日本發展入境旅游的政策措施與成效

內容摘要：自20世紀90年代開始，日本政府為推進入境旅游發展所采取的政策措施主要有：制定完備的旅游相關法律，成立專門行政管理機構制定并實施觀光立國戰略，規劃建設廣域國際旅游特區，加強國際旅游合作。積極申報世界遺產，發展生態旅游與產業觀光游等。這些政策措施已經取得較為顯著的成效，其中一些成功經驗對我國發展入境旅游具有借鑒作用。

關鍵詞：日本旅游；入境旅游；觀光立國

一、問題的提出

日本在戰后經濟恢復時期，曾經頒布實施《觀光基本法》，設置旅游行政管理機構并專設國際觀光振興會大力發展入境旅游獲得外匯發展經濟。在經濟快速發展時期，由于旅游創匯功能逐漸弱化，并且隨著日本人民生活水平不斷提高，自20世紀70年代起，日本出境旅游發展迅速，特別是20世紀80年代中期日元大幅升值以后，日本政府采取多種措施鼓勵日本國民出國旅游。1987年，原日本運輸省作為旅游業行政主管部門專門制定了《海外旅游倍增計劃》，計劃在1987年至1992年5年間將日本出境旅游者人數從500多萬人增加到1000萬人。在日元升值特別是泡沫經濟發展的情況下，由于股票和房地產的異常增值，日本國民普遍產生了“中流意識”和“一夜暴富”的感覺，奢侈消費和出境旅游成為一種時尚。因此，《海外旅游倍增計劃》的目標提前2年實現，1990年日本出境旅游者人數就突破了1000萬人大關，當年日本出境旅游者共計花費200多億美元，增加了服務貿易的支出，在一定程度上緩解了經常收支黑字擴大的不均衡局面。由于日本出境旅游非正常地快速發展使日本國際旅游發展嚴重失衡：1990年日本人境旅游者人數只有323萬人，入境旅游者人數是出境旅游者人數的29％，從而造成國際旅游收支赤字多達300億美元!為了改變國際旅游畸形發展的不利局面，自20世紀90年代開始，日本政府采取多種政策措施促進入境旅游發展并且取得比較顯著的成效。例如，2007年日本入境旅游者人數占出境旅游者人數的48.0％，出入境旅游發展不均衡的局面得到較大改觀。日本政府采取哪些舉措發展入境旅游?取得了哪些成功經驗?這些經驗對我國發展入境旅游具有何種借鑒作用?本文擬對以上問題進行初步探討。

二、日本發展入境旅游的政策措施

(一)完善入境旅游法制建設

如前所述，1990年《海外旅游倍增計劃》的順利實施使日本出境旅游快速發展，造成日本國際旅游收支嚴重失衡的局面。為發展入境旅游，日本政府首先完善旅游法制建設，依法發展入境旅游：1992年頒布實施《節慶法》，1993年修訂《國際觀光飯店整備法》，1994年頒布實施《國際會議振興法》，1997年頒布實施《振興國際觀光法》。進入21世紀以來，日本政府繼續加強入境旅游法制整備工作，2000年再次修訂《國際觀光飯店整備法》，2004年修訂《旅行業法》，2005年4月頒布實施《景觀法》。鑒于旅游形勢快速發展，2006年12月13日頒布《觀光立國推進基本法》，這是《觀光基本法》頒布實施以來最全面的一次修定。在《觀光立國推進基本法》的指導下，2007年6月20日又頒布《生態旅游推進法》(2008年4月1日起施行)。完備的旅游相關法律體系為日本發展入境旅游起到保駕護航的作用。

(二)成立專門領導機構

長期以來，日本負責發展入境旅游的政府機構——國際觀光振興機構(JNTO)是隸屬于國土交通省的特殊行政法人，其職責是負責招徠入境旅游、申辦各種國際會議等相關工作。近年來，為促進日本入境旅游的發展，在削減財政開支、壓縮政府機構的形勢下，日本政府2003年4月在國土交通省綜合政策局觀光部新成立了國際觀光推進科，專門負責推動國際旅游的發展。在運作的過程中，發現由于行政級別低，很多事情難以協調，2003年9月22日又迅速增設了觀光立國擔當大臣一職，由國土交通大臣兼任。為協助觀光立國大臣的工作，2004年7月又設立了大臣官房綜合觀光政策審議官(局長級別)和大臣官房參事官(科長級別)的職位，專門聯絡和協調各種具體事宜。2008年4月25日，日本參議院通過《國土交通省設置法改正案》，改正案明文規定自2008年10月1日開始設置日本旅游行政管理部門——觀光廳。觀光廳行政機構人員及部門機構設置情況初步確定為(最終結果需要內閣會議審議通過)以觀光廳長官為首，設置副長官、審議官、參事官協助廳長官工作；觀光廳機構設置總務課、觀光產業課、國際觀光政策課、國際交流推進課及觀光地域振興部(內設置觀光地域振興課和觀光資源課)；觀光廳機構人員數由現行各相關部課室的79人擴充至103人。由此，日本政府以觀光立國擔當大臣為首，設置觀光廳等行政機構專門負責實施觀光立國事宜，從行政機構上確保觀光立國戰略的穩步實施。

