美日歐農業支持政策比較研究

內容摘要：農業支持政策長期以來是WTO成員方進行多邊貿易談判的焦點。發達國家一直對農業實行強大的支持和保護，國內農業支持的政策手段也呈現其多樣化的特點。本文主要通過對美國、日本和歐盟農業支持政策的介紹、分析及比較。說明發達國家在不同時期制定相應農業政策以適應其發展，進而闡明了農業政策對于農業發展的重要性。

關鍵詞：美國；日本；歐盟；農業支持政策

一、WTO的農業支持政策概述

為了創造一個公平的競爭環境，WTO的《農業協議》將農業保護置于多邊協議框架中，主要內容包括：降低關稅與非關稅手段對農產品貿易的限制；規定受保護農產品的最低市場準人標準；削減政府對農產品價格和其它方式的支持；削減政府對鼓勵農產品出口提供的各種補貼等等。當然，考慮到實際情況和特殊需要，WTO的《農業協議》也允許成員方利用農業的國內支持政策來幫助和推動本國農業的發展，主要手段表現為對農業的三類國內補貼——“綠箱”措施、“黃箱”措施和“藍箱”措施。

“綠箱”措施指的是那些由政府提供的、其費用不轉嫁給消費者，并且對生產者不具有價格支持作用的政府服務計劃，成員方無須承擔削減義務的補貼。主要包括政府一般性服務，如科學研究、病蟲害控制、培訓、技術推廣與咨詢、商檢、市場營銷和促銷、基礎設施建設等服務；以糧食安全為目的的公共儲備，國內糧食援助；與生產不掛鉤的直接收入支持，如作物保險、自然災害救濟、結構調整援助、環境或儲備計劃、地區援助計劃等。由于這些補貼是由財政支出，而不是由消費者負擔，所以成員方可以免于減讓。

“黃箱”措施是指政府對農產品的直接價格干預和補貼，包括價格支持，營銷貸款，種植面積補貼，牲畜數量補貼，種籽、肥料、灌溉等投入補貼等內容。由于這些補貼對生產和貿易會產生不公平的影響，所以成員方要求予以減讓。當然，為了照顧到發展中成員的特殊情況和需要，在《農業協議》中規定，這些成員方的一些“黃箱”措施也被列入免于削減的范圍。如農業投資補貼，對低收入或資源貧乏地區生產者提供的農業投入品補貼，為鼓勵生產者不生產違禁麻醉作物而提供的支持等。

“藍箱”措施是指按固定面積和產量給予的補貼(如休耕補貼)，按基期生產水平的85％或85％以下給予的補貼，按固定牲畜頭數給予的補貼。這些補貼與限產計劃相關，成員方免予減讓承諾。

二、美日歐農業支持政策的歷史及現狀

(一)美國的農業支持政策

1，《1996年聯邦農業促進與改革法》

美國從1981年到1996年頒布了四次農業法案，并在1996年出臺的《1996年聯邦農業促進與改革法》規定，到2003年將完全取消政府對農業的收入和價格補貼。《1996年聯邦農業促進與改革法》將美國六十年來的農業支持政策顛覆，但并不意味著美國放棄了對農業的支持。

在政府的支持政策體系中，政府對農民的直接補貼成為支持農業發展的“主力軍”。它主要有四種形式：一是過低價格補貼；二是生產靈活性合同補貼；三是土地休耕保護計劃；四是農業災害補貼。除了上述補貼，政府還從多方面對農業加大了財政支持力度，如發展農村基礎教育；政府成立國家的農業信貸體系，向農民提供貸款擔保，向農村合作社提供技術服務；對農村提供公共設施服務等等。

2002年是美國的選舉年，加大對農業生產的補貼成為候選人拉取農民選票的政治手段。2002年5月布什總統簽署了《2002年農場安全與農村投資法(即《新農業法》)，主要是把農產品價格變動與農業補貼相掛鉤，加大對農業產品和價格補貼。《新農業法》實施期為2002—2007年，共包括十個方面(詳見表1)，其中商品計劃以290億美元居補貼首位，而生態保護以171億美元穩居第二，商品計劃與生態保護這兩項合計達80％。

在補貼方式上，以三種方式對農民實施補貼，一是根據農戶種植面積對農戶進行直接補貼；二是“營銷援助貸款和貸款差額補貼”，方式與1996年農業法相比，提高了大部分產品(除大豆之外)的貸款率；三是“反周期補貼”。為了使農場主的生產成本降低，從而使其價格相對較低，以此在國際市場上占有一席之地，這三種方式具有強烈的反周期性，使得政府的補貼決定了農民的收入而不再是市場狀況。

(二)日本的農業支持政策

1，20世紀80年代以前的農業支持政策

從20世紀20年代開始，日本經濟進入一個衰退期。此時日本非農業的需求減少，農業勞動力停止外流。于是在20世紀20年代后半期，日本政府注重開發應用近代科學的新技術。50—60年代經濟開始迅速增長，農業生產大量采用勞動節約型技術，實行了規模經濟，勞動生產率顯著上升。如戰前勞動生產率平均為1.21％，戰后勞動生產率出現了年率11.12％的高速增長。

