圍剿非法證券

下一步要落實大案要案的審理和宣判，非法發行股票類案件是新一輪“打非”重點

2008年1月2日，中國證監會聯合最高人民法院、最高人民檢察院、公安部下發了《關于整治非法證券活動有關問題的通知》（下稱《治非通知》）。這是中國證券監管部門首次聯手公檢法系統共同發文，顯示管理層對打擊非法證券活動的決心。

《治非通知》從非法證券活動的法律政策界限、證監、公安、檢察、法院四個部門的銜接配合等方面，作了較為細致的規定。這也是自2006年12月國務院辦公廳下發的《關于嚴厲打擊非法發行股票和非法經營證券業務有關問題的通知》(國辦發[2006]99號，下稱“國辦99號文”)以來，關于打擊非法證券活動出臺的最有力度的文件。

至此，過去在打擊非法證券活動過程中存在的法律界限不清、協調不暢等問題，在制度層面得到了解決，對非法證券活動的整治進入了執行層面的攻堅階段。

「密織法網」

非法證券活動由來已久，由于其涉案情況復雜，隱蔽性大，涉案地域范圍廣泛，個別地區一度出現蔓延勢頭，嚴重危害社會穩定和金融安全。

為了貫徹落實《公司法》和《證券法》的有關規定，以維護中國證券市場的正常秩序和廣大投資者的合法權益，2006年12月，國務院辦公廳下發了“國辦99號文”。

“國辦99號文”明確要求堅決遏制非法證券活動蔓延勢頭，對擅自公開發行股票、變相公開發行股票、非法經營證券業務等三類行為，堅決予以取締，并依法追究法律責任。這也是新一輪打擊非法證券活動的開始。

2007年2月，為了更好實施打擊非法證券活動，中國證監會牽頭，公安部、人民銀行、工商總局、銀監會并邀請最高法院、最高檢察院等有關單位參加，成立了整治非法證券活動協調小組。協調小組辦公室設在證監會非上市公眾公司監管部，負責非法發行證券和非法證券經營活動的認定、查處及相關組織協調工作。

與此同時，證監會于2007年2月8日召開了證券監管系統打擊非法證券活動工作會議，是次重要會議全面部署了證券監管系統打擊非法證券活動具體工作。

會后下發了《關于貫徹落實〈國務院辦公廳關于嚴厲打擊非法發行股票和非法經營證券業務有關問題的通知〉有關事項的通知》，明確了各證監局打擊非法證券活動的工作要求和原則，以及職責分工和階段性的工作重點。

2007年9月，證監會又下發了《關于進一步做好打擊非法證券活動工作有關事項的通知》，以便進一步推動各地打擊非法證券活動。

同時，為落實國辦99號文關于“非法證券活動查處和善后處理工作按屬地原則由各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府負責”的要求，在證監會和地方證監局的積極推動下，各地方人民政府也相繼出臺了貫徹“國辦99號文”的實施意見。

截至2007年12月27日黑龍江省發文貫徹“國辦99號文”實施意見，全國31個省、自治區、直轄市和5個設有證監局的計劃單列市政府，全部出臺了貫徹實施意見。各地均由地方政府分管領導擔任領導小組或協調小組召集人，力求提高打擊非法證券活動重要性的認識，增強責任感和緊迫感。

2007年4月初，證監會會同最高法院、最高檢察院、公安部聯合在上海召開了打擊非法證券活動有關法律問題座談會，重點研究解決行政執法和司法審判中遇到的相關問題。

“打非”協調小組辦公室負責人、證監會非上市公眾公司監管部副主任馮鶴年對《財經金融實務》記者表示，這次會議針對各部門在“打非”工作中遇到的執法程序、法律適用等問題進行了深入研討，如擅自發行罪和非法經營罪的補充認定、新老《證券法》相互銜接以及受害人民事救濟等問題，都是一段時間以來困擾相關案件查處的重要問題，與會部門在一些重大問題上達成了共識，并為《治非通知》出臺奠定了基礎。

《治非通知》不僅彌補了相關法律法規的不足，也為基層公安、司法機關依法辦理此類案件提供了政策依據。

從“國辦99號文”到36份各地實施細則，再到四部門《治非通知》，目前打擊非法證券活動的法規網已經織完。據悉，下一步打擊非法證券工作將更加注重一些大案要案的審理和宣判。

「非法證券活動形式」

從近幾年的情況看，非法證券活動主要有以下幾種形式。

暗中坐莊，操縱股價。違法分子利用大筆資金及多個賬戶的形式，通過散布虛假信息拉抬股價，誘使投資者買入，導致投資者遭受損失。

還有一些不具備證券從業資格的人員，以能準確薦股為名，發布預測消息，招募會員騙取錢財。今年1月審理的“帶頭大哥”王秀杰案，就是王秀杰以“股神”自居，大肆騙取會員的錢財。

承諾固定高額回報，以發售基金等形式，違規理財，也是違反相關規定的，這種行為最后往往是資金被抽調挪用，或投資損失，導致投資人無處追償。

誘騙社會公眾購買所謂“原始股”。不法分子通過編造股份公司即將在國內或境外上市等虛假信息，通過非法中介機構虛假銷售“原始股”，同時編造公司業績、上市已經獲批等虛假信息，誘使投資者高價購買所謂的“原始股”，使投資者蒙受損失。

