論高校學生權利行政救濟的必要性與可行性

摘要 對高校學生權利能否適用行政救濟，尤其是能否給予行政訴訟救濟，理論界和司法界頗有爭議。現實狀況亦不樂觀。給予高校學生權利行政救濟，不僅是必要的，而且是可行的。構建高校學生權利行政救濟的法治化框架，需要進一步完善學生申訴、行政復議、行政訴訟等制度。

關鍵詞 高校；學生權利；行政救濟

中圖分類號 G640 文獻標識碼 A 文章編號 1671-8372(2008)04-0082-06

行政救濟是指行政相對人認為行政主體在行使國家行政職權過程中的違法或不當的具體行政行為使自身的合法權益受到侵害，而請求國家有權機關予以補救的行政法律制度的總稱。第一，行政救濟是對權利所進行的救濟，首先由行政相對人提起，以“不告不理”為原則，是一種被動行為。這一點與行政監督不同：行政監督是國家有權機關根據職權主動地、直接地糾正行政違法、不當行為。第二，行政救濟的對象是造成相對人權利損害的行政行為，包括違法和失當的行政行為兩類，一般不包括合法行政行為。這一點與行政補償不同：行政補償是指國家行政機關及其工作人員的合法行政行為使相對人的合法權益受到損失，由行政機關給予一定的經濟補償的制度。第三，受理行政救濟的國家機關包括行政機關和司法機關。以此為依據，行政救濟分為行政內救濟和行政外救濟。行政內救濟包括申訴、行政復議等，行政外救濟主要是訴訟救濟。

對高校學生權利能否適用行政救濟，尤其是能否給予行政訴訟救濟，理論界和司法界頗有爭議。近幾年，高校涉訟的案件頻發，如田永訴北京科技大學案，劉燕文訴北京大學案，鄭文滔訴廣東農工商職業技術學院案，董某訴鄭州大學案，齊某、李某訴齊齊哈爾醫學院案等等，這些案件不同于一般的民事訴訟案件，其解決頗費周折，—方面引起了社會尤其是法學界、司法界的廣泛關注；另—方面，這些案件所折射出的我國行政主體理論問題、高校行政主體地位問題、高校與學生之間的法律關系問題、高校管理權的性質問題、學生權利救濟問題，遠沒有因這些案件審理結束而得到解決，亦沒有因學者集中性研討暫告一段落而取得令人滿意的答案，更沒有取得權威性的司法解釋。

反觀現實，高校學生權利行政救濟的現狀并不令人樂觀。我國高校學生權利行政救濟制度缺失，高校學生尋求個體權益保護的渠道不甚通暢。主要表現在：(1)校內申訴機構獨立性不強，申訴程序缺失，影響了申訴的公正性和公信力；(2)對可申訴事項能否提起行政復議，界定不明；(3)對學生管理爭議能否納入行政訴訟爭議頗大；(4)申訴、行政復議和行政訴訟之間缺乏聯系與溝通，學生申訴后如何救濟缺乏法律規定；(5)高等學校是否應承擔相應的行政賠償責任亦沒有法律或司法解釋明確規定。

本文認為，對高校學生權利給予行政救濟不僅是必要的，而且是可行的。

一、高校學生權利行政救濟的必要性

(一)對高校學生權利進行行政救濟是保障學生權利的需要

“有權利必有救濟。沒有救濟就沒有權利。”憲法和法律賦予高校學生的基本權利、民事權利，以及依據教育法律法規高校學生享有的特定權利，作為一種實體權利，有賴于立法者通過法律予以確認，有賴于行政權力的擁有者和執行者予以尊重和保護，并在法治行政和正當程序原則下依仗高校的作為得以實現，更有賴于法律救濟予以保障。在現代社會，居于權利體系中的實體權利與程序化的救濟權利已成為兩種彼此相依的權利實體。救濟(無論作為手段還是權利本身)，不僅是“當實體權利發生糾葛時”為實體權利提供解決糾紛或沖突的途徑，而且，由于實體權利的“可訴性”的存在，使實體權利的合法實現或實體義務的普遍履行成為可能。

行政權力和公民權利構成行政法律關系的基本矛盾。按照人民主權原理和現代法治理論，權利是原發的，權力是派生的；行政權力是公民權利的讓渡，是公民權利得以實現的手段；而公民權利是行政權力行使的目的和界限。然而，行政權力不僅具有擴張性，而且容易被濫用。在現實生活中，行政權力經常侵害公民權利，二者在力量、目的、價值等方面失去了平衡，甚至發生異化，關系倒置，權利成了權力侵害的對象。對高校學生進行行政救濟，就是在行政行為體系外，賦予高校學生一種特殊權利——救濟權，借此使權利回歸自然，使權利受損后能夠得以恢復。