此外，二戰以后，日本有選擇的擴大農業生產，將重點放在如牛奶、肉類、蔬菜、水果等農業需求量趨于增加的農產品上，限制如水稻、大豆、油菜籽等需求量增加不大的農產品，尤其是促使需求趨于減少、國際競爭力較弱的農產品減產或轉產。

具體法律而言，1961年日本頒布并實施了《農業基本法》，目的在于提高農業勞動生產率并縮小工人與農民的收入差距。《農業基本法》規定擴大生產需求量增加的農產品，減少并轉換需求量減少的農產品，合理化配置與外國農產品形成競爭的農產品，這種措施在生產政策上稱為“選擇性擴大”。同時，結合日本是資源稀少的狀況，通過先進的農業技術，合理利用國家的土地、水等資源，并對其進行有效開發和利用，使得日本的農業生產率和生產總值加速提高。通過穩定農產品價格，促進農產品的深加工，進一步改善農業生產條件和交易條件，使其在價格與流通上更穩定。針對長期以來的細碎化耕作模式，《農業基本法》推動向集團化、經營化、現代化方向發展，擴大經營規模，培養人才。此外，在科教文衛方面，《農業基本法》也進行了積極參與，用法律手段整頓農村的交通、衛生、文化等基礎設施，并以國家強有力的預算作后盾。

在《農業基本法》頒布以后，日本政府又相繼出臺了各種具體法律，如《加工原料乳生產者補助金等暫行法》、《蔬菜生產出廠安定法》、《山村振興法和都市計劃法》等法律。這些法律涉及到日本的很多方面，包括家畜產品價格穩定，蔬菜價格變動而使農民利益受到損失，改善村容環境，防止從農村流出的大量勞動力向城市無秩序擴張等。

1961年《農業基本法》制定時，制造業勞動者家庭費用高于農戶的人均家庭費用，農戶家庭只占制造者的76％。但從60－70年代的十幾年間，農家的生活水平明顯上升，很多農戶家庭戶均收入甚至高于制造業勞動者家庭，1973年農戶家庭收入達到制造業勞動者家庭的103％。

2，20世紀90年代后的農業支持政策

眾所周知，《農業協議》是烏拉圭回合談判的重要成就。1993年12月，日本政府宣布接受《農業協議》，并在1994年末通過了《新糧食法》，替換持續了近半個世紀的《農業基本法》。調整的主要內容是依據《農業協定》的具體規定，如日本承諾從1994年開始至2000年的6年中將農產品的平均關稅率降為12％。此外，在WTO的農業補貼中“綠箱”措施和“黃箱”措施的運用方面，由于這些政策都可以免于減讓承諾，日本將過去補貼生產的費用放在了在WTO規則允許的“綠箱”措施范圍內，如農業基礎設施；對于進口產品加價并且提高國內批發價，運用“黃箱”措施來保護農業，發展國內農業生產。

伴隨著《新糧食法》的實行，為了適應國際環境的變化及WTO的《農業協定》，日本還出臺了一系列政策，如1999年的《大米流通法》，同年7月新的農業法——《食品、農業、農村基本法》，2001年的“農業經營政策大綱”等等，而且日本政府在2000年提出了下一輪WTO農業談判的方案。2001年，日本提出要扶植發展規模經營，提高國內農產品競爭力，改善農產品銷售與流通環節。

總之，日本在WTO允許的范圍內努力發展，農業方面發生了深刻的調整，以實現日本農業的可持續發展。一方面是減少糧食補貼，另一方面是加大了農業現代化人才的培養、農業的基礎設施投入、環境與生態的保護力度。

(三)歐盟農業支持政策

1，20世紀60至80年代的農業支持政策

二戰沉重打擊了農業的生產，戰后農業生產落后、農業收人低下是當時歐洲小農場的特征。1960年，歐洲委員會出于對糧食安全和農業發展的考慮，提出了歐洲共同農業政策議案，并在1961年達成共識，于1962年確立了總方針。

歐共體共同農業政策為農民提供直接補貼，使得農民有積極性進行農業生產，提高了農業生產者的收入，使得歐洲農業生產漸漸恢復。共同農業政策在此后近20年內運行良好，到70年代末，歐共體的很多國家已經成為農業出口國。80年代共同農業政策的缺點與不足開始顯現出來，成員國的加大，使得補貼數額日益增加，此時的農民依靠著補貼不再考慮降低成本，使得歐共體的農產品在國際市場上缺乏競爭力，難以與其他國家和地區相抗衡，于是適應新年代發展的政策應運而生。

