日本保障石油安全的措施及對我國的啟示

內(nèi)容摘要：日本的石油資源極度匱乏，幾乎所有的石油都依賴進口，因此非常重視石油安全問題，采取了一系列有效的石油安全保障措施，并取得了很好的效果。本文主要從石油儲備、石油供應(yīng)、石油消費和石油交易的角度闡述了日本應(yīng)對石油危機、保障石油安全的具體措施和成效，并得出了四點值得我國借鑒的啟示：(1)高度重視石油戰(zhàn)略儲備；(2)積極實施自主開發(fā)，實現(xiàn)石油進口來源多樣化；(3)厲行節(jié)約，加緊實施石油替代工程；(4)發(fā)揮政府的主導作用，推進石油價格改革。

關(guān)鍵詞：石油安全；石油儲備；自主開發(fā)；節(jié)能

石油是重要的戰(zhàn)略資源，作為能源消費大國和原油進口大國，日本很早就建立了石油儲備制度，采取了一系列措施，以減少油價上漲對經(jīng)濟發(fā)展和人民生活造成的不利影響。我國從1993年開始成為成品油凈進口國，1996年成為原油凈進口國，2003年石油消費量首次超過日本，成為僅次于美國的世界第二大石油消費國。2004年到2008年7月國際原油價格的大幅飆升，對我國的經(jīng)濟生活產(chǎn)生了很大影響。因此，研究日本在保障石油安全方面的經(jīng)驗，對構(gòu)建我國的石油安全體系具有借鑒意義。

一、日本的石油供需與石油安全問題

日本是一個能源非常貧乏的國家，本土的能源供應(yīng)遠遠不能滿足日本人生存和發(fā)展的需要。能源供應(yīng)的80％依賴進口，國內(nèi)石油的產(chǎn)量基本為零，進口依存度接近100％。據(jù)英國石油公司(BP)的統(tǒng)計，2007年日本石油進口的80.4％來自中東地區(qū)，8.6％來自其它亞太地區(qū)，3.3％來自前蘇聯(lián)地區(qū)，4％來自非洲地區(qū)；總進口量248.8百萬噸，占世界石油進口的9.2％。從上述數(shù)字中可以看出，日本對中東石油的依存度過高。因此石油安全的隱患也就很大。因為，中東地區(qū)雖然是世界上重要的產(chǎn)油地和出口地(2007年產(chǎn)量占全球的30.8％，出口量為全球的35.9％)，且開采成本極低，一桶石油的成本僅需1個多美元，但中東也是近幾十年來戰(zhàn)火持續(xù)不斷的地區(qū)，1956年第二次中東戰(zhàn)爭的根源就在于石油，1991年的海灣戰(zhàn)爭和2003年的伊拉克戰(zhàn)爭也與石油有關(guān)。美國就在“9·11”事件后及時調(diào)整了石油供應(yīng)的來源地，2007年來自南北美洲的石油進口已占美國石油總進口量的48.1％，非洲占20.1％，中東只占16.4％。

日本是僅次于美國和中國的第三大石油消費國，2007年消費了2.289億噸，占世界石油消費的5.8％，比上年下降3.5％。同年美國日消費石油9.431億噸，占世界石油消費的23.9％，同比下降了0.1％；中國日消費石油3.68億噸，占世界的9.3％，同比上升了4.1％。然而，與日本不同的是，美國的石油生產(chǎn)居世界第三位，2007年生產(chǎn)石油3.115億噸。占世界石油總產(chǎn)量的8.0％；中國居第5位，2007年生產(chǎn)石油1.867億噸，占世界石油生產(chǎn)的4.8％。日本的能源消費對石油的依存度也在這些國家中最高。可見，日本是石油消費大國中石油安全形勢最嚴峻的國家。

