區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展如何定調(diào)

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是一直以來調(diào)整地區(qū)發(fā)展不平衡的有利舉措。東部、中部、西部及東北地區(qū)是盤活中國經(jīng)濟一盤棋的重要棋子。在產(chǎn)業(yè)遞增升級過程中，它們起到承接傳遞的重要作用，在這一過程中，中國經(jīng)濟正在逐步實現(xiàn)均衡及可持性發(fā)展的延續(xù)。

政策走向判斷

2007年7月，國務院關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見（國發(fā)〔2007〕21號）下發(fā)，意味著區(qū)域經(jīng)濟政策的制訂、實施將更有針對性，這也是2008年區(qū)域政策變化中最為重要的。

實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃，實現(xiàn)主體功能區(qū)定位，相關政策就會調(diào)整完善，主要有：以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付。逐步實行按主體功能區(qū)與領域相結(jié)合的投資政策，政府投資重點支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務設施建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎設施建設。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，研究提出不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)指導目錄及措施，引導優(yōu)化開發(fā)區(qū)域增強自主創(chuàng)新能力，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和競爭力；引導重點開發(fā)區(qū)域加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設，增強吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和自主創(chuàng)新能力；引導限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴張。

按照主體功能區(qū)的有關要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，實行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑栏竦慕ㄔO用地增量控制，適當擴大重點開發(fā)區(qū)域建設用地供給，嚴格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制，嚴禁改變生態(tài)用地用途。按照主體功能定位調(diào)控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落戶；引導限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，緩解人與自然關系緊張的狀況。

根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力，提出分類管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴格的污染物排放和環(huán)保標準，大幅度減少污染排放；重點開發(fā)區(qū)域要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復和保育；禁止開發(fā)區(qū)域要依法嚴格保護。針對主體功能區(qū)不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域?qū)?jīng)濟增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關領域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域突出生態(tài)建設和環(huán)境保護等的評價，弱化經(jīng)濟增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設和環(huán)境保護。

具體到各大區(qū)域，東部地區(qū)區(qū)域政策的著力點在全面提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和總體競爭力上，通過更為嚴格的土地政策和產(chǎn)業(yè)政策促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快升級。中部地區(qū)區(qū)域政策的著力點放在優(yōu)化總體發(fā)展環(huán)境上，進一步提升接受東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和外來投資的能力。西部地區(qū)區(qū)域政策的著力點放在穩(wěn)步提高自我發(fā)展能力上，進一步加強基礎設施、生態(tài)環(huán)境、公共服務和人才隊伍建設力度，積極培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。東北地區(qū)區(qū)域政策的著力點放在區(qū)域創(chuàng)新能力和自我發(fā)展能力的恢復上，抓好振興裝備制造業(yè)各項政策措施的落實。

發(fā)展趨勢分析與判斷

區(qū)域的發(fā)展態(tài)勢

京津冀都市圈機遇比較好，發(fā)展值得期待。國家“十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)規(guī)劃將京津冀地區(qū)列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，其國家戰(zhàn)略定位是提升國家競爭力的重要區(qū)域，全國重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)，帶動全國經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭。天津濱海新區(qū)和河北曹妃甸的發(fā)展被提升到了國家戰(zhàn)略高度，也為京津冀都市圈的發(fā)展帶來了新的增長點。而首都北京作為核心區(qū)是京津冀都市圈最顯著的優(yōu)勢之一。獨有的政治、信息資源，發(fā)達的總部經(jīng)濟，不斷積聚的科技人才資源為都市圈的發(fā)展奠定了良好的基礎。另外，2008年北京奧運會不僅為北京帶來了發(fā)展新契機，也為京津冀都市圈帶來了新的生機。在與奧運聯(lián)系較大的高新技術、環(huán)保、旅游、金融、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)的帶動下，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級和梯度轉(zhuǎn)移將會加快。在奧運的帶動下，區(qū)域內(nèi)的合作將會增加，一體化進程將會加快，后奧運經(jīng)濟也將持續(xù)為區(qū)域發(fā)展注入動力。