2，20世紀90年代以后的農業支持政策

1992年，歐盟農業部長委員會同意將原來的價格支持為基礎的機制改變為以價格和直接補貼為基礎的機制，降低價格支持降低農產品補貼數額的過度增長，以保護生態環境，促進農業的發展。如參照國際市場水平，降低糧食和牛肉的價格(如谷類價格降低29％，牛肉價格降低15％)；實施耕地面積削減計劃，凍結了15％的谷物耕種面積；對那些凍結了15％耕種面積的農業生產者，以不同地區的平均單位面積產量為基礎，根據種植面積給予補貼；對粗放經營的畜牧業生產者也增加補貼；調整農業結構，建立基金，鼓勵保護環境，扶持山區和條件差的地區發展農業等。

為了適應WTO談判達成的有關《農業協定》，歐盟決定對其傳統的以價格支持為基礎的農業補貼方式進行改革。2000年歐盟首腦會議通過了~2000年議程》，其中的第一部分引入了共同農業政策改革措施，突出強調了農業的多功能性和可持續性，以實現農村的可持續發展。其主要內容是在2000—2006年間，分步驟、分階段地削減對主要農產品的價格補貼，通過提供直接收入補貼的方式補償農民因此造成的損失。2003年6月26日舉行的歐盟農業部長會議通過了歐盟共同農業政策改革方案，其主要內容是：廢除將農業補貼與農產品產量掛鉤的做法，改為向農民提供“單一農場支付”；將農業補貼額度與環保、食品安全等標準掛鉤，不符合上述標準的農民將無法得到補貼等等。

總之，隨著一次次的改革與發展，共同農業政策成為了歐盟農業政策的精華，它推動了歐洲農業經濟的發展，使其農產品在國際市場上具有了一定的競爭力。

三、美日歐農業支持政策比較分析

(一)農業支持政策的共同點

從美國、日本和歐盟農業支持政策的介紹中，可以得出以下共性：

第一，美國、日本和歐盟的農業支持政策都是在國內外環境變化條件下，為適應新形勢發展的要求而產生的。如20世紀20年代末30年代初的經濟大蕭條，直接催生出了羅斯福“新政”，而《2002年農場安全及農村投資法》的出臺基于美國大選的形勢下；二戰后農業的落后也導致了歐洲共同農業政策的產生。再如在烏拉圭回合談判簽署《農業協議》后，各個國家都采取措施來遵守承諾，如日本1994年《新糧食法》及此后的一系列法律，歐盟的《2000年議程》及2003通過的共同農業政策改革方案等。

第二，美國、日本和歐盟都在基礎設施建設、環境保護等方面加強了支持力度。如美國的“土地休耕保護計劃”，這項措施用來保護生態環境，增加魚類、鳥類等動物的生存空間。這項政策是由農民自愿與政府簽訂10—15年的長期合同，進行休耕將易沙化等土地轉變為草地或林地，以保護環境。此外，《新農業法》中對生態保護和農村發展進行了具體的規定，生態保護涉及濕地保護、草地保護、野生動物保護、水資源保護、小流域治理、沙漠湖保護等，而農村發展涉及到邊遠地區的電視網、農村寬帶網、農民生產者加工企業補貼、農村消防隊培訓、農村飲用水等方面。日本《農業基本法》中對農村科、教、文、衛的支持及歐盟的“環保計劃”等都體現出了這一趨勢。這些做法都屬于《農業協定》中的“綠箱”措施，其支持的絕對數額以及在整個農業補貼中的比例均趨于增長。

第三，相對于“綠箱”措施在擴大，其他農業補貼的方式發生了較大變化。如各國對“黃箱”措施進行了削減，如農產品價格補貼等，但一些“黃箱”措施通過方式變化就進入“綠箱”措施的范圍。

第四，根據《農業協議》的要求，發達國家以每年逐步削減20％的綜合支持總量。美國、日本、歐盟對部分農業補貼進行了削減，但補貼削減的幅度并不大。其結果是，在自由貿易的趨勢下，美國、日本和歐盟雖調整了農業支持政策，但實質上沒有多大的下降(詳見表2)。

(二)農業支持政策的不同點

美國、日本與歐盟的農業支持政策與各自國內國情存在著緊密的關系，存在很多不同，具體表現為以下六點：

第一，從實施農業支持政策的時間上來看，美國從獨立初期開始，日本集中在20世紀的一百年中，歐洲共同農業政策則是伴隨著二戰后的一體化進程才開始的。可以看出美國農業支持的時間最長，其政策手段也更加多樣化。

第二，從農業支持實施的政策法律來看，日本在一個法律出臺后會伴隨著一系列的政策法規來保障，如在《農業基本法》頒布以后，先后出臺了《蔬菜出廠安定法》、《山村振興法》、《都市計劃法》等。而美國和歐盟的法律法規相對比較單一，尤其是以歐盟更為突出。

第三，在補貼是否與生產及價格掛鉤方面，美國仍然采用相掛鉤的政策，如生產靈活性合同補貼是按照基期的生產數量，對于種植小麥、玉米、高梁等7種作物的農民進行直接收入補貼，反周期補貼更是如此。與美國不同，日本與歐盟的農業支持政策則減小了與直接的價格支持相掛鉤的補貼，同時加大了農業現代化人才培養、農業基礎設施、環境與生態保護等方面的投入。

責任編輯 楊 茜