日韓城鄉統籌發展的經驗借鑒

內容摘要：當前我國建設和諧社會面臨的主要矛盾的焦點是城鄉發展失衡。日本和韓國在城市化發展中較好的實現了城鄉統籌發展，他們通過相關立法和“新村運動”促進城鄉和諧發展的成功做法為我們推進新農村建設，構建和諧社會提供了重要的經驗借鑒。

關鍵詞：城鄉統籌；日本；韓國

一、我國城鄉統籌發展戰略的提出

黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出了“五個統籌”的戰略思想，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。這是我國第一次正式提出“統籌城鄉發展”的發展戰略，而且統籌城鄉發展位于“五個統籌”之首，因為它在相當程度上影響和決定著其他四個統籌的實現。在十六屆四中全會，胡錦濤總書記提出了“兩個趨向”的論斷，即：在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向；但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向。在十六屆五中全會，中央進一步提出了堅持統籌城鄉經濟社會發展的基本方略：在積極穩妥地推進城鎮化的同時，扎實推進新農村建設。在十六屆六中全會，通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，其中再次明確指出：要扎實推進社會主義新農村建設，促進城鄉協調發展。貫徹工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的方針，加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，推進農村綜合改革。

黨的十七大進一步強調了統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設的戰略任務。明確提出我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。我們要“以新的理念和思路破解農村發展難題”，要在“在統籌城鄉改革上取得重大突破”，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

二、我國城鄉和諧發展面臨的主要矛盾

我國城鄉和諧發展面臨的突出矛盾集中表現在城鄉經濟與社會發展不協調，三農問題日益突出，具體來說主要表現在以下幾個方面：

(一)城鄉居民收入和消費差距不斷擴大

改革開放以來，隨著我國城鄉居民收入水平的逐步提高，城鄉收入差距總體呈現了不斷擴大的趨勢，城鄉收入差距之大在世界上名列前茅。據國際勞工組織發表的1995年36個國家的資料，絕大多數國家的城鄉人均收入比都小于1.16，只有三個國家超過了2，中國是其中之一。1990年我國城鄉居民人均收入比為2.20：1，近年來，我國采取了多種惠農措施，但2007年的城鄉居民收入比仍進一步擴大到了3.33：1，如果把城市居民收入中一些非貨幣因素，如住房、教育、醫療、社會保障等各種社會福利考慮在內，城鄉居民人均收入水平的比率大概在5.6：1。城鄉居民收入差距擴大，盡管增強了農民轉化為城市居民的內在欲望，但是卻惡化了這種轉化的條件。

城鄉居民收入差距的擴大，又直接導致了消費水平差距的擴大。1990年我國農村居民家庭恩格爾系數為58.8％，城鎮居民家庭恩格爾系數為54.2％，二者相差4.6個百分點；2007年我國農村居民家庭恩格爾系數為43.1％，城鎮居民家庭恩格爾系數為35.8％，二者之差擴大到了6.8個百分點。農村消費水平偏低從根本上制約了我國農村的消費需求，從而導致了整個國內消費需求不足，目前業已成為威脅國民經濟健康、持續發展的關鍵因素。

(二)城鄉產業結構和投資失衡

從理論上說，城市和農村資源互補、生態共生、經濟發展需要相互依存，相互協作。但是由于農業、農村具有天生的“弱勢”，必須要有政府政策的傾斜和扶持，城鄉的協調發展才能實現，否則可能會形成城市對農村的“剝奪”，從而引發城鄉矛盾的沖突。我國建國后一直實施的城鄉二元社會體制，形成了城鄉分離的工業化模式和城鄉分割的市場體系，“三農”長期處于被剝奪的狀態，導致了城鄉資源的不合理配置，產生了三個方面的嚴重后果：一是農村的生產要素無法和來自城市的資金、技術、管理等生產要素充分結合，不能形成有市場競爭力的生產力，進而不能實現農村產業結構的優化升級；二是城鄉產業分工不合理導致資源浪費和市場惡性競爭，不僅制約了農村生產效率和綜合經濟效益水平的提高，而且也導致了國民經濟總體效益下降；三是與城市非農投資相比，農業及農村由于天生“劣勢”缺乏效率的吸引，在市場經濟體制下投資的趨利性導致了農村投資嚴重不足，資源外流，從而使城鄉之間發展水平進一步拉大。