石油安全問題曾給日本留下深刻的歷史教訓，在1973～1975年第一次石油危機中，日本所受打擊最大，工業(yè)生產(chǎn)的下降幅度高達20.6％，為發(fā)達國家中最大降幅，比美英等國高出一倍；危機中的通貨膨脹率也遠高于其他發(fā)達國家，從1973年2月到1974年2月，消費物價上漲率高達26.3％。經(jīng)歷了20世紀70年代和80年代兩次石油危機后，日本從能源安全角度出發(fā)，努力降低對石油的依存度。但日本的石油供應(yīng)體系仍然十分脆弱，對石油的依存度、對中東石油的依存度都較高。因此，對日本來講，建立石油儲備、實現(xiàn)供應(yīng)來源多元化、進行自主開發(fā)、加強與產(chǎn)油國合作、提高石油精煉能力，以保證石油供應(yīng)的安全可靠是非常必要的。

石油問題一直是困擾日本政府的重要難題。在國際原油價格持續(xù)走高、國際政治經(jīng)濟形勢錯綜復雜的背景下，日本政府開始重新審視其能源安全和能源戰(zhàn)略問題。2006年5月底，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省公布了《新國家能源戰(zhàn)略》，開始將能源問題上升到國家戰(zhàn)略的高度。

二、日本保障石油安全的措施和成效

日本的石油資源極度匱乏。幾乎所有的石油都依賴進口，因此非常重視石油安全問題，采取了一系列較為有效的石油安全保障措施，并取得了很好的效果。本文從日本的石油儲備、石油供應(yīng)、石油消費等方面闡述日本保障石油安全的具體措施和成效。

(一)石油儲備

由于石油資源匱乏，石油儲備就成為確保日本能源安全的重要支柱。日本的石油儲備體系分為民間儲備和國家儲備兩部分，是從民間儲備開始的。1968年頒布了《石油工業(yè)法》，規(guī)定由私營公司承擔石油儲備義務(wù)。1975年頒布，的《石油儲備法》是有關(guān)石油儲備的專業(yè)化法規(guī)，對石油儲備者的義務(wù)、儲備計劃、儲備品種及數(shù)量做了具體規(guī)定。民間石油儲備包括私營公司的儲備和液化石油氣進口商的儲備。法律規(guī)定，私營石油公司有義務(wù)保持石油儲備，但政府會為所需的資金和增加的費用提供積極幫助。隨著國家儲備規(guī)模擴大，民間儲備規(guī)模相對減少，現(xiàn)在民間儲備數(shù)量和國家儲備數(shù)量接近。國家儲備包括國家石油儲備基地的儲備和租借私人油輪進行的儲備，從1978年開始實施。1978年修改的《日本國家石油公司法》規(guī)定由國家石油公司建立國家石油儲備。目前，日本有十個國家儲備基地，另外，還租賃私營儲罐進行石油儲備。

日本由通產(chǎn)省(現(xiàn)在的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省)對國家石油儲備進行統(tǒng)一管理，所有原油和成品油相關(guān)企業(yè)都必須進行儲備，否則會受到嚴厲制裁并限期改正。通產(chǎn)省的資源能源廳是石油儲備的管理機構(gòu)，日本政府對石油儲備提供政策支持。如，政府石油儲備所需的資金主要從收繳的石油稅收入中撥支，為完成國家石油儲備計劃而給予的財政投資和貸款來源于政府和國家信貸部門籌集的各種公共基金。

經(jīng)過近40年的發(fā)展，日本已經(jīng)形成了官民一體的石油戰(zhàn)略儲備體系。截至2005年底，日本的石油儲備總量超過9000萬千升(1噸約合1.174千升)，能夠供應(yīng)全國170天的石油消費，居世界第一。在國際石油市場發(fā)生巨大波動的情況下，日本政府利用戰(zhàn)略石油儲備或投放或購進，對于保障石油的穩(wěn)定供應(yīng)、調(diào)控石油價格和維護國內(nèi)石油市場的穩(wěn)定具有重要作用。

(二)石油供應(yīng)

