理性認識我國城市建設中的若干問題

[摘要]城市建設是一項涉及面廣的社會系統工程，也是全社會關注的熱點。面對我國城市建設熱潮，應當從貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的高度去認識城市建設問題。在城市建設中，應當注意：1 科學認識城市和健康城市化；2 重視城市規劃過程中存在的現實與規劃錯位問題；3 摒棄城市建設中形成的大量資源浪費現象；4 城市建設要突出特色、體現城市個性的文化內涵；5 城市管理者在建設城市中要樹立正確的政績觀；6 城市規劃建設要以人為本，以民生為重；7 城市建設要做到量力而行；8 城市應當更加積極主動地承擔推動經濟社會發展的責任；9 高度重視城市可持續發展中的土地利用問題。

[關鍵詞]理性認識；健康城市化；城市建設；可持續發展

[中圖分類號]F299.23 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2008)01-0005-05

在人口和資源相對穩定的狀態下，城市化是最節約資源、效率最高的人類生存和發展方式：很多公共基礎設施達到最大化利用，土地利用也更加經濟合理，水資源利用更加集中節約，植被綠化得以最大化保有，農田面積得以保障等等。城市化進程中的城市建設問題，特別是中心城市建設，已直接地影響所在地區的協調發展，影響城市化的發展方向，影響城鄉的統籌和諧發展，必須引起全社會的關注和重視。

多年來，特別是在世紀之交的幾年中，從發達的東部地區到比較貧窮的西部地區，從中心城市到一般縣城，甚至是鄉鎮，掀起了一股3又一股大拆大建風、興建豪華氣派的樓堂館所熱、廣場建設熱、美化街道熱、扮亮城鎮熱的潮流。對這一股股城市建設熱潮，人們褒貶不一，仁者見仁，智者見智，莫衷一是。但人們比較普遍地認為，這種城市建設熱，不僅造成能源、資源的無端消耗，不僅是光和熱的嚴重污染，更使奢侈浪費的思想和作風在現實中腐蝕著人們，從大局著眼，從建設小康、構建和諧社會的根本出發，在貫徹落實科學發展觀，大力提倡建設節約型社會，促進入與自然和諧相處的今天，針對上述情況，應當在全國范圍內開展城市建設得失觀與城市建設得失的深入研究和評估。讓人們包括城市管理者們，進一步正確理解科學發展觀，自覺用科學發展觀統領工作全局，千方百計建設節約型城市，將城市建設和發展引入科學發展的軌道。以城市的可持續發展和健康的城市化，促進和帶動地區協調發展。

一、科學認識城市和健康城市化

城市，特別是中心城市是現代經濟的載體，城市現代化水平是經濟、社會發展水平和文明程度的重要標志，城市建設是一項涉及面廣的社會系統工程，是全社會關注的熱點，是諸多矛盾的集聚點，也是解決地區發展過程中諸多矛盾和問題的核心區域和中堅力量。所謂健康城市化，我們認為。“十一五”規劃綱要強調的，要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理分布的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉“二元結構”，便是健康城鎮化的方向。從全國來說，我國總體上已經進入工業化中期，黨的十六大提出來要在本世紀頭20年基本實現工業化，加快推進健康的城鎮化。在這一正確決策的感召和鼓舞下，我國在加快推進工業化的同時，城鎮化必然也會有一個極大的發展。在這一關鍵時期，必須正確認識健康城市化問題，否則，就會在城鎮建設的具體工作中，認不清城鎮發展的正確方向，不知道在城鎮建設中，什么應當做，什么不應當做，從而阻礙城鎮和城鎮化的健康成長和發展。

二、重視城市規劃過程中存在的現實與規劃錯位問題

城市規劃應當嚴格遵循科學發展觀的要求。現在大多數城市，尤其是大中型城市都有自己的城市發展規劃，但是很多規劃嚴重滯后，而且起點低，不能充分發揮規劃的“龍頭”作用。隨著改革開放進程的加快及市場經濟體制的建立，城市建設以前所未有的速度向前發展，城市發展的規模與水平已遠遠超過原規劃的近期規模和水平(2000前)而接近或超過遠期規劃與水平(2010年)，城市布局形態及功能與城市發展趨勢的矛盾日益突出。同時，沒有適應形勢的變化，及時對原規劃進行修訂和完善，從而使得規劃滯后發展的矛盾十分突出。許多城市規劃的系統性和綜合性不強，割裂了城市問題之間的聯系，忽略了對城市整體功能的優化。具體表現為規劃注重對硬件建設的考慮，對人文環境(尤指歷史文化名城特色)和生態環境則重視不足。其原因：一是觀念滯后于時代，只顧當前的需要，缺乏長遠的考慮；二是對城市發展缺乏系統性、可行性研究，不能正確把握城市發展的規律和趨勢。具體規劃與建設脫節，有些規劃甚至成為對建設現狀的認可，這種規劃與建設的“錯位”現象在城建工作中時常發生。客觀原因是一些城市建設速度快，規模大，規劃難以一步到位；主觀原因是對規劃的重要性認識不足，存在著短期行為。