(三)實施《觀光立國戰略》

為促進日本旅游業的發展，自20世紀90年代起，日本政府連續制定旅游發展計劃，如1996年、2000年分別制定了旨在吸引入境旅游者的綜合計劃，提出當期計劃招徠入境旅游者的數字指標體系。鑒于國際國內旅游形勢的發展，日本政府2002年制定《全球觀光戰略》，該戰略明確提出旅游業是21世紀日本的一個支柱產業。2003年，日本政府制定并實施《觀光立國戰略》，提出爭取到2010年將入境旅游者人數提高到1000萬人的戰略目標。為實現這一戰略目標，日本政府專門增設觀光立國擔當大臣職位，召開了《觀光立國推進戰略會議》，制定《觀光立國行動計劃》、《建設美麗國土大綱》以及《觀光立國推進基本計劃》等中長期計劃，通過大力培養國際旅游人才，進行旅游基礎設施整備，積極開展城市街道景觀建設，發展產業觀光和農業觀光等措施，有步驟、有計劃地推進入境旅游的發展。

(四)扶持旅游業發展壯大

20世紀90年代，在泡沫經濟崩潰日本經濟陷入長期停滯的情況下，日本政府為刺激景氣復蘇采取了積極的財政政策，其中特別重視加強旅游基礎設施建設。1992年4月，日本政府在財政預算中專門增設“觀光事業振興助成交付金”款項科目，這是用于旅游相關基礎設施建設的專業發展資金。日本政策投資銀行、中小企業金融公庫等也給予旅游企業融資提供便利。此外，日本政府在旅游企業經營發生困境之際還給予積極援助，幫助其渡過難關獲得再生。例如，在泡沫經濟崩潰、日本經濟長期停滯的情況下，很多旅游企業負債經營甚至瀕臨破產。為挽救這些經營不善的旅游企業，國土交通省根據《產業活力再生特別措施法》積極制定并實施《事業再構筑計劃》，根據旅游企業的實際經營情況給予不同的優惠政策，幫助其渡過暫時經營難關獲得再生。

(五)建設生態旅游示范區

生態旅游是一種環境友好型具有可持續性發展性質的旅游方式，20世紀90年代開始在全世界普及開來，得到世界各國旅游者的青睞。為推動生態旅游快速發展，2003年11月，日本政府首次召開了以環境大臣為議長的生態旅游推進會議，就發展生態旅游事宜進行積極研討。2004年3月和2004年6月，生態旅游推進會議又分別召開第二、第三次全體會議，進一步研究了發展生態旅游的對策以及國家、地方自治體、旅游事業者與當地居民之間相互協調的問題。鑒于國內生態旅游迅猛發展，2007年6月20日，日本頒布《生態旅游推進法》(實施日期確定為2008年4月1日)，就科學發展生態旅游進行法律層面的規范。正是由于日本政府的大力支持，生態旅游在日本得到快速發展，目前日本全國共建立有沖繩、京都、知床、白神、屋久島以及富士北麓等13個生態旅游示范區。

(六)規劃建設國際旅游主題地區

為了在全國打造具有國際旅游競爭力的區域，充分發揮區域國際旅游競爭優勢，日本政府提出了《旅游廣域地區聯合構想》，自1998年4月8日開始首次批準建設富士箱根伊豆國際旅游主題地區(包括神奈川縣、靜岡縣、山梨縣)以來，到2007年3月9日批準建設琦玉縣國際旅游主題地區為止，10年間共批準設立了16個國際旅游主題地區。國際旅游主題地區的劃分，不僅充分整合了日本各地區的旅游資源，同時極大地增強了地域旅游吸引力，有利于提高對入境旅游者的接待服務質量。

(七)申報世界遺產提高知名度

眾所周知，世界文化和自然遺產是獨具特色的旅游資源，它對提高一國的旅游形象具有非常重要的作用。世界文化和自然遺產一旦申報成功，就會在全世界范圍內產生強烈旅游吸引力和知名度，所以，1992年日本加入《世界文化遺產與自然保護遺產公約》之后，日本政府就特別重視世界文化和自然遺產的申報工作。自1993年首次申報成功法隆寺佛教建筑、姬路城、屋久島、白神山地等世界遺產開始，到2007年7月日本石見銀山申遺成功為止，日本共有11處世界文化遺產、3處世界自然遺產。