由于自身石油資源匱乏，日本長期依賴外部石油供應(yīng)是必然的。外部沖擊會嚴重威脅到日本石油供應(yīng)的連續(xù)性，導致石油價格劇烈波動，從而對日本經(jīng)濟、政治、軍事及人民生活造成重大打擊。因此，實施石油進口來源多元化和自主開發(fā)是保證石油安全可靠供應(yīng)的重要途徑。

世界石油資源主要集中在中東，2007年底探明的儲量占世界的61.0％，其他重要的產(chǎn)油區(qū)還有歐洲和歐亞大陸、非洲、中南美洲、北美洲、亞太地區(qū)。2007年石油生產(chǎn)排在前五位的是中東、歐洲和歐亞大陸、北美洲、非洲、亞太地區(qū)，其中中東占世界石油生產(chǎn)的30.8％，歐洲和歐亞大陸占22.0％，北美占16.5％，非洲12.5％，亞太地區(qū)占9.7％，一直以來，中東是日本最大的石油進口地，目前在日本的石油進口中仍占80.4％的份額。但由于中東地區(qū)的局勢動蕩以及美國對中東石油的壟斷，日本從未忽視其他地區(qū)。通過能源外交，除確保中東石油供給渠道的暢通外，還積極謀求俄羅斯及中亞的石油資源，目前正加速實施對非洲的石油資源戰(zhàn)略。

近四十年來，日本不只是消極被動地進口石油，而是在此基礎(chǔ)上積極主動地到海外進行自主開發(fā)。自主開發(fā)是指日本的企業(yè)在產(chǎn)油國取得長期的采掘權(quán)，進行石油、天然氣的探礦、開發(fā)和生產(chǎn)活動，風險和成本自己負擔，生產(chǎn)出來的石油、天然氣，該企業(yè)按一定比例獲得。自主開發(fā)可以提高石油供給的穩(wěn)定性，盡早把握石油、天然氣供需環(huán)境的變化，加強同產(chǎn)油國的相互依存關(guān)系。現(xiàn)在，日本擁有在海外開采權(quán)益的油田主要集中在阿聯(lián)酋、科威特和印尼等國。此外，日本在澳大利亞、馬來西亞、北海油田、俄羅斯的薩哈林等地也擁有少量的權(quán)益油田。然而，這些海外權(quán)益原油的總量仍然不到4000萬噸，只占其原油進口量的15％。在《新國家能源戰(zhàn)略》中。日本政府設(shè)定目標，到2030年將海外權(quán)益原油占原油進口量的比例提高到40％。

日本政府通過各種優(yōu)惠政策，從外交、技術(shù)和經(jīng)濟上支援日本企業(yè)積極參與國際石油開發(fā)合作，獲取石油資源和石油開采權(quán)，同時分散石油進口來源。目前，已有30多個國家成為日本的石油供應(yīng)國，這在一定度上提高了日本的抗風險能力。但是，目前日本還是高度依賴中東石油，海外權(quán)益油所占比重依然較小。

(三)石油消費

20世紀70年代石油危機后，日本制定了發(fā)展新能源技術(shù)的“陽光計劃”和發(fā)展節(jié)能技術(shù)的“月光計劃”，頒布實施了《節(jié)約能源法》(1998、2002年兩次修改)。為減少對石油的依賴，日本舉國上下厲行節(jié)約能源，并大力推行能源消費多樣化政策。

1、提高石油使用效率，降低石油消費量。20世紀70年代石油沖擊發(fā)生后，日本經(jīng)濟發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略就是省能源化。日本內(nèi)閣針對危機制定了石油緊急對策綱要，減少對企業(yè)的供應(yīng)，要求國民自動節(jié)省石油和電力，在全國范圍內(nèi)開展節(jié)能運動。整個70年代，日本政府、企業(yè)和國民共同努力，厲行節(jié)能，取得了卓越成就。從1973～1982年兩次石油危機之間的9年間，日本能源總供給量減少0.4％，石油供給量減少了21.5％，而同期國民生產(chǎn)總值增長了33.5％。1973年石油危機發(fā)生前，日本經(jīng)濟之能源消費的GNP彈性值超過1，即實際GNP每增加1％，能源消費的增加超過1％，到1979年，已下降為0.33。2004年，人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模分別相當于美國40％的日本，能耗不到美國的1/4。

