走具有江蘇特色的城市化道路

[摘 要]城市化道路是城市化的發展模式與路徑選擇。江蘇省是我國城市興起較早、城市分布較密的省區，在城市化發展進程中，堅定了“自上而下”和“自下而上”相結合，以大城市為主導，促進大中小城市和重點中心鎮協調發展，提高城市發展集約水平的有江蘇特色的城市化道路，加快了江蘇省城市化和城市現代化進程。

[關鍵詞]城市化；江蘇；大都市帶；集約

[中圖分類號]F299.27 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2008)01-0001-04

胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確指出：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。”按照黨中央、國務院的要求，中共江蘇省委、省政府鮮明提出：要立足省情實際，借鑒國內外有益經驗，走具有江蘇特色的城市化道路。并把加快城市化和城市現代化進程，增強城市集聚輻射功能，列為江蘇今后五年全面達小康、建設新江蘇奮斗目標的主要發展路徑和重大戰略舉措。

一、江蘇特色城市化道路的深刻內涵

(一)城市化道路的含義

城市化道路是指城市化的發展模式與路徑選擇，主要有大城市主體發展、重視小城鎮發展、中等城市重點發展、城市體系協調發展、多模式發展等選擇。而內含的城市化模式主要是指城市化過程的不同類型，從不同的角度可作出不同的界定。如從不同的地域形式界定，可分為粗放型城市化和集約型城市化；從城鄉關系空間格局的變化和人口與非農經濟活動集中的方式界定，可分為集中型城市化和分散型城市化；從城市化進程與工業化程度、經濟發展水平的關系進行界定，可分為同步城市化、過度城市化、滯后城市化、逆城市化四種發展模式；從城市化驅動力及作用機制進行界定，可分為“自上而下”、“自下而上”、“國際勞動分工”三種模式；從城市化空間過程及其格局進行界定，可分為市帶縣、整縣設市和切塊設市三種城市化推進模式；從城市主導產業發展進行界定，又可分為制造型城市化、資源型城市化、商貿型城市化、現代服務型城市化、休閑旅游型城市化五種模式；從城市空間結構決定城市功能模式界定，還可分為國際大都市、都市圈、組團城市、衛星城市四種模式；從城市化發展形態界定，更可分為人口轉移型城市化和結構轉換型城市化，等等。

(二)江蘇城市的歷史演進

江蘇是我國城市興起較早、城市分布較密的省區，早在先秦至宋元時期，江蘇早期城市就已興起，南京、蘇州、揚州、徐州均已有二千多年建城史。19世紀初中國超過50萬人口的6個城市有一半在江蘇。由于近代民族工商業的發展，江蘇沿江地區興起了大批工商業城鎮。但解放前江蘇只設了南京、徐州、連云港3個建制市。解放后一批重要城鎮相繼設立，到1957年已增設到12個建制市，其中省轄市6個，為南京、無錫、蘇州、常州、南通、徐州；縣級市6個，為鎮江、揚州、新海連(今連云港)、清江(今淮安)、常熟、泰州。在這以后，城市發展停滯了20多年，走了一條變異過的劉易斯道路，使大城市成為孤島，農村成為貧窮的海洋。1978年城市化率僅為12.48％，比建國初還低了2.35個百分點。改革開放后江蘇城市才又有較快發展。1995年江蘇城市總數已達43個，其中省轄市11個，縣級市32個，建制鎮966個，建制鎮相當于1978年的8.8倍。建國以來，江蘇的城市化進程大致可分為以下五個階段：一是自由發展階段(1949—1957年)，二是劇烈波動階段(1958—1965年)，三是倒退停滯階段(1966—1977年)，四是限制發展階段(1978—1995年)，五是推動發展階段(1996年以來)。江蘇進入新世紀以來的這幾年，是城市化和城市現代化快速推進、城市形象全面提升、中心城市集聚帶動功能增強的幾年。全省城鎮人口已超過全省總人口的一半，全省已有特大城市5個，大城市5個，中等城市9個，小城市45個。南京、蘇錫常、徐州三大都市圈建設初顯成效。城市綜合實力明顯增強，全省13個省轄市市區已占全省1/5的面積，集聚了全省近1/3的人口，創造了全省1/2以上的生產總值和財政收入；城鄉基礎設施建設取得了重大進展；城鎮規劃和管理水平有了新的提高；城鎮居民生活條件明顯改善。目前，全省已有7個城市獲國家園林城市稱號，17個城市獲國家衛生城市稱號，16個城市獲中國優秀旅游城市稱號。全國百強縣(市)前十強中，江蘇有7個縣級市名列其中。