(二)對高校學生權利進行行政救濟是彌補民事救濟不足或不能的需要

依《牛津法律大辭典》的解釋：“民事救濟可通過在民事法庭中進行訴訟取得，也可以在可能的情況下通過當事人之間的磋商取得，還可以通過對他方威脅要提起訴訟的方式取得。”這種救濟方法以當事人雙方的關系平等為前提，不能適用于高校基于在學關系致學生權利受侵害的情形。由于高校與學生之間的在學關系特別不對等，高校擁有法律法規賦予的行政職權和對學生的支配權，在頒發畢業證書、授予學位、學籍處理、學生處分等方面不可能通過契約的形式平等協商、等價交換。民事救濟方法，不能很好地維護學生權利。這就是民事救濟在維護高校學生權利方面的不足或不能。

而行政救濟就有不同于民事救濟的特點。從行政內救濟看，無論是申訴還是行政復議，受理的機關是省級教育行政部門，對高等學校有領導權和管理權，可以改變高等學校不適當的決定。從行政外救濟——行政訴訟看，高等學校作為被告，對所訴的具體行政行為負有舉證和不得事后補正的特殊義務。高等學校舉證不能或者在作出具體行政行為后自行收集證據的，將承擔不利的法律后果。因此，把學校管理關系視為公法關系，適用行政救濟，更有利于保障學生應該享有的正當權益。

(三)對高校學生權利進行行政救濟順應民主、憲政、法治的時代發展潮流，是擴大權利保障范圍的需要

在大陸法系國家，即便是在特別權力關系發源地的德國，特別權力關系理論已有相當程度之變遷，特別權力關系事項得以突破和發展，表現在政府機關與公務員、監獄管理機關與囚犯之間的法律關系等領域。在我國臺灣，“各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變其學生身份并損及其受教育之機會，自屬對人民‘憲法’上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學生于用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”質言之，在世界上很多國家和地區，早已經為足以改變學生身份，并損及學生基本權利的重要事項，提供了行政救濟。我國已于1997、1998年先后簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》兩個重要的國際人權公約。擴大權利保障范圍，對高校學生權利進行行政救濟，是中國政府對公民基本權利加以切實保障的一部分。

(四)對高校學生權利進行行政救濟是促使高校依法行政的需要

《高等教育法》第十八條規定：“高等教育由高等學校和其他高等教育機構實施。”因此，高等學校作為法律授權的實施高等教育的機構，承擔著國家教育權的職能，擁有法律法規授權的諸如招生、頒發畢業證書、學位證書等行政權力，具有管理學生的法定職權。其招生、頒發“兩證”、退學等學籍處理行為和開除學籍等紀律處分行為都會對學生的聲譽、入學、畢業及未來發展產生重大影響。作為行政主體的高等學校，按照依法行政和正當法律程序原則行使職權，乃行政法學原理適用于高等學校之當然意義。高等學校不應存在“法外空間”，成為“法治國下的一個隙裂”。以權利制約權力，作為控制行政權力的一個基本原理，在高等學校同樣具有理論和現實意義。學生通過行政救濟，借助行政機關或司法機關的力量，維護自己的權利，成為促使高校依法治校，合法、合理地行使職權的助推器。正如姜明安教授在北京大學法學院研究生會主辦的“‘專家’評審與正當程序——‘劉燕文告北大’一案大家談”學術沙龍上所言：“本案(劉燕文訴北京大學按——引者注)的受理、審理和判決，無論最后結果如何，雙方何方勝訴，都有利于提高學校和其他公權力主體依法辦事、依法行政的意識，有利于提高學生和其他公權力相對人依法保護自己合法權益，包括通過行政訴訟途徑保護自己合法權益的意識。”

二、高校學生權利行政救濟的可行性

(一)高校行政主體法律地位與性質的日益清晰，為高校學生權利行政救濟的法治化構建提供了前提

行政主體一般指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。在行政法上，行政主體是行政行為的實施者，也是法律責任的承擔者。一個組織是否具有行政主體地位，是它能否受行政法調整、是否適用行政救濟的前提和基礎。