長三角地區(qū)經(jīng)濟仍將保持穩(wěn)步較快增長的態(tài)勢。近年來，長三角緊緊抓住新一輪國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新機遇，積極承接制造業(yè)研發(fā)、設計、銷售等部分高端環(huán)節(jié)和跨國公司服務外包的遷移，依托產(chǎn)業(yè)帶和工業(yè)園區(qū)，加快先進制造業(yè)發(fā)展，高度重視現(xiàn)代服務業(yè)進展，努力推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性有了一定的改善。投資需求的理性化得到加強，收入和消費增長步入快車道，服務業(yè)發(fā)展進入提速期，消費擴大對經(jīng)濟增長拉動力將不斷增強。在全球經(jīng)濟繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展的格局下，長三角經(jīng)濟穩(wěn)步較快增長的總體趨勢不會改變。

中部地區(qū)經(jīng)濟仍處上升階段，增幅回落有限。中部地區(qū)作為中國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)人口比重大，社會事業(yè)發(fā)展欠賬多，將會爭取到國家更多的資金和政策支持，不僅可以促進社會事業(yè)跨越式發(fā)展，也為經(jīng)濟發(fā)展提供了強大的支撐。同時，中部崛起政策將進入全面實施階段，有利于進一步提升中部地區(qū)“3個基地、1個樞紐”在全國的地位。宏觀調(diào)控政策繼續(xù)以促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展為主調(diào)，繼續(xù)實行區(qū)別對待的調(diào)控策略。不管是有保有壓的宏觀調(diào)控，還是推進主體功能區(qū)建設，中部地區(qū)受到國家鼓勵和支持發(fā)展的概率比較大。同時，隨著東部沿海生產(chǎn)要素成本和綜合商務成本的逐漸走高，國內(nèi)東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進程明顯加快。中部地區(qū)憑借要素供給充裕、綜合成本相對較低、產(chǎn)業(yè)配套能力強、區(qū)位條件優(yōu)越等諸多有利條件，將繼續(xù)成為發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)和資本轉(zhuǎn)移的首選地區(qū)和重要基地。在外資外貿(mào)政策方面，國家將逐步引導和促進加工貿(mào)易向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，引導國際資本流向中部地區(qū)和重點產(chǎn)業(yè)，著力提高中部地區(qū)對外開放水平，增強經(jīng)濟發(fā)展活力。總體看，2008年中部地區(qū)增長速度雖可能會有所放緩，但仍保持較高水平。

東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在動力在增強。2008年，國家在加大宏觀政策調(diào)控力度的同時，將繼續(xù)強化振興東北老工業(yè)基地的各項政策實施力度。隨著政策效應的顯現(xiàn)，全國產(chǎn)業(yè)布局、投資流向都會出現(xiàn)新的變化，這為東北地區(qū)加快發(fā)展，縮小與發(fā)達地區(qū)差距帶來新的發(fā)展機遇。從其自身看，支柱產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的勢頭不減。當前乃至未來一段時期，國內(nèi)外市場對裝備制造業(yè)的產(chǎn)品需求依然旺盛、對原材料工業(yè)的產(chǎn)品需求也沒有減弱，這將進一步提高東北地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益，發(fā)揮拉動經(jīng)濟增長的重要作用。特別是隨著國企改革的逐步深入，東北地區(qū)企業(yè)競爭能力及適應市場能力不斷提高，國企改革的成果逐步釋放，將吸引眾多戰(zhàn)略投資者，有助于企業(yè)做大做強，形成新的經(jīng)濟增長因素。

廣東經(jīng)濟有望沿其內(nèi)在慣性延續(xù)發(fā)展。盡管人民幣升值和出口退稅政策的調(diào)整效應對廣東出口的影響將在2008年逐步顯現(xiàn)，但穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、持續(xù)增加的城鄉(xiāng)居民收入和城鎮(zhèn)化水平的提高為消費需求持續(xù)快速增長提供了堅實的基礎，廣東經(jīng)濟內(nèi)在動力明顯增強。雖然受金融房地產(chǎn)政策調(diào)整影響，廣東第三產(chǎn)業(yè)增速可能有所放緩，但工業(yè)對金融業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的依賴程度較低，第二產(chǎn)業(yè)仍將保持平穩(wěn)較快增長勢頭。