2、開發(fā)替代能源，實現(xiàn)能源消費的多樣化。為降低石油在整個能源消費中的比重，日本致力于開發(fā)多種新能源，主要包括太陽能、風能、核能、波力發(fā)電、溫差發(fā)電、生物能和地熱發(fā)電等。到2001年，天然氣在日本能源消費構(gòu)成中所占的比例已經(jīng)從第一次石油危機時的1.5％提高到13.8％，核電占日本能源消費的比例則達到14.1％。此外，日本尤其重視太陽能發(fā)電，夏普、京瓷、三菱電機等公司的太陽能電池制造技術(shù)位居世界前列。據(jù)《日本經(jīng)濟新聞》報道，到2005年底日本累計安裝使用太陽能發(fā)電量達142萬千瓦，占世界市場的44％。

從20世紀50年代中期到70年代初，源源不斷且廉價的海外石油支撐了日本經(jīng)濟的高速增長。1955年，日本經(jīng)濟對石油的依賴比率只有20.2％，1973年則高達77.6％。20世紀70年代以來，由于能源供應(yīng)中天然氣和核能的增加，日本的石油依存度從70年代最高峰時的近80％降到了近年來不到50％的水平，但是在《新國家能源戰(zhàn)略》中，日本政府提出了到2030年將能源消費中的石油依存度降低到40％的目標，通過大力發(fā)展混合動力車、電力車、生物燃料等措施，將運輸部門的石油依存度降低到80％，將核電在發(fā)電量構(gòu)成中的比例提高到30％至40％。現(xiàn)在石油發(fā)電在日本發(fā)電總量中的比例已經(jīng)降低到了5％，核電占到了25％。

(四)石油交易

價格機制是市場機制的核心。石油作為一種極其重要的戰(zhàn)略資源，政府不可能放手不管而完全由市場調(diào)節(jié)。日本政府充分發(fā)揮市場機制的作用調(diào)節(jié)石油供求關(guān)系。第一次石油沖擊后的1974年3月，石油制品被允許提價62％，其他發(fā)達國家則未對原油價格上漲做出及時反應(yīng)，不利于石油的節(jié)約。

由于日本一直實行由政府嚴格控制的高油價政策，到2004年，日本按人民幣計價的汽油價格是8元/升，美國是5元/升，中國是3元/升；2006年5月日本東京的汽油價格是9.5元/升，美國洛杉磯是7.78元/升，北京(2006年6月)是5.09元/升。(目前我國的汽油價格已超過美國)高油價有效地抑制了其石油消費的增長，在政府控制油價最為嚴格的1973～1986年高油價期間，日本的石油消費呈負增長，1995年日本全國石油消費絕對量仍低于1973年的水平。

幾十年來，上述措施對保證日本石油供應(yīng)的穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，支撐了日本經(jīng)濟的發(fā)展。但也存在一些不足和問題，如石油在日本一次能源消費構(gòu)成中所占比重仍然最高，進口高度依賴中東等。

三、對我國的啟示

我國人均石油擁有量僅為世界平均水平的7.7％，石油儲備能力不足，石油價格機制未能充分反映資源稀缺程度和供求關(guān)系，雖然人均石油消費只相當于世界平均水平的62％，但我國從1993年開始成為成品油凈進口國，1996年成為原油凈進口國，2003年石油消費量首次超過日本，成為僅次于美國的世界第二大石油消費國。2006年全國石油消費達3.28億噸，成為僅次于美、日的第三大進口國。據(jù)《中國能源發(fā)展報告(2008)》預(yù)測，2007年至2020年期間我國石油消費仍將保持較高增長速度，其中2010年和2020年石油消費量將達4.07億噸和5.63億噸，分別比2006年提高17.42％和62.47％；到2020年石油對外依存度將達64.5％。可見，伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速增長，我國對石油的需求量不斷上升，面臨的石油形勢非常嚴峻。因此，日本在保障石油安全方面的經(jīng)驗，對構(gòu)建我國的石油安全體系具有重要啟示。