根據《教育法》第21條“經國家批準設立或者認可的學校及其他教育機構按照國家有關規定，頒發學歷證書或者其他學業證書”的規定和《高等教育法》第18條“高等教育由高等學校和其它教育機構實施”的規定，高校屬于法律直接授權的教育機構，負有履行頒發學歷或其他學業證書及其他教育教學的法定職權。根據《學位條例》第8條“學士學位，由國務院授權的高等學校授予”的規定，高校同時又屬于法律間接授權的教育機構，負有授予學士學位的法定職權。可見，在我國，高等學校屬于“法律法規授權的組織”，具有行政主體法律地位，在行使法律法規授予的職權時，與高校學生形成行政法律關系。高等學校的行政主體地位及在學關系的行政法律關系性質為構建高校學生權利行政救濟體系奠定了基礎。

(二)法治理念的廣泛傳播，為高校學生權利行政救濟創造了良好的社會氛圍

權利與法治是一對孿生姊妹。一方面，保障人權是所有法治的重要標志或特征，凡是不把人當人對待的所謂法治都不是真正的法治；另—方面，法治的建立，為人權的保障提供了可靠的制度保證和實現途徑。自上個世紀90年代以來，“依法治國，建設社會主義法治國家”載人憲法，我國逐步從一個義務本位的社會走向權利本位的社會，依法行政、法律保留、法律優先、權利推定、正當法律程序、“民可告官”、“司法最終解決”原則等法治理念日益深入人心，為高校學生權利行政救濟創造了良好的社會氛圍。同一法院二次受理劉燕文案，反映了法官在中國制度變遷場景中的心理路程：“教育對于個體存在之人的發展前景的重要性、畢業證與學位證在一個日益‘證書化’社會中的意義、學生相對于學校的傳統弱勢地位、合法權益保障需求的高漲等等，都可能會對身處這個社會之中的法官在處理個案時產生程度不同的、明顯或潛在的影響。”顯而易見，這種影響不僅會對法官產生，對身處這個社會之中的每個公民包括大學生也會產生某種影響，至少是他們敢于拿起法律的武器維護自己的合法權益，甚至懂得如何通過包括行政訴訟在內的渠道尋求權利救濟。這幾年高校涉訟案件增多，或多或少反映了大學生權利意識的覺醒。這與法治理念日益深入人心是分不開的。

(三)法律制度的逐步完善，為高校學生權利行政救濟提供了法律支撐

1989年4月《中華人民共和國行政訴訟法》、1990年12月國務院《行政復議條例》和1994年5月《中華人民共和國國家賠償法》的頒布并相繼實施，中國行政救濟制度的主要框架基本形成。1999年4月《中華人民共和國行政復議法》的頒布，標志著我國行政救濟制度進一步完善。以行政復議制度、行政訴訟制度和行政賠償制度為主要框架的行政救濟制度的建立，為高校學生權利行政救濟提供了法律支撐。《教育法》、《高等教育法》關于學生申訴權和訴訟權的規定，以及教育部《普通高等學生管理規定》(2005年修訂)關于申訴機構、申訴程序、申訴期間的規定，進一步完善了高校學生權利行政救濟制度。

(四)司法實踐為高校學生權利行政救濟提供了物質技術基礎

從1982年有關法律授予相對人行政訴權時起，我國行政訴訟制度即進入司法實踐的階段。1986年，地方各級人民法院開始陸續設立行政審判庭，1988年最高人民法院設立行政審判庭，專門負責審理行政案件。行政審判庭的設立，標志著人民法院審理行政案件工作的專業化、經常化和規范化。其后的行政司法實踐，為審理“民告官”案件積累了豐富的經驗和物質技術基礎。尤其是1998年田永案和1999年劉燕文案，在社會上引起了強烈反響，引發了熱烈討論。盡管兩個案件中所涉及的問題還未徹底解決，但它們仍將是中國司法審查制度史上的重要見證。它們的出現對于中國的學位制度改革、行政訴訟制度的完善必將產生深遠的影響。

三、高校學生權利行政救濟的法治化構建

時至今日，我國臺灣地區已經沖破了特別權力關系事項不得爭訟的藩籬，建立了包括申訴、訴愿和行政訴訟在內的高校學生權利行政救濟制度。具有以下特點：

第一，有完備的立法。在我國臺灣，涉及高校學生權利救濟制度的法律法規主要有：《大學法》，“司法院”釋字第三八二號解釋文，“教育部”《大學暨專科學校學生申訴案處理原則》、《教師輔導與管教學生辦法》等。其中，《大學法》為高校學生權利救濟制度的建立提供了法律依據；“司法院”釋字第三八二號解釋文首開允許學生提起行政爭訟之例，為學生提起行政爭訟掃除了法制障礙；“教育部”的兩個規章為高校建立學生申訴制度提供了具體指導。法律、司法解釋和規章在法治的各自范圍內，共同建立了完備的法律法規體系。