(三)城鄉教育嚴重不平等

教育公平是和諧社會的重要標志之一，實現教育公平是政府的基本責任。在我國城鄉尤其是在農村，教育往往被絕大多數個人和家庭當作是改變自身命運的主要途徑。在我們2008年暑期組織的一項社會調查中，“子女能受到良好教育”在廣大城鄉居民對改善自己生存狀況的主要期望中位居第二，“教育不公平”在當前社會經濟生活中的突出矛盾及當前急需解決的問題中位居第四。

城鄉教育不公平首先表現在國家教育經費嚴重向城市傾斜，導致農村教育經費嚴重不足。2001年城鎮小學、初中的生均預算內教育事業費分別是農村的1.67倍和1.64倍，城鎮小學、初中的生均預算內公用經費分別是農村的3.39倍和3.24倍。2004年，全國初中生均教育經費支出為1668.74元，而農村為1210.75元，后者低于前者1/4；全國小學生均教育經費支出為1294.50元，而農村小學僅為1058.25元，后者低于前者近20％。由于農村教育經費不足，教師工資及福利待遇較低(有些地區甚至在相當長的時期內不能按時發放教師工資)，致使農村優秀師資嚴重缺乏，城鄉師資水平的差距不斷拉大；由于經費限制，農村中學的教學、試驗手段落后，甚至有些學校的一些教學試驗根本無法實現。《中國教育報》2004年對174個地市和縣教育局長的問卷調查顯示，超過50％的農村中小學“基本運行經費難以保證”，超過40％的小學仍然使用危房(朱登湖，2007)。

其次，由于教育經費、教學條件、師資力量等方面的顯著差異，直接導致了城鄉基礎教育階段教育機會和教學質量的顯著差距。基礎教育階段城鄉教育機會的差距以及教育經費、教學條件、師資力量等因素造成的教育質量的差距逐層累積的結果，加之現行高校招生制度客觀上傾向于城市等原因，最終又導致城鄉學生接受高等教育機會的巨大差距。城鄉教育的不公平，直接導致了城鄉居民受教育程度的差距。我國第五次人口普查資料顯示，具有本科及以上文化程度的人口所占比重，城鎮和鄉村分別是3.2％和0.07％，城鎮高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍和68.1倍；我國15歲以上人口中仍有文盲8699.2萬人，其中3/4分布在農村；農村勞動人口人均受教育年限為7.33年，而城市是10.20年。

(四)農村醫療衛生服務和社會保障嚴重不足

看病貴看病難是當前社會經濟生活中的一個突出矛盾，是我國城鄉和諧發展面臨的十大突出矛盾之一(李林杰、石建濤，關于和諧社會建設的調查與思考，2008)。這一矛盾更突出的表現在農村。2000～2004年我國各級政府對衛生投入的80％集中在城市，其中的80％又集中在城市大醫院，而占總人口60％以上的農村人口只享有20％的衛生資源配置(王金水，2007)。由于國家財政投入不足，農村缺乏必要的醫療衛生條件和必要的醫療衛生服務，合格的醫護人員、必要的醫療設施和服務機構嚴重短缺，許多地區仍是由只具備一些初級資質的個體“半農半醫”負責村民的“全診”，缺醫少藥、誤診錯診的現象還比較普遍。因此而危及生命安全的現象也時有發生。

我國農村的社會保障一直主要是由村級集體承擔，隨著城市化發展及城鄉差距的擴大，農村社會保障不足的問題越來越突出。首先是失地農民缺乏必要的社會保障。隨著城市化進程的加快，政府每年要從農民手中征用大量的土地用于城市、交通等基本建設，從而導致了失地農民的大量增加及就業問題的凸顯。目前我國對失地農民主要選擇貨幣補償方式，由于缺乏必要的社會保障機制，一些人把補償費吃完用完后，極有可能成為“種糧無田、就業無崗、低保無門”的新“三無”人員。其次是農民的養老保險問題。目前我國大多數農村地區還未真正建立農民養老保障體系，絕大多數農民還基本沒有養老保險，越來越多喪失勞動能力的農村人口將面臨生活的困境。再次是農村醫療的社會保障水平較低。雖然近年來我國的新型農村合作醫療體系正在逐步建立和完善，覆蓋面也逐年在擴大，但由于缺乏足夠的財政支持，農民醫療負擔重、有病看不起、因病返貧、因病致貧的現象在一些地區仍然普遍存在，醫療負擔依然是農村居民生活的一大壓力。