(三)江蘇的城市化道路

改革開放以來，以農村剩余勞動轉移為動力的農村工業化和城市化在蘇南全面啟動，對江蘇經濟的發展起到了積極的推動作用，江蘇的城市化走上了一條由下而上的較快發展的道路，全省經濟發展的總體戰略開始轉向以城市為重點。繼1965年江蘇召開全省城市工作會議后，1982年召開了第二次全省城市工作會議，明確提出了“以城市為中心，以農村為基礎，以小城鎮為紐帶”的發展方針，以及“以城市帶動農村經濟發展，促進城鄉一體化”的總體發展構想。推動了全省城鎮的迅速發展，使沿江地區大中城市出現集中趨勢，經濟發達地區城鎮密集區逐步增多，全省形成不同類型的職能城市，形成一批現代化功能日益增強的城市，形成較為完善合理的城鎮體系，初步出現城鄉一體化格局。但也存在著南北之間區域城市化差異明顯，省域內城鎮發展有較大的不平衡性，城市空間結構不協調，地域分布不合理，產業同構水平低，布局分散占地多，環境污染治理難等問題。2000年江蘇召開了全省第三次城市工作會議，省委作了“加快推進城市化進程，為率先基本實現現代化努力奮斗”的報告，確立了“自下而上”與“自上而下”相結合的城市化道路，明確了“城市現代化，農村城鎮化，城鄉一體化”的總思路，提出了“大力推進特大城市和大城市建設，積極合理發展中小城市，擇優培育重點中心鎮，全面提高城鎮發展質量”的城市化和城鎮發展方針，并把城市化戰略確立為全省五大戰略之一。其中，大力推進特大城市和大城市建設，是要充分發揮特大城市和大城市在區域經濟與社會發展中的作用；擇優培育重點中心鎮，是要進一步增強小城鎮在城鄉經濟與社會發展中的基礎作用；合理確定重點中心鎮的數量和布局，全面提高城鎮發展質量，是要重視城鎮的內涵，加強城鎮的功能建設。2005年11月江蘇又召開了全省第四次城市工作會議(全省城鄉建設工作會議)，確立了“城鄉統籌、集約發展、規劃引導、改善環境、保持特色”的發展方針。城鄉統籌，就是要統籌城鄉建設，繼續做強做大做優做美中心城市，增強中心城市對農村的輻射帶動作用，加快社會主義新農村建設步伐，努力縮小城鄉差距，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展。集約發展就是要提高城市發展的集約水平，江蘇人口密度全國最大，物質性資源全國最少，人均環境容量全國最小，這一基本省情，決定了江蘇必須走布局集中、城鎮集聚、用地集約的城市化發展道路，推進工業向園區集中，人口向城鎮集中，居住向社區集中。積極倡導節地、節能、節水、節材，促進節約型社會建設。規劃引導就是以規劃導引城鎮科學發展，堅持以人為本，生態優先，緊湊布局，在科學確定城市陸質和規模的同時，根據城鄉資源環境容量，切實加強城鄉空間管治和城鄉建設用地總體規模控制。實現城鄉規劃全覆蓋，切實增強規劃的前瞻性、科學性、民主性和法定性。改善環境就是要改善城鎮人居環境，正確處理城鄉建設與人民生活關系，把以人為本的理念落實到城鄉建設的各個層面，完善城鄉基礎設施，改善城鄉生態環境，加強城鄉文化建設，重視城鄉公共安全，努力打造優美舒適的人居環境。保持特色就是要保持城鎮文化特色，江蘇城鎮歷史文化遺存豐厚，既是競爭的優勢資源，也是發展的優質要素，應當珍惜、保護、傳承、發展，防止無知和急功近利式的破壞性建設，依托當地歷史文化傳統，吸收現代文化精粹，結合當地自然和人文特點，精心設計，提升品位，避免“建筑單調、千城一面”，使江蘇每一座城鎮都有鮮明個性。