三、摒棄城市建設中形成的大量資源浪費現象

隨著城市發展步伐的加快，城市建設過程中也出現了由于前期規劃不到位等因素造成的資源浪費現象。比如，因埋地下電纜、開挖公路、通訊系統維修改造及排水系統的改造等，重復挖路、修路的情況時常出現。調查中市民認為，同一條路被多次挖補，不僅給市民帶來了很多不便，同時造成不必要的資源浪費，也影響市容市貌。都希望在今后的建設中，相關職能部門能夠加強前期規劃工作，統籌協調，著眼長遠搞建設，減少城市建設中的資源浪費現象，真正實現城市建設的和諧發展，更好地服務于民。科學發展觀要求城市建設應當按照建設節約型社會的總體要求去建設集約、節約型城鎮。目前在城鎮化快速推進的中國，特別是基本實行了市管縣的地區，大量的財力物力集中和控制在城市(管理者)手中，大量的社會公共服務設施也只是為城市服務，從而形成一邊是“美如天堂”的城市，一邊是殘破陳舊的農村的二元社會構成狀態。產生這種狀態的原因，其實就是決策者和城市管理者，不恰當的決策或不恰當地把集中控制在手中的財力用在不適當的地方，即幾乎完全不顧農村的發展，而只考慮城市的建設，特別是所謂美化、亮化建設。這種狀況近年雖有一定的改變，但是城市建設中出現的資源利用問題如不從構建和諧社會的高度上來認識和糾正，這種情況的發生和擴展還是不可避免。

四、城市建設要突出特色、體現城市個性的文化內涵

近年來的城市建設和發展狀況讓人們犯疑。過去的中國，無論到哪個地方，都可以看到那里的城鎮是各有各的風格，城市的地域性、民族性的風格十分明顯，感覺到明顯的城市文化內涵。而現時是不分東西南北，不分富裕貧窮，不分山區平原，都是火柴盒積木式高樓大廈，寬廣而裝修豪華的大廣場，彩燈繞樹，“星星火把和漁網”環湖(有人形象地把現時“亮化美化”湖邊江邊形容為星星火把和漁網)。一個模式搞城建，勢必引起不良后果，千城一面，城市建設過程破壞了原有的自然生態系統，營造了越來越多的人工環境，從而使城市演變成典型的人丁復合生態系統。

各地城市的建筑風格和建筑特色應體現不同民族和不同地域的文化傳承和文化特色。因此，在城市建設的過程中，一定要堅持因地制宜，注重民族文化特色、地域文化特色和鄉村文化特色，不能搞“千城一面”。在城市建設理念上，要堅持保持原態的原則。要充分尊重和保護城市原有的特色和文化，在此基礎上再利用原來公共服務配套加以延伸擴展，同時改善其交通條件、生態環境和基礎設施。在城市建設風格上，要堅持體現民族地域和歷史文化特色的原則，一方面要破除一些老的、不合時宜的建筑設施，另一／方面也要繼承其中優秀的建筑文化。城市規劃和建設要堅持做到因地制宜，反映當地鄉村風情和鄉土文化氣息，展示當地居民的生活和習俗以及地域風格和特有的韻味。

五、城市管理者在建設城市中要樹立正確的政績觀

通過調查了解，一些城市建設資金的來源渠道有這么幾種：出賣(租)土地置換，向銀行或有關方面借貸(寅吃卯糧)，出售國有企業或國有資產(美其名曰改制置換)，有的甚至是強要單位和職工攤派集資，等等。有的地方政府為了追求政績，一味地追求城市美化亮化，這種超負荷集中起有限財力來裝點某條街道、某個景點，是不可能代表城市的形象內涵的。它完全是某些極個別領導干部追求不正常政績的作為，是不正確的政績觀造成的結果，城市管理者存在“自利”心理。城市管理部門作為“理性經濟人’，當他在經濟活動中面臨若干不同的選擇機會時，總是追求自我利益的最大化。由于利益相關者身份，往往關注組織利益甚于社會利益，而城市專職監督部門往往受制于城市管理部門或城市關鍵領導，無法獨立自主行使其監督管理職能。城建部門充當規劃制定者、組織實施者雙重身份，部門政績、福利與公共利益相沖突時，往往置公共利益于不顧，歷史文化遺產慘遭破壞現象屢見不鮮。目前，我國大多數城市干部政績考核僅以CDP與財政收入的增長為標準，城市公民滿意度、社會環境、生態環境等反映社會效益的考核評價指標被忽略。“數字政績”成為各城市追求的目標，3至4年的任期制使官員頻繁輪替，導致城市管理者出現了不思城市長遠發展的“短期行為”，“急于求成”。由此，形象工程、招商引資、開發區成為城市管理者謀求政績的首選戰略，進而造成城市低水平重復建設和地區產業結構趨同。

