金融消費者。英國為了保護金融消費者，實施了新的單一“金融申訴專員服務計劃”， 以非正式方法解決消費者糾紛；通過“金融服務賠償計劃”，為因金融機構破產而蒙受損失的消費者提供賠償；在消費者教育方面，為消費者提供信息和指導意見，將傳授金融知識納入教育體系，提供“一站式”公眾咨詢服務、消費者刊物和編制金融產品比較表；進行消費者調查，找出消費者最為關注的事宜；成立金融巡視員服務公司（FOS），為消費者提供了一個替代性的爭議解決制度，警戒沒有遵守業務守則的金融機構。這些規則著眼于降低監管者和金融機構的成本，使金融機構更負責任、 更加自覺地對待金融消費者， 向消費者提供公平、清晰、無誤導的信息，讓消費者在金融市場上選擇服務和產品時能扮演更為主動和專業的角色， 實現利益最大化，增強對金融市場的信心。

20世紀60年代以來， 美國就出臺了一系列以保護消費者權利為主旨的金融立法。如《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《住宅貸款信息披露法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等，并將執行這些法律的職責指派給金融監管當局。美國1999 年《金融服務現代化法》在放松管制的同時， 也增加了大量關于隱私權、ATM服務、社區再投資、保險營銷中的消費者保護等方面的條款。2001年6月，加拿大為保護金融消費者權益出臺了一系列有關消費者保護的法律法規，包括《銀行法》、《存款保險公司法》、《信托和貸款公司法》、《合作信用協會法》和《金融消費者管理局法》等，并由專門的機構依據相關立法負責消費者的保護問題。1997 年澳大利亞以Michael Taylor的“雙峰”理論為基礎， 設立專門的審慎監管局（APRA）和證券投資委員會（ASIC），分別負責維護金融體系的安全與穩定以及保護消費者利益， 澳大利亞出臺了《銀行營運守則》、《儲蓄互助社營運守則》、《電子基金轉移營運守則》、《澳大利亞證券及投資事務委員會法》等法律。基于金融消費的特殊性， 經濟合作發展組織（Organization For Economic Co—operation and Development，簡稱OECD）在2005年7月發布了《有關金融消費者教育問題的若干建議》， 對OECD成員國和非成員國的金融機構在金融消費者教育工作方面提出若干原則和具體建議。國外的實踐表明，法律和組織保障與金融教育是實現金融消費者權益保護的重要途徑。

四、 我國金融消費者保護的制度建設與完善

1． 我們要充分認識到金融消費者權益保護與金融業長期健康發展的利益一致性。我國金融業現階段面臨金融國際化和市場化的雙重挑戰， 產業發展的要求非常迫切，健康的產業發展不可能建立在損害消費者利益的基礎上。通過對金融消費者的權益保護，不僅有利于完善我國現有的金融體制，促進經濟發展，而且有利于增強消費者對我國金融體系的信心。監管當局要通過培育公平競爭的市場秩序，著眼于消費者福祉的終極目標，以消費者需求為導向，促進金融業加快金融產品和服務的創新。

2． 要為金融消費者權益保護提供明確的法律依據。目前我國的《銀行業監督管理法》還沒有明示“為消費者提供適當保護”的說明，尚未制定專門的法律法規來調整金融產品消費者和金融機構之間的關系。雖然《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律法規涉及到對消費者權益的保護，但消費者權益保護的目標不明確，范圍仍比較狹窄，而且操作性不強。在金融混業經營條件下，監管制度的設計應當更多地從金融業務的同質性來把握，打破目前銀行業重審慎監管，證券保險業重市場秩序的職能分割，通過監管資源的整合，不斷提升消費者保護在監管體制中的地位。

3． 要為金融消費者權益保護提供組織上的保障。發達國家消費者保護組織體系建設的經驗表明，消費者保護僅靠一個階層的努力是不能達到目標的，它需要整個社會各個階層的全面參與，才能形成完善、有效的消費者保護組織體系。在現行“一行三會”的框架下，我國可以建立四層面的金融消費者保護組織體系：政府職能機構、行業組織、民間組織和消費者保護的國際組織。隨著全球經濟一體化的快速發展和國際貿易規模的擴大，消費者保護已成為一種國際潮流。加強國際合作與監督，在全世界范圍內實施對金融消費者權益的有效保護， 已成為不可逆轉的趨勢。為此，我國政府和消費者保護組織可以積極參與世界各國保護消費者組織的交流與合作，以采取聯合行動抵制有損金融消費者權益的經營行為。加強金融業自律組織建設，促進其在消費者權益保護方面發揮實質作用。