(八)加強旅游教育培養優秀旅游人才

日本旅游高等教育在20世紀90年代后期蓬勃發展。1998年，立教大學將旅游學研究科從社會學部獨立出來，專門成立旅游學部，下設旅游學研究科，成為日本首個成立旅游學部的大學。進入21世紀，國立大學也開始探討如何發揮其學科優勢開展旅游教育和科研活動。例如，北海道大學成立了旅游學高等研究中心，組織了強大的科研團隊，專門研究旅游基本理論問題。此外，山口大學、琉球大學、和歌山大學三所國立大學成立了旅游學部或者旅游學科。國立大學積極開展旅游高等教育，有助于培養出高素質的旅游管理人才，從而提高日本旅游整體服務質量，促進入境旅游的發展。

(九)積極開展國際旅游合作

為發展入境旅游，日本政府還與世界各國尤其是東亞各國家地區之間開展非常廣泛的旅游合作。2003年，日中韓三國聯合簽署旅游合作備忘錄，開始共同打造周游三國旅游項目；2004年，日本與韓國簽訂了《擴大日韓觀光合作交流共同宣言》，確定2005年為日韓觀光交流年；2005年，日本與俄羅斯政府簽訂了《日俄兩國政府就旅游領域加強合作的計劃》2006年，日本與中國共同舉辦了《2006中日觀光交流年活動》、與新加坡共同舉辦了《2006年日新觀光交流年活動》；2007年6月26日，日本觀光立國擔當大臣冬柴鐵三與中國國家旅游局長邵琪偉、韓國文化觀光部長官金鍾民在青島會談之后共同發表了《青島宣言》，就共同開發三國通用的旅游卡達成意向。通過國際旅游合作，加強了日本與世界其他國家旅游行業的交流，開拓了國際旅游市場。

三、取得的成效

(一)推進日本入境旅游快速發展

1990年之后，日本政府已經充分認識到發展入境旅游的重要性并花大力氣發展入境旅游，因此入境旅游者人數基本上保持了持續增加的局面，新世紀以來的增加還非常迅速(參見表1)。1990—2006年，日本人境旅游者人數由323.6萬人增加到733.4萬人，增加126.6％，年均增長率為4.9％；最近幾年尤其是實施觀光立國戰略以來，入境旅游者人數增長較快，其中2004年增長率為17.8％，2005年增長率為9.6％，2006年增長率為9.0％；相比之下，同時期日本出境旅游者人數由1990年的1099.7萬人增加到2006年的1753.5萬人，增加幅度為59.5％，年均增長率為2.3％，其中2005年只增加3.4％，2006年與2005年基本持平，微增0.8％，遠低于入境旅游者人數增長幅度。結果，日本人境旅游者人數占出境旅游者人數的比例，就由1990年的29.5％提高到了2006年的41.0％。2007日本入境旅游者人數站上800萬人臺階，為834.9萬人，比2006年增加13.8％；而由于日元貶值等原因，日本出境旅游者人數為1729.8萬人，同比2006年減少1.3％(參見表1)。于是，2007年日本人境旅游者人數與出境旅游者人數之比為48.0％，可見日本出入境旅游不均衡的局面已經得到較大改觀。

(二)發揮促進日本經濟增長和增加就業的作用

20世紀90年代以來，由于旅游經濟的增長率明顯超過了GDP的增長速度，因此，旅游業在日本經濟中占有越來越重要的地位。2004年度，日本國內旅游消費總額為24.5兆日元，旅游產業直接效果非常顯著：首先，旅游業附加價值為12.3兆日元，占GDP的2，4％，與食品產業相當，高于農林水產業的1.3％和一般機械制造業的2.0％；其次，國內旅游創造稅收1.9兆日元，占該年度全國稅收總額的2.4％；最后，旅游業直接雇用人數為235萬人，占該年度全國總雇用人數的3.6％，高于運輸機械的1.7％、一般運輸機械的2.0％和食品加工業的2.4％。2005年度，日本國內旅游消費總額為24.43兆日元，與2004年度基本持平。其中，與旅游業關聯度大的運輸業經濟效果為6.36兆日元、住宿業4.26兆日元，整個旅游業附加價值為12.34兆日元；直接雇用人數為229萬人。

如果進一步考慮旅游的乘數效應，則旅游產業對國民經濟作用更加顯著。例如，2004年度旅游業對日本經濟的貢獻度依次為：旅游產業波及效果為55.4兆日元，對產業發展的貢獻度為5.8％；附加價值波及效果為29.7兆日元，對GDP的貢獻度為5.9％；雇用波及效果為475萬人，占全部就業人數的7.3％；稅收波及效果為4.8兆日元，對稅收的貢獻度為6.0％。當年，由于日本出境旅游的國內消費部分(往返機票等)和外國游客入境旅游消費的增加，抵消了國內旅游市場的萎縮部分，所產生的波及效果與2003年度相比增加了8500億日元，附加價值波及效果增加了2900億日元，雇用幼果增加了3萬人。再如，2005年度旅游產業波及效果為55.3兆日元，對產業發展的貢獻度為5.8％f附加價值波及效果為29.7兆日元，對GDP的貢獻度為5.9％；雇用波及效果為469萬人，占全部就業人數的7.3％。由此可見，近年來旅游業對日本經濟增長，降低失業率，促進地方經濟的景氣復蘇，都發揮了比較重要的作用。