應當完善城市管理考核機制，遵循公平與效率、定性與定量相結合的原則制定城市管理評估指標，充分考慮城市特色與比較優勢、城市的長遠利益、社會利益與經濟利益。應當強化城市管理的監督約束。制定嚴格有效的決策責任追溯制度。增大決策失誤的個人成本，避免城市管理者的隨意決策。督促城市管理者加強專業知識的學習，從而提高決策的科學性。

六、城市規劃建設要以人為本。以民生為重

城市發展中必須堅持科學的發展觀，城市建設必須用“以人為本”的理念搞好城市規劃，明確城市定位。城市規劃是一個巨大的系統工程，它要體現生態經濟的基本原則，體現經濟與自然的協調配合，體現人與自然的和諧，人與社會文化的融合，人的本性的全面發展。因此要對城市的體型、空間環境，包括城市的各類建筑、公用設施、園林小區等作出整體綜合的構思與設計，體現城市功能多方面的要求。同時，在城市建設過程中避免對自然遺產、文物古跡等的破壞，多留遺產，少留遺憾。中國現階段城市改造與城市建設要與經濟發展水平相適應，城市改造與城市建設一定要以人為中心，從有利生產、方便生活上去謀劃建設好交通等公共設施。在這個問題上，中央及各省(區)市都應當是強有力的政府，要對城市改造與城市建設中暴露的諸多問題，進行實事求是的批評、制止。城市建設講到底是為人，是為廣大人民群眾，離開大多數人，特別是大多數城鎮居民去談城鎮建設，是沒有意義的。城市建設中勢必會涉及征地搬遷安置等問題，如果只是為了城市形式上的面貌改變，而不強調城市居民生活本質上的改善，這種城市建設肯定會失去群眾支持。擺在健康推進城市化第一位的應當是發展經濟，首先要考慮的應當是民生問題，是建設社會主義和諧社會的問題。

作為城市政府，必須把“以人為本”的要求，把“全面、協調、可持續發展”的理念，更好地落實到城市建設、城市管理、城市穩定等各個層面，實現城市和人的全面發展。城市管理是城市政府的主要職能，城市管理的本質特征，是對城市范圍內的人和物的群體與個體之間按照一定的法則建立一種默契的秩序。城市管理的主要對象是人，這就決定了城市管理的基本原則是以人為本，基本目標是不斷改善人居環境、提高居民生活質量和文明素質。城市管理者要對城市發展階段和水平有一個清醒的認識，實事求是地確立城市管理的階段性目標，妥善處理好“市容”與“繁榮”、“面子”與“肚子”的關系，在城市管理中關切民生，為弱勢群體和草根階層提供或留置創業、就業的機會和場所，在維護城市穩定的同時，最大限度地提高城市市容環境水平。

七、城市建設要做到量力而行

目前一些城市在建設中盲目擴張的趨勢有所加劇。一些地方忽視城鎮化發展規律，超越經濟發展階段和資源承受能力，提出不切實際的城市發展目標；一些地方隨意圈占農民集體土地，以犧牲農業發展、犧牲農民的權益來換取城市一時的快速擴張；一些地方對密切關系群眾利益的市政公用設施建設、中低收入家庭住房問題、居住環境問題重視不夠，嚴重超越自身的經濟承受能力，不講投資效益建設行政中心、豪華辦公樓、步行街、大草坪、大廣場等“形象工程”、“政績工程”；環境衛生體系建設滯后，全國來說，城市垃圾無害化處理率不到20％，污水處理率不足40％，城市排水管道普及率只有60％；資源浪費嚴重，城鎮管網老化嚴重，一些城市供水管網漏失率高達30％，污水的再生利用率極低；小城鎮建設缺乏分類指導，盲目攀比，建設無序；農村基礎設施和公共設施嚴重短缺；城鄉規劃的綜合調控作用沒有充分發揮，一些地方隨意修改經批準的規劃，“領導一換，規劃重來”的現象還比較突出。黨的十七大報告中明確提出：“全面建設小康社會是黨和國家到2020年的奮斗目標。在新世紀之初要完成全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化的偉大戰略任務，加快中國的城市化進程是發揮城市中心作用、提高經濟效率的必由之路，也是消除二元結構實現社會公平的必由之路”。城鎮化是經濟發展的要求，是全面提高人民群眾生活水平的要求，是實現現代化的重要標志。但是，城市化并不是單純的建設城市和美化城市，它需要有相應的經濟發展基礎作支撐。也就是說，城市化要求有相應的經濟發展水平作前提和動力。缺少相應經濟基礎支撐的城市化是“過度城市化”，是一種病態現象，會造成嚴重的社會后果。現階段，我國是以經濟建設為中心，城市是區域發展的帶頭地區。目前正宜利用城市的開放性、集聚陸、高效性的特點集中精力發展經濟，以帶動整個區域經濟發展、社會進步，建設小康，構建和諧社會，這也是中央提出加快推進健康城市化的本意。但是，如果一味地如近年來那樣，幾乎是極盡奢華地搞城市建設和改造，可以想象，只能導致更劇烈的兩極分化，我國“城市像歐洲，農村像非洲”的“二元結構”將更為明顯，而且還會在城市化過程中形成城市中的城市中心與城市邊郊新的“二元結構”。

