城鄉居民收入差距持續擴大的原因分析及其調整

摘要 造成城鄉居民收入差距持續擴大的原因主要是：國家長期實行不平衡的城鄉發展戰略，“興工抑農”、“興城抑鄉”的體制和政策，農業生產的弱質性及低規模化，農產品結構性剩余矛盾突出等。縮小城鄉居民收入差距，實現城鄉和諧發展，一要實施城鄉協調發展新戰略，重點加大政府對農村基礎設施、教育和社會保障的投入：二應通過發揮好各種農民專業協會的作用，推進農業的規模化、產業化經營等，著力解決好農村小生產與大市場的矛盾，有效增加農民收入；三要大力推進城鎮化進程，最終從根本上消除城鄉差距。

關鍵詞 城鄉發展戰略；二元體制；農業弱質性；農業生產規模化；農業產業化；城鎮化

中圖分類號 C913 文獻標識碼 A 文章編號 1671-8372(2008)04-0051-04

改革開放30年來，我國經濟社會各個方面都獲得了快速發展，城鄉居民的收入和生活水平都比改革開放前有了很大的提高，但與此同時，城鄉居民收入差距卻表現出持續擴大的趨勢。在改革開放初期城鄉居民人均收入比為2:1，1995年為2.72:1，2001年為2.92:1，2003年進一步擴大到3.23:1，2005年約達3.22:1。從基尼系數看，城鄉居民收入分配的社會公平程度差。1978年前我國城鄉居民收入的綜合基尼系數約在0.20～0.24之間，但此后城鄉居民收入的綜合基尼系數開始拉大。1990年為0.343，1995年為0.389，2000年后達到0.417。世界銀行最新有關中國的發展報告預測，到2020年中國城鄉居民收入的綜合基尼系數將達到0.474，問題十分嚴重。我國是一個農業大國，農村人口占總人口的64％，能否讓農民共享改革發展成果，不僅直接關系到城鄉矛盾的緩和與社會的穩定，而且關系到整個國家現代化目標能否最終實現的大局，必須認真思考解決之策。

一、城鄉居民收入持續擴大的原因分析

(一)國家長期實行不平衡的城鄉發展戰略

建國以后，為了加快工業化發展，我國在很長的時間里實行了以農補工、以鄉補城的戰略，通過工農業產品剪刀差等形式，農村、農業、農民為國家的工業化、城市化發展做出了巨大的貢獻和犧牲，這樣就使得原本基礎薄弱和落后的農村、農業發展因缺乏積累及城市工業的支持而處于滯緩狀態。更有甚者，在這些年的城市擴張中，國家壟斷著土地市場，一些地方政府打著城市建設的旗號，大量征占農地，通過低買高賣農地，賺取巨大的差額利潤，成為城市政府財政收入的重要來源，不僅使農民的當前利益受到嚴重損害，而且剝奪了他們對土地的長期收益權。如此，農民只得到很少的征地補償安置費。

(二)長期實行“興工抑農”、“興城抑鄉”的體制和政策

自上個世紀50年代以后，我國逐步建立了一套城鄉分治的二元經濟社會體制，嚴格的戶籍制極大地限制了城鄉生產要素的合理流動和優化組合，造成農業和非農產業、農村工業與城市工業的發展機會及條件的不均等。無論是在生產、流通、交換、分配等經濟層面，還是在就業、教育、醫療、勞動保護、社會保障、養老、福利等社會層面，國家政策多是向城市居民傾斜，農民享受不到應有的“國民待遇”。在改革開放的30年中，這種不合理的二元體制不斷受到質疑并在一些方面有所松動，但從總體上說并未得到根本的改變。如農村人口向城鎮的遷徙、農村剩余勞動力向城鎮的轉移仍受到各種條件的制約，農村居民享受不到城鎮居民享受的多種社會保障，等等。