(五)土地資源約束加大，農民增收困難

進入20世紀90年代以來，隨著城市規模的不斷擴張，農業土地資源不斷減少，而由于城鄉分割的戶籍制度阻隔，越來越多的農村剩余勞動力無法實現順利轉移，因此致使我國農村人多地少的資源約束日顯突出。2006年我國按全部農村人口計算人均耕地僅有2.6畝，在這一基礎上通過提高農產品產量、保障農產品最低收購價格、增加農業生產補貼等政策措施的增收效果非常有限。因此，人均土地資源不足已成為當前從根本上制約農民增收的主要因素，這也是在國家為了促進農民增收，不斷加大“多予少取”惠農政策實施力度的宏觀背景下，農民收入增長仍然緩慢、城鄉差距仍然呈現不斷擴大趨勢的重要原因。

綜上所述，矛盾的焦點是城鄉發展失衡，城鄉發展失衡的主要表現是農村社會經濟發展相對滯后，根源是在城鄉分割的二元社會體制下，缺乏對城鄉發展的統籌規劃，沒有形成工業反哺農業、城市支持農村的有效機制和社會氛圍，政府及社會對三農的支持、保護和投入嚴重不足。

三、日韓城鄉統籌發展的經驗借鑒

日本和韓國是我國的近鄰，而且都是人口密度很高的國家，在許多方面我們有著相似或相近的背景。他們在城市化進程中關于城鄉統籌發展的一些經驗，對于解決當前我國城鄉和諧發展面臨的上述矛盾，具有重要的借鑒意義。

(一)日本：通過完善相關立法保證城鄉經濟與社會發展的和諧

日本的城市化從上世紀50年代開始進入加速發展，1950～1977年，城市化水平從37.5％上升到76％，一舉跨入了世界高水平之列。日本上世紀50年代的社會經濟背景與我國當前雖有諸多不同，但在農業生產組織結構和資源條件方面卻有許多相似之處，如農業生產的經營主體都是以農戶為單位，分散經營、規模狹小，人多地少的矛盾突出等。在此過程中，日本政府適應工業化、城市化不同發展階段的需要，通過立法和適時調整農業發展政策與農村土地制度，并在解決與城市化、農地制度改革相關的農民利益保障問題的過程中，建立并不斷完善了包括農村在內的社會保障制度，實現了農村從土地保障向現代社會保障制度的轉變，促進了城鄉的協調發展。

1、通過完善立法，大力支持農業發展，縮小城鄉收入差距

為了擺脫二戰后的困境，日本在戰后初期至上世紀50年代，采取了“高增長，低福利”的發展戰略，加之農業相對生產率下降和農產品需求相對萎縮等因素，導致日本城鄉收入差距不斷擴大。1955年城市工薪家庭人均收入為農戶人均收入的1.3倍，1960年擴大到1.5倍。上世紀60年代以后，日本政府開始重視經濟社會全面發展，1961年制定了《農業基本法》，把縮減工農之間的收入差距作為基本法的目標之一。