八、城市應當更加積極主動地承擔推動經濟社會發展的責任

為了加快推進國家發展，構建起社會主義和諧社會，中央作出了“工業反哺農業，城市支持農村”的決策。應當說，在構建社會主義和諧社會的問題上，城市有著責無旁貸的義務和重大的責任，這就決定了城鎮在建設問題上不能只考慮自身，更重要的是要考慮與鄉村的協調。2001年諾貝爾經濟學獎獲獎者斯蒂格利茨認為新世紀中國有三大挑戰，居于首位的就是中國的城市化，他提出“中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，并產生最重要的經濟利益”，這種認識是符合實際的。與發達國家相比，目前中國城市化程度仍然落后。城市化與工業化相互促進，協調發展，是世界上許多國家實現現代化的基本經驗。工業化與城市化的這種相關性，在工業化由初期向中期邁進的加速時期表現得尤為明顯。要把中國這樣一個農村人口占多數的國家建設成為現代化強國，沒有城市化的大發展是不可想象的。同時，城市化的推進，可以為產業結構的調整升級創造廣闊的發展空間，成為國家經濟全面、協調、可持續發展的一大動力。城市建設得好一點、美一點，這是客觀需要，也是經濟社會發展的必然。但是，城市發展的中心任務，應當是在自身得到發展的同時，也要帶動和推進所在區域的發展和進步，實質就是為區域的協調發展，及區域與區域間的協調發展起主導的和重大的作用，以逐步消除二元結構現象，構建和諧社會，這是城市責無旁貸的義務和責任。城市特別是城市的主要管理者，必須清楚地認識這個問題。從我國現狀來看，現階段主要的就是推進全局的經濟大發展，推動東、中、西部地區的協調發展，在全國范圍內構建社會主義和諧社會。城市化過程中要發揮中心城市的“領頭雁”作用。

九、高度重視城市可持續發展中的土地利用問題

中央已經決定要把保有18億畝耕地這個指標延展到2020年，由于到2030年中國才會達到人口最高峰，所以除非糧食生產在技術上能取得重大突破，這個指標恐怕要堅持到2030年。即便計算到2020年，未來13年可以動用的建設占用耕地也只有270萬畝，平均每年只有不到200萬畝，如果18億畝耕地必須要守到2030年，則每年能夠占用的耕地就只有100萬畝出頭了。如果是這樣，平均到每個省市能夠得到的年均占地指標，就只有3萬～5萬畝了，經濟增長是生產力的提高，而在構成生產力的三大要素中，土地是重要的生產要素，因為每個新項目的建設，都必須占有一定的空間才行。沿海地區投資增長率在改革開放以來，始終是走在全國前面，目前的增長率下降，主要原因就是過去因經濟發展快而占地過多，目前在許多省市耕地占用都已經碰到了基本農田保護地的“紅線”，因此已經無地可占了。從2007年以來，各大品牌地產開發商分別進軍中原地區、東北地區進行商品房開發，而東部沿海地區的城市化繼續發展則只能依靠少量的擴張性土地及內城改造來完成。經濟的高速發展、土地的稀缺供應、商品房的少量上升，這一切促使商品房價格一路猛漲，致使政府不斷出臺宏觀調控政策。但土地的稀缺畢竟已經成為不爭的事實，經濟發展勢頭較好的一線城市土地的稀缺性更為凸顯。一些地方為了所謂的招商引資，特別是以土地作為主要招商籌碼，外來的地產開發商在各大中小城市紛紛“圈地”現象尤為突出，這實際上對原有城市發展形成了包圍的態勢，到不遠的將來，無地可用將會成為考驗地方政府的一個嚴峻現實。在2030年人口達到峰值前，除非農業技術有重大突破，食物產量猛增，否則，在中國現代化進程中土地的稀缺性將無法改變，而這種農業的重大突破顯然可能性不大。為此，節約用地、合理用地將是城市化進程中的一個核心課題，如果城市化過程中城市發展依然是按照現行的粗放型模式發展，那么中國的現代化、小康社會的目標將在無序的城市擴張中受到極大的制約。

[責任編輯 王艷芳]