(三)農業生產經營受到多種矛盾的困擾

我國農村人口與土地等資源的矛盾非常突出，農業生產目前仍以一家一戶的小規模經營為主，不僅難以形成規模效應，而且也難以實現與大市場的有效對接。農業生產具有天然的弱質性，風險高、比較效益低。在經過幾次農產品提價之后，國家以此使農民增收的空間已經很小。農產品結構性剩余的矛盾未得到很好的解決，農民增產難增收。盡管國家近年出臺了不少惠農政策，如取消農業稅、給種糧農戶發放補貼等，但據筆者的調查，這些優惠政策的作用基本上被生產資料價格的上漲所抵消了。因此，在目前的情況下，廣大農民要想僅僅通過種田而發家致富是根本不可能的。

(四)農民的主體性因素

由于城鄉在教育投資、師資力量、辦學條件等方面存在的明顯差異，導致農村勞動力平均受教育水平遠遠低于城市水平。農民整體科學文化素質不高，嚴重制約了農業新科技的推廣應用和農村剩余勞動力向城鎮的轉移。據國家統計局農村調查總隊的調查，2001年我國農村勞動力4.82億人，占全國勞動力總量的比重約為70％，其中初中及初中以下文化程度勞動力的比重依然高達87.8％。農村勞動力文化程度的具體結構分布是：文盲或半文盲勞動力占7.4％，小學程度占31.1％，初中程度占49.3％，高中程度占9.7％，中專程度占2％，大專及以上程度占0.5％。在農村勞動力中，受過專業技能培訓的僅占13.6％。這樣一種狀況必然導致農業新科技的推廣應用步伐緩慢，并使農村剩余勞動力向城鎮轉移受阻。農民即便進了城，但由于就業競爭力低，一般也只能在加工業、建筑業、運輸服務業、小商業等較低層次的產業就業，收入不高。

二、采取有力措施，縮小城鄉居民收入差距，實現城鄉和諧發展

(一)實施城鄉和諧發展新戰略，不斷加大對農村、農業、農民的支持力度

目前我國已步入工業化發展中期階段，基本具備了工業反哺農業、城市反哺鄉村的能力。要逐步加大公共財政對農村的轉移支付力度，資金投向重點為以下三個方面：一是用于農田水利、道路橋梁、輸電線路、市場等基礎設施建設，切實改善農村的生產條件。二是發展農村教育事業，普及義務教育，強化科學普及和專業技能培訓，逐步建立和完善農村成人教育體系，全面提高農民科學文化素質。三是農村社會保障制度建設。農村社會保障制度建設采取政府、社會、村集體和農民個人多元投資的辦法，政府發揮重要作用，具體為：完善農村居民最低生活保障制度；普遍建立農村居民養老保障制度；完善農村新型合作醫療制度和大病救助制度，切實解決農民看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧的問題。經過一個過渡、磨合期，最終建立起城鄉一體化社會保障體系。

(二)積極發展各種農民專業協會，推進農業的規模化、產業化經營，著力解決好小生產與大市場的矛盾，有效增加農民收入

對于各種農民專業協會，各地政府要加強引導、扶持和人員培訓，幫助其實現管理的規范化和科學化，提高其駕馭市場、抵御市場風險的能力。要搞活農地經營權流轉制度，推動土地等資源向優勢農戶和優勢企業集中，實現農業生產的規模效益。農業產業化的實質是實現農工貿、產加銷的一體化，是解決農村小生產與大市場矛盾的重要形式，各地在這些年的發展中已創造出了“市場+公司(龍頭企業)+分散小農戶”、“市場+公司(龍頭企業)+農民專業協會年分散小農戶”、“市場+公司(龍頭企業)+優勢農戶”、“市場+公司(龍頭企業)+生產基地”等多種模式，在提高農產品競爭力、擴大國內國際兩個市場、增加農民收入等方面均發揮了很好的作用。要在現有基礎上，大膽創新農業產業化發展模式，推進農業生產的產業化、標準化和國際化，不斷延長農業產業化鏈條，拓寬農業產業化網絡體系，建立起科學合理的利益協調機制，讓參與各方特別是廣大農民在各個環節中受益。