日本縮小工農、城鄉差距的主要做法是通過一系列立法不斷推進農村土地制度改革，充分保障農民利益，大力支持農業發展。日本政府早在1951年、1952年就先后制定和頒布了《土地征用法》與《農地法》，從法律上確立了農民所有制的永久地位，保障了農民土地財產權，使他們能通過土地權利分享城市化發展成果。同時，為保障農民土地權益，對農地流轉進行全面管制。此后，農地制度的改革一直以在農村剩余勞動力大量轉移的同時，如何加快農地集中和擴大規模經營為中心而展開。1962年和1970年日本政府又先后兩次修改了《農地法》，廢除土地保有面積的上限，撤銷對地租的限制。1975年制定的《農振法》允許農民經過集體協商，根據雙方達成的協議條件，自由簽訂或解除10年以內的短期土地租借合同，以此鼓勵土地使用權流轉。上述措施一方面有效地促進了農業的健康發展，農戶農業投資急劇擴大，農業生產實現了高度現代化；另一方面，促進了農村勞動力向城市的轉移，農戶的非農就業機會增加，農戶的兼業收入日益成為收入增長的重要來源，非農收入占農戶收入的比例1960年為50％，1975年為71％，1980年已達83％。由此，城鄉收入對比發生了根本的變化，1975年以后農戶人均收入超過了城市工薪家庭的人均收入。

日本的上述經驗表明，完善的法律法規建設是城市化過程中維護農民權益、促進農地制度改革、推動農業規模經營、提高農民收入、縮小城鄉差距、實現城鄉和諧發展的重要保障和必要手段。我國目前在城市化過程中面臨農民利益受損、農業剩余勞動力轉移困難、農業規模生產難以形成、農民收入增長緩慢、城鄉差距不斷擴大等突出矛盾，急需借鑒日本的成功經驗，通過不斷完善相應的法規體系，以保證城鄉經濟與社會的和諧發展。

2、通過建立和完善城鄉統籌的社會保障體系，保障城鄉社會發展的和諧

一是城鄉統籌的養老、醫療保障制度的建立，標志著日本的社會保障從職業型向普遍型轉變。1959年頒布、1961年實施的新“國民健康保險法”，要求全國的農戶、個體經營者等無固定職業和收入者均必須強制加入這一醫療保險。1959年首次頒布、1961年實施的“國民養老金法”，開始將原來未納入公共養老保險制度的廣大農民、個體經營者，強制納入社會養老保險體系中。到上世紀60年代，以農村公共醫療和養老保障為支柱的農村社會保障體系初步建立并開始得到迅速普及。國民皆保險、國民皆年金體制的建立，也是作為阻止收入差距擴大的收入再分配的重要政策。

二是1970年創設農業人養老金制度。參加者的條件是具有一定面積以上農地耕作權的農業人，兼業農民則被鼓勵參加其他與其職業相關的社會保障。農業人若要獲得經營轉讓養老金，則要將所耕種的農用地經營權轉讓給農業后繼者或第三者。這項制度不僅起到穩定老年農民收入來源和縮小城鄉社會保障差距的作用，而且與鼓勵老年農民、兼業農民“離農”，以利于擴大經營規模的農地政策相互補充。

日本的經驗表明，城市化與農民社會保障之間存在著必然的聯系，是實現城鄉統籌發展的必要保證。特別值得注意的是，日本城市化快速發展的時期也是包括農民在內的社會保障體系迅速完善的時期，一方面是因為這個時期是城鄉矛盾等社會問題最為突出、對社會保障需求最旺的時期，另一方面，也是國家經濟實力增長最快、社會保障供給能力最強的時期。我國當前也正處在城鄉矛盾最為尖銳的時期，也已進入“工業反哺農業”、城市支持農村的發展階段，日本的這一經驗借鑒更顯得尤為重要。

(二)韓國：以“新村運動”促進城鄉的協調發展

韓國從上世紀60年代初進入城市化加速期，與我國當前有著相近的經濟與社會背景。1960～1985年，韓國城市化水平從36％(大體相當于我國2000年的水平)上升到65％，2005年的城市化率進一步提高到了80.8％，進入了全球城市化水平最高的國家行列。韓國在上世紀70年代以后，較好的實現了城鄉統籌協調發展，其中尤其值得我們借鑒的是其新村運動的經驗。

韓國政府自1962～1971年實施了兩個五年計劃，加快了工業化和城市化的發展，但城鄉發展嚴重失調，城鄉差距日益擴大。為統籌城鄉發展，促進社會和諧，韓國政府自1970年發起了“新村運動”。韓國政府“新村運動”主要措施是：