(一)高度重視戰(zhàn)略石油儲備

“石油是日本經(jīng)濟的血液，日本經(jīng)濟是搖搖晃晃地漂浮在石油之上的”。石油資源的極度匱乏使日本把建立戰(zhàn)略石油儲備作為保障石油供應(yīng)安全的首要國家戰(zhàn)略看待。

我國的戰(zhàn)略石油儲備啟動于2004年3月，計劃在2010年前建立1200萬噸戰(zhàn)略石油儲備，相當于30天的石油進口量。我國目前建立的石油儲備體系采取的是國家儲備為主、國家儲備和企業(yè)儲備同時并舉的模式，石油儲備所需資金以政府承擔為主，企業(yè)儲備所需資金主要由企業(yè)承擔。由于起步較晚，我國的石油儲備體系對石油突發(fā)性供應(yīng)中斷和油價大幅波動的應(yīng)變能力較差，且至今仍未出臺相關(guān)的法律法規(guī)。隨著進口石油數(shù)量的增加和國際市場油價的波動，進口石油資源的安全性日益嚴峻。

我國國家戰(zhàn)略石油儲備可借鑒日本的經(jīng)驗，政府要加緊制定有關(guān)石油儲備的法律法規(guī)，并對石油公司行使監(jiān)督、命令、勸告等權(quán)利，以及為石油公司提供資金支持，建立嚴密的石油儲備管理體制，確定適當?shù)膽?zhàn)略石油儲備規(guī)模。政府儲備應(yīng)以進口原油為主；對于企業(yè)儲備，國家只規(guī)定儲備數(shù)量，而不規(guī)定品種，逐漸形成國家戰(zhàn)略儲備、企業(yè)商用儲備相結(jié)合的石油儲備體系。

2008年7月石油價格達到1桶147美元的巔峰，隨著全球經(jīng)濟衰退的到來，11月20日國際油價已跌破1桶50美元。在油價較低時，我國政府應(yīng)從近2萬億美元的外匯儲備中拿出一部分，增加戰(zhàn)略石油儲備。

(二)積極實施自主開發(fā)，實現(xiàn)石油進口來源多樣化

為減少對進口石油的依賴，防止石油供應(yīng)突然中斷給國家造成危害，日本政府鼓勵本國公司到海外進行自主開發(fā)。政府對本國公司到境外勘探開發(fā)石油給予一系列的優(yōu)惠政策，日本公司以多種方式參與國外油氣合作，如購買股份參與開發(fā)，簽訂產(chǎn)量分成協(xié)議，簽訂各種轉(zhuǎn)讓協(xié)議，直接投資開發(fā)油田等等，以便擁有更多的油氣資源和獲得更多的股份油。

我國石油安全供應(yīng)的根本保證應(yīng)是立足于發(fā)展國家石油勘探開發(fā)力量，鼓勵石油企業(yè)參與國內(nèi)和國際石油資源合作，尋找并擁有更多的石油資源，這樣石油安全才有長久可靠的保障。

中東地區(qū)是世界上石油儲量最豐富、石油產(chǎn)量最高的地區(qū)，又是政治、經(jīng)濟、民族、宗教各種矛盾與斗爭復雜而尖銳的地區(qū)，經(jīng)常發(fā)生的政治動蕩和軍事沖突嚴重影響了世界石油的安全供應(yīng)。因此，西方各國在積極插手中東事務(wù)、竭力控制中東資源的同時，無不努力尋求油氣進口來源的多樣化，減少對中東石油的依賴，避免某一進口來源發(fā)生供應(yīng)中斷時或受到威脅時所帶來的被動局面。石油進口來源多元化也是日本的基本作法。