西部開發(fā)的主要任務是深入實施《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》，繼續(xù)加強社會事業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護與建設和人才開發(fā)等薄弱環(huán)節(jié)，促進特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。把著力點放在提高基本公共服務水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、增強自我發(fā)展能力上。繼續(xù)打好長遠發(fā)展基礎，進一步解放思想，深化改革，完善促進西部地區(qū)長遠發(fā)展的資源開發(fā)管理體制、融資體制、公共財政體制、人才流動機制和生態(tài)補償機制。繼續(xù)加強東西互動，著力推動重點區(qū)域加快發(fā)展；注重節(jié)能減排和資源節(jié)約、環(huán)境保護，保持西部地區(qū)又好又快發(fā)展勢頭。堅持重點突破，加大力度引導重點區(qū)域加快發(fā)展，積極推進成渝、關中—天水、環(huán)北部灣（廣西）等重點經(jīng)濟區(qū)發(fā)展，使其成為帶動西部發(fā)展的增長極。

區(qū)域發(fā)展特點

高新區(qū)對區(qū)域經(jīng)濟增長的貢獻不斷增大。目前，大中城市已基本完成了國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)初創(chuàng)階段的主要任務，初步建立了適合高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營管理體制和市場推進機制，奠定了產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，比較明顯地體現(xiàn)了創(chuàng)新資源的聚集優(yōu)勢。城市高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，多數(shù)高新區(qū)已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟新的增長點，為培育所在城市的新興支柱產(chǎn)業(yè)和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。隨著國家鼓勵自主創(chuàng)新政策的不斷完善，高新技術區(qū)的擴散效應將進一步提升，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的拉動力不斷上升。

區(qū)域消費增幅基本相當。2008年，隨著國家公共財政體制的基本建立以及相應政策措施的實施，從區(qū)域的角度看，最大獲益者可能是中西部地區(qū)。這是因為，實行這一制度將意味著中央財政支出結(jié)構(gòu)要調(diào)整為追求公共產(chǎn)品和公共服務均等化，從而使得公共產(chǎn)品和公共服務嚴重不足的貧困地區(qū)所獲得的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大。由于中央財政支出方向的調(diào)整，相對降低了不同城鄉(xiāng)居民在人均享受公共福利水平上的差距，將促使欠發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)居民的人均收入變相增長。這樣，過去那種東部沿海發(fā)達地區(qū)領先增長的局面將發(fā)生變化，中西部地區(qū)消費增幅有望提升，各區(qū)域消費增幅基本相當，差距不斷縮小。

固定資產(chǎn)投資增幅中部地區(qū)繼續(xù)領先。2008年，隨著國務院部門落實中部崛起有關政策措施，中部地區(qū)投資有望繼續(xù)保持領先增長。比如交通部聯(lián)合中部6省交通主管部門編制出《促進中部地區(qū)崛起公路水路交通發(fā)展規(guī)劃綱要》，全力構(gòu)建高速公路骨架網(wǎng)絡。到2020年，中部地區(qū)鐵路建設總規(guī)模將達4500億元左右，新建鐵路6500公里，“十一五”期間，中部6省省會城市機場將全部進行改擴建。商務部決定選擇中部地區(qū)作為全國投資促進規(guī)劃準備工作的試點地區(qū)，制訂中部地區(qū)投資促進規(guī)劃，從而在未來3-5年內(nèi)在中部地區(qū)建立現(xiàn)代化的投資促進工作體系，探索和實施現(xiàn)代化的招商手段，切實改善本地區(qū)的投資環(huán)境，提高吸收外資工作的質(zhì)量。海關總署也出臺10條措施，支持中部地區(qū)的進一步擴大開放，以推動中部6省的經(jīng)濟發(fā)展。西部和東北地區(qū)受政策以及東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響，也會保持比較高的增幅，而東部地區(qū)受土地資源的約束，增幅會略低一些。

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

完善區(qū)域管理的法律法規(guī)體系。區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)運行需要完善的法律法規(guī)來保障，特別是在市場經(jīng)濟體制下，國家進行區(qū)域管理的有關行為和地方政府促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的相關政策，更是要在國家區(qū)域管理相關法律框架下進行，這是西方成熟市場經(jīng)濟國家進行區(qū)域管理的成功經(jīng)驗，也是中國區(qū)域管理制度基礎完善的重要內(nèi)容。