1、改善農村基礎設施，增加農民收入

為了增加農民收入，改變農村的落后面貌，韓國從上世紀70年代起，首先加大了對農村交通、水利、電力等基礎設施的投入，為新農村建設提供了有利的基礎設施條件；其次，以良種培育和推廣為重點，加大了對農業的科技投入，引導農業產業結構優化調整。同時支持工業化和城市化逐步向農村地區擴散，不斷提高農民非農收入比重。

2、建立完善高效的農業服務體系

韓國農業服務機構分三級，中央設立農業振興廳，各道設立農村振興院，各市設立農村指導所。這三級農業服務機構集科研、推廣和培訓于一體。韓國的農業服務體系是一個國家財力支撐、三級機構提供勞務、農戶受益的有效機制。如各市郡農業指導所均建有培訓樓，農戶可免費接受各種培訓。

3、培養新型農民，提高農民的組織化程度，讓農民成為新農村建設的主體

一是韓國中央和地方都設有“研修院”，主要負責培養新村運動的骨干指導員和中堅農民，使他們在建設家鄉過程中發揮主導和骨干作用；二是興建村民會館，利用會館舉辦各種農業技術培訓班和交流會，展示各地農村發展計劃和藍圖，鼓勵農民同心協力、共同改變農村落后面貌；三是大力發展農民協會，20世紀70年代基層農民協會數量發展到1500個，農民協會在保障農民權益，促進農業生產和流通等發揮了積極作用。

4、政府出臺工業反哺農業、城市支持農村的各項支農政策，為城鄉協調發展提供保障

自新村運動啟動以來，韓國政府制定了一系列扶持農業和全面發展農村經濟、社會、文化、教育的政策措施，僅1994年就制定了有關促進農漁村發展的14項40條政策措施，促使韓國工業反哺農業，城市支持農村。

5、充分發揮政府的主導作用，建立全社會支持城鄉統籌發展的全民動員機制

韓國“新村運動”是由當時韓國政府啟動的一場由上而下進行動員的綜合性鄉村發展運動，政府是啟動者、組織者和主要投資者，整個過程并不是完全依賴于農民自發和社會組織，眾多積極因素及一系列有效機制的形成，都來自于政府的行政推動。韓國從中央到地方層層建立了專門機構，負責組織動員工作和協調監督新村建設工作。在政府的政策引導下，致使“新村運動”由農村擴大到城市、工廠、學校和政府各部門，進而演化成為倡導民族自立、民族自尊、事業報國的國民精神教育運動。

通過以上措施的大力實施，韓國很快扭轉了城鄉發展失調、城鄉差距擴大的失衡狀況，開始走上了城鄉統籌發展的良性軌道。韓國開展“新村運動”之初所處的經濟社會環境與我國當前城鄉基本狀況十分相似。一是發展階段相近。上世紀60年代，韓國依靠出口導向型的經濟發展模式取得了成功，工業化和城市化快速發展，進入70年代以后，政府有了充足的財力支援農業，以縮小城鄉、工農，區域之間的差距。我國經過30多年的改革開放，工業化發展已到了中期階段，人均GDP已經超過了2000美元，初步具備了加大扶持“三農”力度的能力和條件，已進入以工補農、以城帶鄉的階段。二是政府地位相近。我國和韓國都是政府主導型的經濟發展模式，政府宏觀調控能力很強，政府可通過行政行為集中物力和人力，統籌城鄉規劃和建設。三是“三農”狀況基本相似。農村人口、農業勞動力占多數，小農經濟占有突出地位；人多地少，資源貧乏，人口密度高；農業組織化、規模化、機械化程度低，農業基礎薄弱，農村教育落后，農民素質有低，農民收入增長緩慢，“三農”問題的矛盾突出。四是城鄉關系相近。當前我國城鄉狀況與當時韓國一樣，工農業發展出現嚴重失調，城鄉之間的差距急劇擴大，城鄉社會矛盾突出。因此，借鑒韓國新村運動的上述成功經驗，不僅可以直接促進我國的新農村建設，而且可以推進我國城鄉統籌發展戰略全面實施的步伐，促進城鄉經濟與社會的和諧發展與良性循環早日實現。

責任編輯：吳 宇