(三)大力推進城鎮化進程，最終從根本上消除城鄉差距

由于中國農村突出的人與資源的矛盾，即便我們采取再多的惠農政策，也只能改善農民的生存狀況，而不能從根本上富裕農民。要徹底解決“三農”問題，消除城鄉差距，根本途徑是大力推進城鎮化進程，大量減少農村人口。在城鎮化或農民市民化過程中，重點解決好以下幾個問題：

1，實施產業帶動戰略，積極擴大城鎮就業空間，為農民市民化提供強勁的持續動力

城鎮化發展的諸多條件中，首要的是解決進城農民的就業問題。由于目前我國的經濟發展模式正由粗放型加速向集約型轉變，靠科技、管理和結構調整促進經濟增長的因素越來越大，這就產生了資本和技術替代勞動力的現象，加速了勞動力需求減少的趨勢，加之企業下崗分流人員的不斷增多，使得城鎮就業壓力加大，如何擴大城鎮就業空間就成為影響我國城鎮化進程的關鍵因素。

(1)在工業化進程中采取合理的技術選擇策略

市場經濟發達國家每千人平均擁有50個企業，而我國每千人只有5.7個企業。企業特別是中小企業數量不足，是我國城鎮就業困難和農村人口得不到有效轉移的重要原因之一。需要看到的是，人口眾多、勞動力過剩是中國的—大劣勢，然而勞動力便宜又是中國加入WTO后的優勢之一，只有通過創辦大量的勞動密集型中小企業，將便宜的勞動力變成現實的競爭力，才能使之成為真正的優勢。大型企業主要承擔著工業體系、綜合技術水平、技術研發、國際競爭等任務，而中小型企業則主要應發揮解決就業、穩定社會、促進競爭活力的作用。隨著大企業資本有機構成和技術水平的提高，必然出現排斥簡單勞動力的現象，因此，中國僅僅靠大型企業解決不了就業問題。按照新增勞動力供給、下崗再就業和農村剩余勞動力轉移的情況，中國未來10年每年需要提供1000萬個就業機會，只有在堅持以信息化推動工業化、重視發展以資本和技術為依托的大型企業的同時，大力發展中小勞動密集型企業，大中小企業并舉，才能使中國既在國際競爭中有優勢，又使國內的勞動力資源得到充分利用，同時擴大吸收城鄉勞動力的就業容量，降低失業率，使社會成員安居樂業，促進城鎮化進程。

(2)大力發展城鎮第三產業

第三產業的發展水平不僅是影響就業的重要因素，而且是衡量一個國家現代化水平的重要標志。改革開放以來，我國第三產業占社會總產值的比重雖有上升，但同發達的市場經濟國家相比，依然存在很大差距。目前，我國的就業結構，第一產業、第二產業過高，第三產業過低的狀況還沒有得到根本性的改變。在總量不足的同時，第三產業內部結構也不盡合理，金融、保險、通訊、房地產、信息服務和社區服務等新興第三產業還處于起步階段。針對這種情況，各級政府應從戰略高度調整產業結構，加快發展城鎮的第三產業，大力挖掘第三產業的就業潛力，將扶持第三產業的發展作為一個重要舉措，抓好政策落實和組織措施，在資金上給予適當的投入。第三產業中的很多行業，如商業零售、交通運輸、旅游、信息咨詢、物業管理等，都有較大的發展空間，可創造大量的就業崗位。社區和個人服務業的發展，是第三產業中十分重要的部分，吸收勞動力較多，而且大部分工作崗位就業門檻低，資金投入少，應該大力發展。