第二，以司法解釋的形式允許高校學生可提起行政爭訟，破除“特別權力關系理論”的藩籬，具有重要的時代意義和法治意義。1995年6月23日“司法院”釋字第三八二號解釋文稱：“各級學校依有關學籍規則或懲處規定，對學生所為退學或類此之處分行為，足以改變學生身份并損及其受教育之機會，自屬對人民‘憲法’上受教育之權利有重大影響，此種處分行為應為訴愿法及行政訴訟法上之行政處：90受處分之學生于用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，自得依法提起訴愿及行政訴訟。”

第三，申訴、訴愿和行政訴訟相互銜接，優勢互補。我國臺灣地區的學生權利行政救濟制度是先校內申訴、再訴愿、再訴訟。一是將校內申訴作為前置程序，不經校內申訴，不能提起訴愿；二是訴愿是行政訴訟的前置程序，不經訴愿，行政法院不予受理；三是沒有校外申訴，學生遭受退學或開除學籍之處分，經向學校提出申訴后未獲救濟者，得向“教育部”提起訴愿。校內申訴受理范圍較寬泛，一般的處分可通過校內申訴獲得救濟；申訴和訴愿給予學校和教育行政機關重新檢討所為處分的機會，可以減輕行政法院的負擔，發現不當之處，亦便于及時更正和落實；有條件地給予學生行政訴訟救濟途徑，貫徹了“司法最終救濟”的法治原則，為學生提供了_一個“最后說理的地方”。

第四，申訴程序健全。無論是申訴范圍、申訴要件、申訴組織還是申訴程序、申訴決定、申訴后的救濟等等，“教育部”《大學暨專科學校學生申訴案處理原則》都做出了較為具體的規定，為高校制定具體規則提供了依據。由于申訴組織相對獨立，符合正當程序原則，申訴決定可撤銷原處分，使之申訴公信力較強。 第五，規定了訴愿或訴訟的處理原則：訴愿管轄機關或行政法院，對于其中涉及學生品行考核、學業評量或懲處方式之選擇，應尊重教師及學校本于專業及事實真相之熟知所為之決定，僅于其判斷或裁量違法或顯然不當時，得予撤銷或變更。該原則既體現了對學生受教育權益的充分尊重和保障，又體現了對高校教育權的尊重，明確了司法介入學生管理糾紛的界限和司法處理學生管理糾紛的原則。

我國臺灣地區的做法，對于進一步完善我國大陸高校學生權利行政救濟體系具有很好的借鑒意義。

(一)學生申訴

高校學生申訴制度是高校學生在接受學校教育的過程中，對學校給予的處分或處理不服，或認為學校、教職工侵犯其人身權、財產權等合法權益，依法向教育行政部門或學校提出要求重新作出處理的制度。高校學生申訴制度確立的法律依據是1995年《教育法》第42條有關學生申訴權的規定。該條第4項規定：“學生對學校給予的處分不服，有權向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，有權提出申訴或者依法提起訴訟。”教育部于2005年3月修訂的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱新《規定》)，對高校學生申訴的范圍、申訴形式、申訴期間、申訴效力等問題作出了規定。

根據新《規定》，高校學生申訴的申請人是具有普通高校或成人高校學籍、接受高等學校教育的學生，包括港澳臺僑學生和留學生。申訴事由有兩類，即處分與處理。“處分屬于學生行為的調控機制，它與獎勵結合在一起對學生的行為發揮著重要的作用。處分一般因學生違法、違規、違紀而引起，例如偷竊、打架、賭博、損壞公司財物、破壞公共秩序、考試作弊等。”而處理的外延要寬于處分。“一般來講，納入申訴范疇的處理行為應當是與學生權利義務有關的行為，例如取消入學資格、退學、休學、轉學、評選獎學金和三好學生、免試推薦研究生、頒發學歷證書和學位證書等。”

受理學生申訴的組織有兩個：一是提出申訴的學生所在學校，二是學校所在地的省級教育行政部門。依受理組織不同，學生申訴有校內申訴和教育行政申訴兩種形式。并且應當先向所在學校提出，對學校的復查決定有異議，再向學校所在地的省級教育行政部門申訴，即要先進行校內申訴，對學校的復查決定有異議，再進行教育行政申訴。

新《規定》還進一步明確了學生申訴處理機構、申訴處理程序、申訴時效。高校學生申訴處理機構是學生申訴處理委員會，學生申訴處理委員會應當由學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表組成。學生對處分決定有異議的，在接到學校處分決定書之日起5個工作日內，可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴。學生申訴處理委員會對學生提出的申訴進行復查，并在接到書面申訴之日起15個工作日內，做出復查結論并告知申訴人。需要改變原處分決定的，由學生申訴處理委員會提交學校重新研究決定。學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起15個工作日內，可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴。省級教育行政部門在接到學生書面申訴之日起30個工作日內，應當對申訴人的問題給予處理并答復。從處分決定或者復查決定送交之日起，學生在申訴期內未提出申訴的，學校或者省級教育行政部門不再受理其提出的申訴。