2007年，證監系統接到的舉報信件共1400余封，其中移交公安機關的舉報信件為366件。中國證監會非上市公眾公司監管部副主任魏學春介紹，從地域上看，非法發行股票的公司多集中在中西部地區，非法中介機構主要在沿海地區；從手段上看，主要以境外上市為誘餌，發行公司和中介機構相互勾結、編造虛假信息進行欺騙。

馮鶴年進一步介紹，從目前證監系統掌握的一些案件看，在非法發行股票方面，根據行為的性質、社會危害性的不同，主要涉及三種罪名，即擅自發行股票罪、非法吸收公眾存款罪或集資詐騙罪。在非法經營證券業務方面，主要涉及非法經營罪，有些案件錯綜復雜，同時牽涉多種罪名、或構成共犯的也并不少見。

“嚴厲查處非法發行股票類案件，是新一輪打擊非法證券活動的工作重點。” 馮鶴年稱。

「厘清法律界限」

《治非通知》明確，公司、公司股東違反有關規定，擅自向社會公眾轉讓股票，應當追究其擅自發行股票的責任，公司與其股東合謀實施上述行為的，公司與其股東共同承擔責任。擅自發行證券的，以擅自發行股票、公司、企業債券罪追究刑事責任。

任何單位和個人經營證券業務，必須經證監會批準。未經批準的，屬于非法經營證券業務，應予以取締；涉嫌犯罪的，以非法經營罪追究刑事責任。與公司同謀發行股票的中介機構，構成犯罪的，以擅自發行股票罪的共犯論處。

在以往辦案過程中，一些公安、司法部門將證券監管部門出具性質認定意見作為立案的前置條件，本次《治非通知》明確規定，非法證券活動是否涉嫌犯罪，由公安機關、司法機關認定，如果公安、司法機關認為需要行政主管機關認定的，主管機關應當給予認定。這將大大提高辦案的效率。

此前一些案件發生時，一些不法分子常以案件發生在2006年1月1日新《證券法》公布前為由，認為法不溯及既往，企圖以此逃脫法律責任。一些具體辦案及審理人員對此也常常無法作出準確的判斷。

為此，《治非通知》明確，修訂后的《證券法》與修訂前的《證券法》針對擅自發行股票和非法經營證券業務的規定是一致的，是相互銜接的，因此在修訂后的《證券法》實施之前發生的擅自發行股票和非法經營證券業務行為，也應予以追究。

馮鶴年對此解釋說，從立法的精神上看，原《證券法》針對擅自發行股票和非法經營證券業務行為也規定了相應的處罰，新《證券法》只不過是作了進一步細化和明確。在這一點上，不存在新舊《證券法》溯及力問題。

實際上，2007年的集中整治對遏制非法證券活動猖獗的勢頭發揮了重要作用。

從去年非法證券活動統計數據看，盡管投訴量仍然居高不下，證監系統全年共收到涉及非法證券活動的各類來信、來訪1400件，與2006年同期相比有一定增加，但投訴反映的非法證券活動大多發生在2006年或更早，2007年新發生的非法證券活動約占投訴量的5％，表明非法證券活動的新發率有一定下降，猖獗勢頭得到一定程度的遏制。

2007年初，證監會協助公安部辦理的在全國影響較大的八起重點案件均已偵查終結，并移送檢察機關審查起訴，其中四起已經在法院一審判決。

「待解難題」

據《財經金融實務》了解，在查處非法證券經營活動的過程中，由于其作案隱蔽、涉及公眾人數眾多，且多分散于全國各地的特點，對非法證券活動的查處、發現并不容易，而一些部門之間的工作銜接尚未到位，給打擊這類活動帶來了一定的難度。

比如，“國辦99號文”規定：“嚴禁任何公司股東自行或委托他人以公開方式向社會公眾轉讓股票。向特定對象轉讓股票，未依法報經證監會核準的，轉讓后，公司股東累計不得超過200人。”這句話有三個關鍵點，一是不得借助中介機構，二是不得以公開方式，三是不得向社會公眾轉讓。

從現有的非法發行股票案件看，其發行股票多超過200人，但對此卻難于發現。目前，上市公司的股東登記于中國證券登記結算公司，而非上市公司的股權則登記于各地工商局。而工商局對于股份公司的登記，僅限于發起人股東的登記，此后股份公司的股東轉讓，則不需到工商局進行登記。從而使一些非法轉讓股份的公司難以被發現。

一位證券業內人士認為，應當加強對股份公司股東登記的管理，在股東初始登記及轉讓登記上，工商局、證券監管部門應該互相銜接，使股權變更登記覆蓋股份公司在任何范圍內的股東變化，這樣才能及時發現一些違法股份轉讓及股票發行行為。

此外，在投資者損失追償上，《治非通知》雖然明確被害人可通過刑事追贓程序進行追償，或者通過民事訴訟程序請求賠償，但涉及具體追償問題時，還需要司法部門出臺相關的司法解釋，以便加強操作性。

上海新望聞達律師事務所合伙人宋一欣建議，要明確鼓勵實施共同訴訟制度，只有采用共同訴訟制度與訴訟代表人制度，才可以最大限度節約司法資源與化解社會矛盾；同時，應當要求相關法院向社會公布非法證券刑事訴訟案件的進程和結果；另外，要明確民事賠償與行政罰款、刑事罰金發生沖突時，民事賠償優先，以最大限度保障受害者依法追回損失。■