北京：創新體制機制保障改善民生

加快發展社會事業，全面改善人民生活，一直是為中國各屆政府高度關注，成為經濟社會發展的重點問題。改革開放30年來，中國的民生問題得到了大幅度的提升。去年召開的黨的“十七大”明確提出實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求：“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會管理，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。”

北京市圍繞構建社會主義和諧社會大局，以關注民生、重視民生、保障民生、改善民生為出發點和立足點，統籌推進民生領域各項改革，著力解決涉及群眾切身利益的關鍵問題，努力使發展成果惠及民生，取得了明顯成效。

推動義務教育均衡發展促進教育公平

教育是民生之基。自1978年以來，北京在教育領域率先投入到解放思想、實事求是的思想解放進程中，在經歷了1978年-1985年的“撥亂反正、正本清原”階段之后，1986年《義務教育法》正式施行，北京市制定了地方實施辦法和全面普及九年義務教育的意見，在全國最先達到國家“普九”驗收標準。1993年以來，基礎教育全面實行市、區縣、鄉鎮“三級管理”的體制。1998年開始，辦學體制改革得到進一步深化，國家包攬舉辦各種教育的局面結束，以政府辦學為主、社會力量積極參與、多種形式、多種體制的辦學格局已經形成。

2007年北京市安排10.53億元固定資產投資投向教育領域，政府投資進一步向郊區縣轉移，農村基礎教育辦學條件明顯改善，薄弱環節得到加強。重點支持了名校辦分校、深山區中學搬遷寄宿制學校、達標校、農村及城區薄弱校、操場改造等工程。政府投入的連續增長，極大的改善了教育基礎設施條件，提升了教育發展實力和水平。

為維護教育公平，北京市還實施了義務教育經費保障機制改革和“兩免一補”政策，將義務教育經費全面納入財政預算。目前，北京市先后對城八區公辦學校義務教育階段學生免收雜費，對農村戶籍的學生、城鄉低保家庭學生、殘疾學生免交教科書費，對山區學生、城鄉低保家庭學生、殘疾學生每人每年提供300元助學補助。同時，北京市采取多種有效措施，保障了40余萬流動人口子女接受義務教育的權利。

強化社區衛生服務緩解群眾醫療難題

醫療是民生之需。2000年，《北京市城鎮醫藥衛生體制改革實施意見》以市政府文件的形式下發實施，2001年，北京市開始實施以基本醫療保險為基礎，大額醫療互助、企業補充保險、公務員醫療補助、特困人員醫療救助為補充的多層次的醫療保險體系改革，農村衛生改革工作隨后也正式啟動。

為緩解群眾“看病難、看病貴”問題，2007年北京市公共衛生和基本醫療市政府固定資產投資12.7億元，主要支持全市社區衛生服務中心（站）標準化建設，進一步完善社區衛生服務網絡，構筑公共衛生和基本醫療服務網底。建成了167個標準化社區衛生服務中心和2137個社區衛生服務站。推動了社區衛生服務運行機制改革，對社區衛生服務中心（站）常用藥品和醫用耗材實行集中招標采購、統一配送、零差率銷售和收支兩條線制度，社區藥品平均價格下降了30%，有效降低了群眾的就醫負擔。

在三級醫院之間實行部分檢驗結果通用互認成功經驗的基礎上，2007年啟動了二級醫院部分檢驗結果互認通用工作；實行分時段預約掛號，加大全市各三級醫院門診分時段掛號預約比例；實行錯峰出診制度，保證并增加專家出診時間；開設簡易門診，解決慢性病人定期開藥、復查和普通病人體檢、健康咨詢等醫療需求，分流門診就診人員；醫療機構推行通用統一門診病歷，2007年底實現門診病歷全市“一本通”。

改革公交地鐵票制方便市民出行

目前，北京市的機動車保有量已經突破320萬輛，機動車保有量的快速增長給北京交通造成了很大的壓力。為方便群眾出行，北京市積極落實“公交優先”政策，并在全市地鐵線路實行一票制低價政策，城區和郊區公交線路統一就低實行四折優惠。新的票制票價方案體現了惠民、便民的原則，凸顯了公共交通的公益性定位。通過低票價政策，引導市民優先選擇公共交通出行，2007年底公交出行比例達到34.5%，同比提高4.3個百分點，公交車平均提速40%以上。地鐵五號線去年10月份開通以來，軌道交通日運送量從170萬人次增長到現在的平均270萬人次，最高峰達到291萬人次。以上政策的實施，大幅度地減少了市民的出行時間，有效緩解了交通擁堵，城區空氣質量也有所改善，受到群眾普遍歡迎。