(二)行政復議

截至目前，尚沒有把高校作為行政復議被申請人的行政復議案例。究其原因，主要是由于沒有法律依據。如《教育法》第42條第5項規定：“對學校給予的處分或者處理有異議，向學校、教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”。依此規定，學生認為學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，只能提出申訴或者依法提起訴訟，不能提起行政復議。再比如，《行政復議法》沒有把學校、教職員工侵犯學生人身權、財產權、受教育權等合法權益納入行政復議范圍，當事人不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，只能依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。

筆者認為，學生如對下列事項有爭議，用盡校內申訴途徑，未獲救濟者，可提起行政復議：

1 認為符合法定條件，申請畢業證書、學位證書，學校沒有依法辦理的或者學校宣布證書無效的。

高等學校或科研機構基于《教育法》和《高等教育法》賦予的職權，頒發畢業證書的行為是一種準行政行為；高等學校或科研機構基于《學位條例》和國務院的授權，授予學位證書的行為是一種有法律明確授權的行政行為。同時，學歷證書是學校發給受教育者表明其受教育程度的憑證，學位證書是表明受教育者所達到學術水平的憑證。“兩證”是學生受教育程度的一種證明，從外界對其受教育程度的認可而言，學校能否授予“兩證”均對學生受教育程度構成“重大影響”。對這兩種“影響”學生受教育程度的行政行為和準行政行為，納入行政復議范圍，是符合法理和情理的。

2 對學校作出的取消入學資格、退學處理決定或開除學籍處分不服的。

學校作出的給予學生取消入學資格、退學處理決定或開除學籍處分具有公權力性、強制性、約束性、影響重大性等特點，足以改變學生的在學關系，將對學生的受教育權及將來的事業和發展產生巨大影響，因此，屬外部行政行為，應納入行政復議救濟范圍。

(三)行政訴訟

田永訴北京科技大學案和劉燕文訴北京大學案判決以后，引起了各界的廣泛關注。多數學者認為，高等學校作為事業單位，具有管理公共事務的職能，在法律、法規授權的情況下'其為行政主體，因行使行政職權而發生的訴訟，為行政訴訟。

學者圍繞著高校學生管理權是否屬于行政訴訟受案范圍進行了廣泛而深入的探討。有學者甚至提出了司法介入高校學生管理糾紛范圍的三個標準：第一，被訴高校學生管理行為是否足以改變學生的在學身份；第二，被訴高校學生管理行為是否具有外部性；第三，被訴高校學生管理行為是否對學生的公民基本權益有重大影響。以此為標準，繼而提出了司法介入高校學生管理糾紛的主要具體事項范圍：1，違紀處分類行為。是指使學生喪失學籍的勒令退學和開除學籍的處分行為。2，學籍處理類行為。分為兩類：一類是指取消學籍和退學，一類是留級和降級。3，學業證書管理類行為。主要是指不予頒發、補辦學業證書，宣布學業證書無效的行為。4，學位管理類行為。包括取消申請行為資格、撤銷學位、宣布學位證書無效、不授予學位、不予頒發學位證書。5，招生考錄類行為。包括取消入學資格、限制研究生報考資格、拒查研究生入學考試成績等。

總之，學者主流意見認為，高等學校是行政訴訟的適格被告，高校學生如認為高等學校及其工作人員的某些學生管理行為(具體行政行為)侵犯了其合法權益，有權依法向人民法院提起行政訴訟。當然，這些學理解釋還有待最高人民法院出臺司法解釋予以認可。據了解，最高人民法院已擬好了《關于審理教育行政訴訟的若干問題規定(征求意見稿)》，并將五類高校管理行為納入行政訴訟受案范圍：“一、入學問題，即高校的招生工作是否符合法律規定；二、學籍管理問題，即對學生進行行政處分是否合法和適當，是否侵犯學生合法權益；三、學位、學歷的授予問題；四、畢業生就業問題；五、其他侵權行為，例如學校有關部門在沒有法律授權的情況下搜查學生宿舍，干預學生姓名權、就業選擇權，禁止學生談戀愛，亂罰款等問題。”希望這一司法解釋能夠盡快出臺，為法院審理此類案件提供法律依據。

責任編輯 王艷芳