2006年11月召開的江蘇第十一次黨代會，提出立足省情實際，借鑒國內外有益經驗，走具有江蘇特色的城市化道路，就是要立足江蘇人多地少、資源緊缺、環境脆弱的省情實際，借鑒美國、西歐、日本發展大都市帶，新加坡進行精細的城市規劃與管理，廣東珠江三角洲地區利用對外開放和海外投資快速推進工業化和城市化，浙江溫州地區利用民間資本、民營企業和各類市場發展推動農村工業化和城市化進程等方面的有益經驗，走“自下而上”和“自上而下”相結合的，以大城市發展為主導，促進大中小城市和重點中心鎮協調、集約發展的具有江蘇特色的城市化道路。

針對江蘇實際情況，國外發展大都市帶的經驗尤為值得學習借鑒。這是出現在20世紀50年代以來一種城市化現象和空間組織形式。大都市帶在政治經濟上都發揮著中樞作用：產業關聯度高，區域社會經濟發展特色鮮明；中心城市數量多、規模大；城市密度與城鎮用地比率高，城市體系完善；人口城市化水平高；人口集聚規模大、密度高。荷蘭的蘭斯德地區就是協調度和發展水乎都較高的大都市帶，20世紀60年代，荷蘭為了解決大城市的擁擠問題，開始了新城建設運動，先后規劃了15座新城，其中13座分布在蘭斯德地區，使蘭斯德地區最終形成了一個大中小城市體系健全、城市間具備有機的功能分工和協作的大都市帶，其經濟發展水平、環境質量、城市功能和交通聯系都是當今世界上最好的地區之一。大都市帶能解決許多單體城市難以解決的問題，特別是為高速城市化背景下避免“城市病”惡化提供了可供選擇的途徑。大都市帶發展成功與否的關鍵在于能否選擇合理的城市空間擴展方式，能否有機整合城市關系，而大都市帶內部各城市的空間關系和功能協作就顯得更為重要。

“自上而下”城市模式強調的是政府的主導作用和經濟增長中的極化作用，主要特征為特大城市、大城市的快速集聚和擴張，“自下而上”城市化模式強調的是市場的主導作用和對經濟增長中的極化作用進行丁一定的控制，鼓勵地方的“自發性發展”，主要特征為將農村地區作為發展重心，發展小城鎮，推動鄉村現代化。“自上而下”與“自己＝下而上”相結合的城市化模式是強調政府與市場共同主導，強調經濟增長中極化作用與鼓勵地方“自發性發展”相結合的、江蘇正在繼續探索和實施的城市化模式。它的主要特征就是以大城市為主導，大中小城市和重點中心鎮協調發展。