(三)指明日本經濟發展的新方向

1999年2月26日，日本經濟戰略會議向內閣總理大臣提交咨詢報告《日本經濟再生戰略》，提出了重振日本經濟和建立富裕經濟社會的新構想。該報告第五章《應重點推進的戰略》認為：“針對國際旅游發展、世界人民頻繁移動的現狀，創建一個全世界人民都想來旅游的極具魅力的美麗國家——日本，這是我們21世紀一個奮斗目標”。“為此，要整備建設適合外國游客住宿觀光需要的具有國際水準的旅游基地”，“要保護神社佛堂史跡等日本固有的文化遺產和文化設施，充分發揮文化基地的作用吸引外國游客”。該咨詢報告還建議日本政府在2000年度增加77萬個就業崗位，其中旅游業要創造9萬個就業崗位，占增加總崗位數的11.1％，在各產業中居第四位。隨著形勢的發展，日本政府越來越認識到發展入境旅游的重要性，因此，2003年6月在《觀光白書》中正式提出《觀光立國戰略》，并且把2003年稱之為“觀光立國元年”。日本政府制定并實施觀光立國戰略，標志著在較長時期內，日本將以旅游業尤其是入境旅游的發展推動其他相關產業的發展，為日本經濟發展指明新方向。

四、結論及一些啟示

綜上所述，日本在發展入境旅游的過程中，采取的是政府主導型旅游發展模式：日本政府設置專門領導機構，針對不同時期的國際旅游發展形勢特點，制定中長期的旅游產業政策和發展戰略，采取在國內科學規劃開發國際旅游主題區域、申報世界遺產提高旅游吸引力以及廣泛參與國際旅游合作等有效措施，使日本入境旅游在比較短的時期內得到較為快速發展。日本發展入境旅游的經驗，尤其是日本依法發展入境旅游、制定切實可行的旅游發展戰略以及大力開展國際旅游合作等成功經驗值得我們學習借鑒。

(一)完善我國入境旅游法制建設

縱觀日本發展入境旅游的全過程，首先是法律先行，保證一切依法行政，依法辦事。我國現行的旅游相關法律主要是一些管理條例和管理辦法，法律級別低內容較老舊，例如，目前我國最主要的旅游相關法律《旅行社管理條例》是由國務院1996年頒布實施的，其中很多條款已經不適應當前旅游發展形勢，需要進行全面修改。此外，待到時機成熟時還要制定《旅游法》，依法規范我國入境旅游，確保我國入境旅游持續穩定健康發展。

(二)實施旅游立省或旅游立市戰略

對于我國旅游資源豐富的省市地區，可以考慮將發展國際旅游作為支柱產業，以此帶動相關產業的發展，從而振興省市經濟增加就業。在制定旅游立省或旅游立市的戰略規劃時，不僅要制定階段性的戰略目標，同時還要立足長遠科學規劃，確保旅游發展戰略在中長期內得到貫徹實施。高等學府要加強培養國際化旅游管理人才，為我國旅游企業參與國際旅游市場競爭培養優秀經營管理者。

(三)建立跨省市的國際旅游區

長期以來，我國在吸引海外游客來華旅游之際，經常是單兵作戰，各個省市以行政區域范圍進行各自的省級或市級旅游規劃，其后果就是人為割裂相鄰省市地區之間歷史文化聯系，造成鄰進省市地區旅游主題形象雷同，根本無法形成旅游集群效應，從而削弱整個地區旅游吸引力。日本建立國際旅游主題地區的經驗值得我們借鑒，建議把我國規劃成跨省市的若干大旅游區，每個大旅游區域旅游主題內容特色鮮明，從而增強該旅游區的旅游吸引力。

(四)開展國際旅游合作與促銷活動

為促進我國入境旅游快速發展，需要提高國家形象及美譽度，充分展現我國大國風范、悠久歷史文化魅力。不僅旅游企業要走出國門積極招徠入境旅游者，國家駐外使領館也要利用各種場合大力宣傳我國悠久歷史文化、豐富的傳統產業以及獨特的自然風光，展示當前我國開放的大國心態、和諧的社會經濟環境，吸引世界各國游客訪問我國。國家旅游行政主管部門也要加大與世界各國政府間的旅游合作，方便各國游客來華旅游。

責任編輯 楊 茜