2 建立自由遷徙的戶籍制度

長期以來，嚴格的戶籍管理制度人為地把城鄉人口劃為彼此分割、很難逾越的兩大社會群體，把農民拒之于城市大門之外，甚至一些已進城多年并早已改變了職業身份的農民，仍然被排斥在城市管理體制之外，享受不到市民的政治參與權利和福利保障待遇，其人權也常常受到侵害，使其與生活在同一空間的城市市民存在著身份與地位的巨大差別，難以融入城市社會。近年來這種分割體制雖然有所松動，但是農民進城仍受到許多限制。一些大中城市要求外來人口必須在本市購買一定標準的房產、投資較高數額的資金或具有大學以上學歷才允許其將戶口遷入，甚至一些小城鎮也設置了數千數萬元的城市增容費，農民進城的成本仍然偏高。

推進城鎮化進程，必須對現行戶籍制度進行徹底改革。人口遷徙既是市場優化資源配置的必然結果，也是人口在利益驅動下對勞動和生活空間進行選擇的結果，市場經濟的進一步發展必然要求建立與之相適應的人口自由遷徙制度。從現實情況看，農民進城多以民工形式出現，在城鄉之間的流動性比較強，能夠長期在城鎮扎根的是少數，農民進了城，如果沒有固定的居所和穩定的生活來源，最終還是要回去。近些年部分進城農民要求將城鎮戶口遷回農村的“反城鎮化”現象就有力地說明了這一點。因此，過分擔心放開戶籍管理制度，大量的農民會一齊涌進城來，對城鎮形成巨大的沖擊是沒有必要的。

戶籍制度改革的重點是要取消附著于戶吐的各種利益，剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，達到戶籍與各種福利待遇完全脫節，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份，達到憑身份證“一證走天下”的目的。農業人口和非農業人口僅僅作為職業劃分的依據，不再具有利益分配的功能。改革的最終目標是按照國際慣例，建立統一的、流動的戶籍制度。任何人只要在一地有穩定的住所、職業和收入來源就應允許其在當地落戶，并依法擁有該市市民應享有的權利和應盡的義務。當然，實現這一目標，需要有一個逐步過渡的過程，可分步進行。改革的先后順序是：先建制鎮和縣城，后到中小城市，最后到大城市和特大型城市。

3 強化政府的引導和服務

在各項政策的制定上，要由過去的限制農民進城向主動吸引農民進城轉變，并為他們做好各種服務。

第一，要積極為農民提供進城務工經商的有效信息。政府勞動部門的職能應由城鎮延伸到農村，統籌開發城鄉勞動力資源，疏通城鄉兩條就業渠道。要建立全國統一的勞動力市場信息服務平臺，特別是省級勞動部門要掌握好不同地區、省、市的勞動力供求信息，對進城務工農民進行科學有效的指導和服務，提高他們的組織化程度，引導農村勞動力向城鎮有序轉移。

第二，要做好對進城農民的培訓工作。無論是勞動力輸出地還是輸入地政府，都要把進城農民的培訓作為一項重要職責。培訓的內容包括：各類職業技能、基本權益保護、法律知識、城市生活常識等，以提高進城農民的就業競爭力、遵守法律法規和依法維權意識以及對城市的適應能力。

第三，貫徹落實好《勞動法》，健全勞務糾紛協調仲裁機構，解決好拖欠工資、勞動環境差、職業病和工傷事故頻發等突出問題，依法嚴厲打擊針對進城農民工的各種違法犯罪行為，維護農民工的合法權益，為進城農民創造一個良好的社會環境。

4 積極促進從“農民”到“市民”的文化轉型

進城農民要徹底轉變為市民，不僅要有戶籍身份和職業的轉變，素質的提高、文化的轉型更為根本。只有進城農民的勞動技能、科學文化素質和思想道德素質得到全面提升，才能使他們更好地適應城市的工作和生活，并最終完全融入城市市民階層，實現從傳統的農業文明向城市文明的根本轉變。

責任編輯 張桂霞