江蘇省第十一次黨代會強調提高城市發展的集約水平。江蘇將堅定走布局集中、城鎮集聚、用地集約的城市化發展道路。集約發展將成為江蘇城市化最鮮明的特色，人多地少容量小決定了江蘇必須走集約發展道路，必須高度重視解決人口、資源和環境問題，建設資源節約型和環境友好型社會。走有江蘇特色的多元協調發展道路，以大城市發展為主導，促進大中小城市和重點中心鎮協調發展，增強中心城市對農村的輻射帶動作用。以工業化致富農民，以城市化帶動農村，以產業化提升農業，實現以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展。努力保持城市文化特色，嚴格保護名城名鎮、古城古鎮和歷史風貌街區、優秀歷史建筑。江蘇還將走以結構轉換型城市化帶動人口轉移型城市化的新型城市化道路。一將推進產業結構的城市化轉型，加強城市與區域的經濟聯系，優化城鄉資源配置和分工體系，促進城鄉之間產業結構聯動調整。二將推進就業結構的城市化轉型，通過城市發展所創造的就業崗位，擴大就業容量，吸引農村勞動力向城市轉移。同時通過農村地區發展現代農業、城需型產業和非農產業，為就地實現農民勞動條件、勞動收入的城市化和準城市化創造條件。三將推進空間結構的城市化轉型，優化城鄉布局的空間關系，發揮中心城市的空間影響作用，形成都市圈的空間結構。既通過發展城市來帶動農村的空間開發，又通過發展小城鎮來拉動農村的空間開發。實施城市帶動式與農村突變式相結合的雙向開發模式。四是推進思想觀念的城市化轉型，適應區域經濟增長模式由農村主導型向城市主導型全面轉變的客觀趨勢，樹立現代城市的發展觀念，增強現代市民意識和城市文明意識，提升思想道德素質、科學文化素質和公民心理素質，打好結構轉換型城市化的思想社會基礎。

二、加快江蘇城市化和城市現代化進程

堅定地走“白下而上”和“自上而下”相結合。以大城市為主導，促進大中小城市和重點中心鎮協調發展，提高城市發展集約水平的有江蘇特色的城市化道路，應當從江蘇實際情況出發，采取切實措施，加快城市化和城市現代化進程，增強城市集聚輻射功能，全面提升城市發展質量，在全國率先實現城市化的又好又快推進。

(一)堅持優化空間布局，推進城市集群建設

按照經國家批準的《江蘇省城鎮體系規劃(2001—2020年)》明確的江蘇城市化和城市現代化發展目標、指標體系、“三圈五軸”的布局結構、城鎮等級規模和城鄉人口空間分布以及城鄉空間開發建設管理要求，進行布局和建設。積極借鑒國內外發展城市區域、城市集群的經驗，以要素集聚和功能互補為導向，以高速公路、城際軌道、信息網絡等重大基礎設施對接為抓手，積極推進南京、蘇錫常、徐州三大都市圈建設。優化發展沿江城市群，加快培育沿東隴海線、沿海城市帶和淮安等蘇北腹地中心城市。統籌沿江、沿海、沿線主產力布局和重大基礎設施建設，加快構筑“四沿”產業集聚帶和五條城鎮聚合軸。在沿滬寧線，建成我省新型工業化的先導區域。在沿江，促進揚州與南京、鎮江，泰州與無錫、常州，南通與蘇州兩岸聯動開發，構建寧鎮揚等經濟板塊和泰州醫藥等特色產業基地，同步實現建設產業集聚帶、濱江城市帶、生態風光帶三大目標。在沿東隴海線，建成新型的制造業密集帶和蘇北振興的先導拉動區。在沿海，建成新型基礎產業基地、新型能源基地、良好生態功能區和新的經濟增長極。

(二)堅持強化龍頭城市，提升南京城市功能

應當繼續支持省會城市建設。把南京建設成為經濟發展更有活力、文化特色更加鮮明、人居環境更為優美、社會更加和諧安定的現代化國際性人文綠都。在更高層次上堅持實施“富民強市、科教興市、依法治市、文化南京綠色南京”戰略，把握世界大河流域城市發展的普遍規律，加快推進“跨江發展”，使擁有100公里江岸的南京成為長江流域最具活力的地區之一，使擁有2400平方公里土地的江北成為南京科學發展的新空間，真正建成兩岸融合、功能互補、聯動發展、共同繁榮的新南京。加快建設“五個中心”：建成以技術創新化、產業集群化、制造信息化、標準國際化、資源集約化為重要特征的長三角先進制造業中心，以商務、金融、研發、流通、文化、休閑、房地產為主導功能的全省現代服務業中心，以國際化、樞紐型、綜合性為基本模式的長江國際航運物流中心，以創新型城市、教育名城、軟件名城、人才集散高地為顯著特色的全國重要科教中心，以生態環境優良、綠色產業發達、綠色科技領先、綠色文化濃厚為區域特色的東部城市綠色中心，充分發揮南京在江蘇城鎮體系和區域經濟發展中的龍頭作用。