加快建立開放公平的國內(nèi)市場。完善的市場機制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎。只有消除地區(qū)封鎖，打破行政壁壘，建立國內(nèi)統(tǒng)一開放的市場，促進各種要素流動，發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，各地區(qū)才能從全國區(qū)域分工中獲得更大的規(guī)模效益。政府應通過建立統(tǒng)一的體制環(huán)境，取消阻礙要素合理流動的區(qū)域壁壘，使各個區(qū)域按照市場規(guī)律的要求，自主發(fā)展，公平競爭，依據(jù)比較優(yōu)勢合理配置資源，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

積極引導沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域布局主要是在東部地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，吸引廣大中西部地區(qū)的勞動力來就業(yè)。但目前珠三角、長三角等地已經(jīng)出現(xiàn)勞動力供應緊張甚至短缺的狀況，而中西部和東北地區(qū)雖擁有大量的剩余勞動力，但就業(yè)崗位十分缺乏。因此，要解決這種勞動力與就業(yè)崗位分布之間的嚴重失衡狀況，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，應適時調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)布局戰(zhàn)略，著重在中西部和東北地區(qū)創(chuàng)造更多的工作崗位和就業(yè)機會，推進其工業(yè)化和城市化進程，實現(xiàn)各地區(qū)工作崗位與勞動力分布的相互協(xié)調(diào)和匹配，促進其經(jīng)濟發(fā)展與資源和環(huán)境承載能力相適應，促進人與自然和諧發(fā)展。這樣，就應出臺相關政策措施，鼓勵沿海經(jīng)濟核心區(qū)加快產(chǎn)業(yè)升級，對到中西部和東北投資的外資和沿海企業(yè)給予相應的政策支持，如土地、財政貼息和稅收刺激等，積極引導沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

完善利益協(xié)調(diào)機制，加強區(qū)際橫向聯(lián)合。目前看，可以從以下兩方面著手：一是建立地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作與協(xié)調(diào)機制。對于科技研發(fā)、現(xiàn)代物流和旅游業(yè)的發(fā)展，以及流域的綜合治理、生態(tài)環(huán)境保護等方面，可以建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，采取各種方式，率先實現(xiàn)不同程度的一體化。在招商引資中，要避免相互惡性競爭，重大項目要加強統(tǒng)一規(guī)劃和引導，促進基礎產(chǎn)業(yè)合理布局。二是建立區(qū)域間經(jīng)濟補償機制。比如改善生態(tài)環(huán)境的建設工作要從頭抓起，從上游、基本措施入手，要求上游治理工業(yè)污染和限制排放。這樣，上下游區(qū)域和受益區(qū)間的經(jīng)濟利益補償機制就成為方案實施可行性和可持續(xù)性的有力保障。

組建負責區(qū)域發(fā)展管理的綜合性權威機構(gòu)。為減少地區(qū)間的經(jīng)濟摩擦，促進區(qū)域經(jīng)濟的健康發(fā)展，必須建立一個有效的區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制。對關系到區(qū)域經(jīng)濟全局、非一個行政區(qū)劃所能解決的若干重大經(jīng)濟問題，如能源、交通、新興工業(yè)、江河治理等，應通過各地方政府的相互協(xié)商和對話，合理地制定相關政策，統(tǒng)一安排部署，以協(xié)調(diào)各方利益，從而實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟整體目標。目前，中國經(jīng)濟發(fā)展到了區(qū)域經(jīng)濟特定階段，按區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律來組織和調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展成為客觀要求。中國宏觀調(diào)控的空間組織模式由以現(xiàn)行行政區(qū)劃為基礎的“中央—省(市、區(qū))”兩級調(diào)控模式，切換為“中央—經(jīng)濟區(qū)”與“中央—省(市、區(qū))”并重調(diào)控模式，這是中國在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新形勢下宏觀經(jīng)濟調(diào)控格局變革的新任務。需要成立負責區(qū)域發(fā)展管理的綜合性權威機構(gòu)，管理跨區(qū)域的事務。

加大和改善財政轉(zhuǎn)移支付。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是單純要求縮小區(qū)域之間、各層次行政區(qū)之間經(jīng)濟總量的差距，而是著力完善公共財政制度，使所有人享有基本公共服務的均等化，享有大體相當?shù)纳钏健！盎竟卜站然?，包括義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公益文化、基本就業(yè)、社會保障等基礎性社會公共服務的均衡提供和平等享用。政府通過提供均等化的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務以及能源、交通、通訊等基礎設施，使區(qū)域間市場主體的競爭公平化，實現(xiàn)區(qū)域之間的“競爭效率”。