加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系

社會保障體系是人民生活的“安全網”、社會運行的“穩定器”和收入分配的“調節器”。北京市重點針對無保障老年人、在校學生及學齡前兒童等群體，出臺了一系列社會保障政策，截至2007年底，養老、醫療、失業保險的覆蓋率分別達到93%、92.6%、92.6%。

一是穩步提高城鄉居民社會保障相關待遇標準，城鄉社會救助體系已經基本建立。2007年，北京市調整提高了低保標準，城市低保標準由310元調整到330元，農村低保標準也有相應提高，3個近郊區實現了城鄉低保標準的統一。2007年，全市享受城市最低生活保障的有14.7萬人；享受農村最低生活保障的有8萬人。提高農村特困戶危房翻建數量和標準，全年為1085戶農村特困戶翻建維修住房3211間，超額完成計劃。制定特困家庭大學新生子女入學救助政策，共為1838名低保家庭子女發放高等教育救助資金732萬元。完善農村最低生活保障制度，建立農村低保正常的增長機制，累計已有8.1萬人享受低保，實現了“應保盡保”。

2007年，北京市出臺了《城鄉無社會保障老年居民養老保障辦法》和《新型農村社會養老保險試行辦法》，并于今年1月1日起正式實施。建立了統籌城鄉、標準一致的福利性養老保障辦法，標志著北京市城鄉居民養老保障制度將實現全覆蓋。根據新的政策，凡具有北京市戶籍，年滿60周歲以上的無社會養老保障的城鄉居民均納入保障范圍，受益人口為70萬人。目前的保障待遇標準為每人每月200元。

二是積極探索建立保障基本醫療、城鄉統籌發展的新型醫保政策，擴大醫保覆蓋范圍。2007年，北京市調整醫療保險政策，將符合條件的社區衛生服務機構及時納入醫療保險定點，將職工門診大額互助報銷比例由50%上調為60%，對大醫院與社區衛生服務機構雙向轉診所發生的醫療費用取消定點機構的限制，將退休人員社區慢性病治療費用納入醫療保險報銷范圍。2007年，實施了“一老一小”醫療保障制度改革，將本市150萬城鎮戶口的在校學生及學齡前嬰幼兒和30萬城鎮無醫療保障的老年人納入醫療保障范圍。到2007年底，參保人員達146.4萬人，占“一老一小”總人口的81.5%。

同時，北京市還提高了新型農村合作醫療補貼標準。2007年出臺政策保障了農民人均籌資水平的增長，全市籌資總額達到5.6億元，共有268.2萬農民參加“新農合”，參合率達89%，參合農民年人均籌資額為220元。逐步向住院與門診醫療費用統籌兼顧過渡，逐步向擴大補償受益面、減輕農民疾病負擔過渡。

完善保障性住房政策體系

住房保障是民生的一個重要領域。北京市的住房體制改革先后經歷了建立住房公積金制度、廢除住房實物分配，存量公房出售、城市建設拆遷政策體系形成等系列房改措施。近年來，北京通過實施廉租房、經濟適用房、危舊房改造等政策，解決了28.3萬戶居民的住房問題，通過對377個老舊小區進行整治，完成了147萬平方米、300多棟樓房的平改坡，有效地改善了城鎮居民的住房條件。2007年，北京市全年300萬平方米“兩限”房、200萬平方米經濟適用房、30萬平方米廉租房建設和收購任務全部得到落實，截至目前，累計建成經濟適用住房1400萬平方米，通過實物配租和發放租房補貼，解決了2.6萬戶最低收入家庭的住房困難。新的經濟適用房和廉租房管理辦法已經頒布實施，在鞏固城市住房困難低保家庭“應保盡保”基礎上，將廉租房保障范圍擴大到低收入住房困難家庭，住房保障政策體系進一步完善。

積極推進其他民生領域的改革

北京市逐步完善各項促進就業政策，著力幫扶城鄉就業困難群體，截止到2007年底基本消除城鄉“零就業家庭”。深入推行勞動合同和集體合同制度，較好地解決了農民工工資拖欠問題。

2007年，北京還建立臨時價格干預機制和生活必需品供應保障機制。針對北京市近期生活必需品產生的價格波動，為保障市民的基本生活，市政府出臺了專門應對生活必需品供應的應急保障機制和價格干預機制。針對糧食、食用油、豬牛羊肉、牛奶、雞蛋、液化石油氣等重要商品，實行提價申報和調價備案制度。此外，為了消除物價上漲給低收入群體帶來的生活困難，北京市去年10月已經啟動生活必需品價格波動的應急救助方案，對每戶低收入市民每月補助20元。

在充分調研論證的基礎上，為了繼續推進以改善民生為重點的社會管理體制改革，北京市去年底成立了市委社會工委(市社會建設辦)。社會工委的成立，有利于整合社會管理資源，健全群眾利益協調機制，把群眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化軌道，推進形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的首都社會建設新局面。