近年來，我國在實現(xiàn)石油進口來源多樣化方面做出了不懈努力。2007年從中東地區(qū)進口石油7880萬噸，占當年進口總量的38.8％；從非洲進口石油4040萬噸，占19.4％；從前蘇聯(lián)地區(qū)進口石油2630萬噸，占12.5％；從其他亞太地區(qū)進口2210萬噸，占10.9％。從上述數(shù)字可以看出，中東石油所占比重還是過高。

(三)厲行節(jié)約，加緊實施石油替代工程

20世紀70年代石油危機后，為減少石油消費，日本在節(jié)約能源、提高能源效率方面，開發(fā)出大量先進的節(jié)能技術(shù)和節(jié)能產(chǎn)品，在大量消耗能源的產(chǎn)業(yè)推行各種節(jié)能措施；同時，大力推行能源消費多樣化政策，增加天然氣的使用，發(fā)展核能和水力發(fā)電，加強對風力發(fā)電、太陽能發(fā)電、燃料電池以及其他替代能源的開發(fā)利用。

要保障我國的石油安全，應(yīng)像日本那樣，政府、企業(yè)和國民共同努力，將節(jié)能和提高能源的利用效率擺在首位。目前，我國已頒布了《中華人民共和國節(jié)能法》，正研究把節(jié)能效益和節(jié)能資金投入結(jié)合起來，實施重點示范項目的貼息優(yōu)惠政策和資源綜合利用的減免稅政策，以推動全社會的節(jié)能工作。同時。加緊實施石油替代工程，如加快發(fā)展煤基、生物質(zhì)基液體燃料和煤化工技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，為今后石油替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

(四)發(fā)揮政府的主導作用，推進石油價格改革

為保證國家石油安全，日本政府充分運用政治、軍事、外交和法律手段，保證國家對國內(nèi)外石油資源的有效控制。對于我國石油企業(yè)在國外開拓石油資源的活動，政府也應(yīng)給予更加主動、更加有力的政治和外交支持。例如，在中東、中亞和非洲的許多產(chǎn)油國，我國應(yīng)利用原有的政治優(yōu)勢，發(fā)展與這些國家的傳統(tǒng)友誼，加強相互間的油氣合作，以實現(xiàn)石油供應(yīng)來源的多元化。

由政府嚴格控制的高油價政策有效地抑制了日本石油消費的增長。高油價使企業(yè)和家庭都產(chǎn)生了石油短缺的危機感，是節(jié)省石油的重要途徑。當前，我國原油價格已與國際市場接軌，成品油價格仍受國家調(diào)控(2004年以來，我國已多次上調(diào)成品油價格)。當石油對外依存度已達50％、國際油價巨幅波動時，易出現(xiàn)國內(nèi)成品油價格與國際原油價格相關(guān)性較弱的情況。為保障我國的石油安全，政府在妥善處理不同利益群體關(guān)系、充分考慮社會各方面承受能力的情況下，必須積極穩(wěn)妥地推進石油價格改革，逐步建立能夠反映石油資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境成本的價格形成機制，逐步完善能及時反映國際市場價格變化和國內(nèi)市場供求關(guān)系的石油定價機制。近日，燃油稅改革已呼之欲出。

我國從1993年變成石油凈進口國后，進口國外石油的比重不斷加大，不安全因素迅速增加。在石油安全問題嚴峻，石油資源爭奪激烈的今天，只有正視這些問題和挑戰(zhàn)，從實際出發(fā)，借鑒日本等先進國家保障石油安全的經(jīng)驗，制定出符合我國國情的石油安全體系，才能為我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步提供持久的石油安全保障。

責任編輯：吳 宇