(三)堅持強化規劃引導，提高城市規劃水平

規劃滯后是造成許多城市建設敗筆的癥結所在。一些城市之所以無序擴張、布局混亂、重復建設、浪費嚴重，其首要原因就是城市規劃跟不上城市發展的步伐。省十一次黨代會針對性提出了堅持規劃先行的要求。要引入先進的規劃理念，注重城市規劃與區域發展規劃、土地利用規劃、重大基礎設施規劃的有機銜接，以城市為核心統籌規劃市域、縣域發展。實施規劃全覆蓋，每一個項目都按規劃實施，不盲目建設；每塊土地都列入規劃，不留下空白。形成以城鎮體系規劃、城市總體規劃、近期建設規劃、重大專項規劃、控制性詳細規劃為重要內容的綜合規劃體系。實現全省區域空間布局規劃全覆蓋，重大區域基礎設施建設規劃超前全覆蓋，近期規劃范圍的控制性詳細規劃全覆蓋，各項專業規劃全覆蓋，加快村鎮建設規劃全覆蓋。將全省重點中心鎮調整優化為100個左右。各縣(市)根據城鎮體系規劃，將區位條件優、經濟基礎好、發展潛力大、具有一定規模的1—2個建制鎮作為發展重點，按照“政府推動、規劃引導、市場驅動”的原則，促進生產要素向重點中心鎮集聚，最大限度發揮重點中心鎮連接城鄉、帶動周邊、促進區域發展的作用。堅持先規劃后建設、先征地后配套、先儲備后開發、先做環境后出讓，提高城市經營水平。提升城市設計和建筑品位，彰顯城市個性特色。

(四)堅持提升城市發展質量，完善城市基礎設施體系

進一步做大做強做優做美中心城市，大力發展以現代服務業為主的城市特色產業，完善城市基礎設施體系，優先發展公共交通，優化城市生態和人居環境，增強城市綜合服務功能。提高城市輻射帶動力。繼續大力推進特大城市和大城市建設，把區位優、基礎好的縣城建設成中等城市，扶持有特色、有潛力的重點中心鎮，加快發展成小城市。

(五)堅持強化城市管理、促進城市管理現代化

應努力提高城市管理水平。城市管理既要有利于生產發展，也要方便群眾生活。推動城市管理重心下移，強化區、街在城市管理中的基礎作用，積極推進“城管進社區”。綜合運用行政、法律、市場、科技和數寧化等多種手段，推進城市管理現代化。創新城市化發展體制機制，形成城鄉協調發展的新格局。提高城市文明程度，以弘揚創業、創新、創優的“二創”精神為動力，以創建文明城市為載體，促進城市文明程度不斷提高。南京弘揚“開明開放、誠樸誠信、博愛博雅、創業創新”，無錫弘揚“尚德務實、和諧奮進”，徐州弘揚“有情有義、誠實誠信、開明開放、創業創新”，常州弘揚“千載讀書地、現代創新城”，蘇州弘揚“崇文、融和、創新、致遠”，南通弘揚“包容會通、敢為人先”，連云港弘揚“勤奮敬業、拼搏進取、自強不息、創新創業”，淮安弘揚“團結、創新、實干、自強”，鹽城弘揚“艱苦奮斗、創新創業、團結拼搏、進位爭先”，揚州弘揚“開放包容、創新創業、自強不息、敬業奉獻”，鎮江弘揚“創新創業、開明開放、務實誠信”，泰州弘揚“團結、自強、務實、創新”，宿遷弘揚“生態為歸宿、創業求變遷”的城市精神，使每座城市都能孕育并弘揚彰顯個性特色，凝聚城市之魂。

[責任編輯 王艷芳]