民生領域改革面臨深層次的挑戰

目前，隨著群眾對民生問題的日益關注和不同社會群體利益訴求的多元化，群眾對社會公平的要求更加強烈，北京市在民生領域還面臨著一些深層次的體制機制問題。

一是城鄉之間的公共服務和社會保障水平仍然存在一定差距，統籌城鄉解決民生問題的任務還很艱巨。盡管近年來北京市不斷加大投入和改革力度，但遠郊區縣的公共服務基礎設施和城區相比仍然比較薄弱。農村居民社會養老保險覆蓋率為35%，而城區已經達到93%，各項民生政策還需要加大向遠郊區縣傾斜的力度。

二是各項民生政策還有待銜接配套。當前，改革的綜合配套性和統籌協調性大大加強，尤其是民生領域的改革，更需要多部門協同、多項政策配套，形成整體合力，統籌推進。例如今年起實施的新型農村養老保險政策，還需要勞動保障、民政、財政等部門進一步研究制定實施細則并逐步完善。

三是民生問題越來越成為全社會關注的焦點，人民群眾還有很多生活需求尚未得到有效解決。今后，民生領域還會面臨更加復雜、更加敏感的形勢。要有效解決這些民生問題，還需要更大的智慧。

進一步加強民生領域改革

北京市委、市政府十分重視保障和改善民生工作，今年北京市《政府工作報告》明確提出要“著力解決民生問題，著力化解社會矛盾，著力加強社會管理，著力營造歡樂祥和的社會環境”。在2008年重點改革任務安排中，北京市提出要把改善人民生活、讓人民群眾得到更多實惠作為改革的出發點和落腳點，使改革始終得到人民擁護和支持，促進社會和諧。

在日前召開的2008年全國經濟體制改革工作會議上，北京市發展改革委梁昌新委員在講話中提出，下一步，北京市將繼續堅持以人為本，加大體制機制創新，推進基本公共服務均等化，努力實現“五無目標”，即“無零就業家庭、無城鎮危房戶、無重大重復上訪戶、無社會救助盲點、無拖欠工資問題”的目標，更好地改善人民生活。在七個方面加大機制體制改革的力度。

一要完善農村地區學生、城市困難家庭學生、特殊教育學生的助學政策，保證來京務工人員子女接受義務教育。

二要研究落實醫藥衛生體制改革的具體方案和措施。強化社區衛生服務功能，推行社區衛生首診制、雙向轉診制和家庭醫生服務模式。完善醫療服務體系，加快郊區醫療中心建設，推進優質醫療資源向郊區轉移。

三要進一步擴大和促進就業。完善“零就業家庭”就業動態幫扶機制。健全勞動關系協調機制，保障勞動者合法權益。完善企業工資支付監控、工資支付信用和工資保證金制度。

四要多渠道解決群眾住房困難。加快健全廉租住房制度，將廉租住房保障范圍擴大到低收入住房困難家庭。加強經濟適用住房的建設和管理。

五要繼續推動公交優先發展。按照整體推進、分級負責、分步實施原則，將公交低票價政策逐步向郊區農村延伸。

六要加快建立覆蓋城鄉的社會保障體系。繼續完善城鎮職工基本醫療保險制度，調整職工基本醫療保險報付結構，提高門診特別是社區用藥報銷比重。完善“一老一小”醫保政策，解決部分門診藥費報銷問題，增加大病醫保種類。加大政府補貼力度，完善新型農村合作醫療統籌模式和補償政策。出臺勞動年齡內無醫療保障城鎮居民參加醫療保險的政策，實現城鄉醫療保障制度的全覆蓋。推行醫保報銷“一卡通”。逐步做實基本養老保險個人賬戶，提高企業退休人員基本養老金水平。實施新型農村社會養老保險改革方案，落實城鄉無社會保障老年居民養老保障辦法，為符合條件的70萬老年人每人每月發放200元福利養老金，基本實現城鄉養老保障制度的全覆蓋。完善社會救助制度，健全對低收入人群的救助措施，實現社會救助全覆蓋，做到“無社會救助盲點”。加強養老和福利設施建設，提高居家養老服務水平。大力發展慈善事業。

七要完善公共財政體系。進一步調整和優化財政支出結構，加大民生投入，并突出向農村、基層和社會事業發展薄弱環節傾斜，推動加快建立改善民生的長效機制。優化資源配置，集中力量建設一批社會公共服務設施，引導政府投資向城南和農村轉移，促進社會公平，為建設社會主義和諧社會首善之區提供堅實的體制機制保障。

（作者單位：北京市發展和改革委員會經濟體制綜合改革處 本刊記者趙雷整理）