4． 金融機構要樹立“客戶中心主義”理念，從被動服務向主動服務轉變，用技術創新贏得消費者對金融新產品的信賴和支持。機構高管層要高度重視金融服務的質量問題，制定和完善規范金融產品和服務的流程、標準、投訴處理等相關制度，明確服務規范和職責要求。金融機構要充分認識到保護金融消費者利益，不僅是金融機構的法定義務，也是培育客戶忠誠度、提升金融業聲譽、增強核心競爭力的需要，更是履行金融機構公司社會責任、構建和諧社會的本質要求。

5． 確保金融市場有效運行，為消費者提供正確的交易指引。在全球化背景下，股票市場、金融衍生產品市場和其他正式的交易市場已經發生了很大變化，廣大消費者對金融市場體系基礎的理解存在利益上的非理性，監管的完善又無法迅速地跟上這些變化，引發監管失察和利益沖突的問題。因此，為了更好的滿足金融業發展的要求，在制定新的監管規程時，需要更多的咨詢和透明度，以反應金融業參與各方的要求，兼顧國內外的相應標準（如新巴塞爾協議）。在交易規則的制定中，要著眼于金融業寡頭壟斷的特征，注意貫徹《消費者保護法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等消費者保護法律的精神，對服務收費等新生事物保持密切的關注，通過明確的規則指引，防止以金融機構利用壟斷地位對消費者權益造成的整體侵害。

6． 通過正確的信息披露和消費者教育，保證消費者從提供的金融服務中實現最大的利益。增加公開披露金融服務提供者的利益沖突和各種負債， 增強信息的透明度，提高消費者討價還價的能力，有利于保護金融體系的穩定和消費者的根本利益。我國金融制度的設計，無論是正式的法律法規還是配套的自律守則或行政建議，都應充分體現信息披露原則。因為只有信息充分披露，金融監管機構和被監管機構的行為才能接受公眾的監督，公眾在維護自身利益時才是主動的，這樣的金融制度才會是好的制度而被公眾信任。由于較少的金融消費者教育，金融工具的選擇使人們很難結合自己的需要和偏好對金融產品真實的成本、風險和金融工具的適用性做出比較，消費者更容易被最近大眾傳媒的時尚潮流所誤導， 產生羊群效應。OECD（2005）的金融教育計劃表明， 隨著金融服務復雜性的增加，金融教育是有作用的。監管當局應通過宣傳教育工作和相關信息披露，增進公眾對現代金融產品、服務和相應風險的識別和了解乃是當務之急，應動員起包括消費者組織、金融同業公會在內的社會力量，編制消費者教育資料、建立包括電子媒介在內的消費者教育載體、定期發布消費者資訊、接受消費者的信息咨詢，出版對金融服務消費者教育以及提供比較金融產品特性的刊物，開展長效的金融知識教育和消費者信息支援， 提高消費者自我保護能力。應有專人負責消費者的投訴，建立一套規范的處理有關糾紛的機制。加大人力資本的投資，分別為金融監管人員和公眾建立起相應完善的教育培訓體系。

7． 注重監管成本和監管收益的平衡， 避免過度監管的成本向金融消費者轉嫁。由于全球化和各國金融監管政策的主動調整，許多新的監管措施發生了變化，新的成本已經被強加給了金融服務業。這些成本直接表現為合規、增加的報告和國內系統的進一步發展等。此外，過量和過度的監管導致金融產品的開發失效，銀行因此不能以最小的成本配置金融服務。這些額外的費用和引起的失效最終被轉嫁到金融消費者身上并且阻礙了金融服務的使用。為了實現監管目標，政府需要對新的監管措施進行持續性的效果評價，避免過量的監管并且不要對金融業強加太多的監管執行費用，嚴格成本收益的平衡。結合監管的成本收益評價，使跨部門的監管方法和產品之間保持更大的一致性，消除或阻止有效金融產品和服務進入市場的障礙。對金融服務的提供商（銀行、保險公司、養老基金、資產管理公司等）和金融功能相等的金融產品進行一致性協調，避免監管套利，實現市場公平，增加競爭，減少所有產品監管負擔的差別。

參考文獻：

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3．王微．消費者保護制度的國際經驗與制度借鑒．重慶工學院學報，2005，（1）．

基金項目：教育部人文社科項目（07JC790022），廣東商學院校級課題（07YB10）。

作者簡介：劉曉星，博士，復旦大學金融學在站博士后，廣東商學院副教授、金融學碩士生導師；楊悅，民商法碩士，廣東商學院法律系講師。

收稿日期：2008-05-16。