美國社區再投資法對我國高校學生貸款的啟示

摘要：為了鼓勵金融機構滿足社區弱勢群體的信貸資金需求，利用金融資源服務于區域經濟與社會發展，美國制定并實施了社區再投資法，此舉明顯改善弱勢群體融資困難的狀況。目前，我國高校學生貸款的可持續發展面臨著不同程度的“信貸歧視”，美國社區再投資法對于解決此問題提供了很好的啟示作用。

關鍵詞：美國；社區再授資法；高校學生貸款

中圖分類號：F830.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003－7217(2008)04－0029－04

在20世紀末，我國逐步實行了高等教育的成本分擔制度，有效緩解了高等學校辦學經費緊張的局面，但是，成本分擔也帶來了高校龐大的貧困生群體，對他們來說，在其他資助方式都很有限的情況下，只有通過高校學生貸款——利用未來“預期的收入”投資現在的高等教育，用自己明天的收入圓自己今天的“大學夢”。然而，我國高校學生貸款的可持續發展面臨著“信貸歧視”，對此問題的解決，美國社區再投資法提供了很好的啟示。

一、美國社區再投資法的歷史與影響

1975年，美國國會通過《住房按揭貸款信息披露法》(The Home Mortgage Disclosure Act)披露的數據顯示：低收入者和少數民族社區確實難以獲得銀行貸款。為了扭轉這種局面，1977年美國國會頒布了《社區再投資法案》(the Community Reinvest-ment Act，簡稱CRA法案)，該法案的立法宗旨在于鼓勵商業銀行和儲蓄機構更多地滿足其所在社區與弱勢群體的信貸需求，要求參加聯邦存款保險體系的存款機構、國民銀行、儲貸機構、州立特許商業銀行和儲蓄銀行等，都必須為其所在的社區提供信貸支持，而且其中一部分必須貸給社區的弱勢群體，并規定金融機構有義務采取持續和積極的步驟以滿足當地社區的信用需求。

為了確保CRA法案順利有效地執行，美國國會還指派了美國聯邦儲備委員會(FBR)、美國存款保險公司(FDIC)、貨幣監理署(OCC)和儲貸監理署(OTS)等四個聯邦管理機構對不同類型的金融機構進行監督檢查。其監督檢查的主要內容包括：(1)使用各自的監管權力鼓勵金融機構以一種安全有效的方式來滿足其社區的信貸需求；(2)定期評估各金融機構滿足其全部社區信貸需求，包括中低收入者信貸需求的記錄，并確保金融機構的行為符合安全穩定的經營原則；(3)在審批金融機構注冊、參加存款保險、設立分支機構／設備或者進行兼并收購活動時，把其執行CRA的記錄作為主要參考因素。同時，為了增強CRA法案的可操作性，美國國會還批準實施了家庭抵押品披露法案(the Home Mortgage Disclosure Act，HMDA)和平等信用機會法案(the Equal Credit Opportunity Act，ECOA)。

但是，在CRA法案頒布實行后的最初十年內，并沒有產生重要的影響力，四家監管機構對有關金融機構也沒有非常明確的要求，一般不要求很嚴格的書面檢查和報告，并通常會給其“通過”或者“合格”一類的評價記錄。為了強化CRA法案的公共影響力，美國國會在1989年對原有的CRA法案進行了修正，要求管理當局公開金融機構在執行CRA法案過程中的表現。也就是在這一年，美國聯邦儲備委員會首次以未能滿足CRA法案的要求為依據，否決了一次銀行的并購申請。自此，監管機構對CRA法案的執行力度開始越來越嚴格，甚至對金融機構的相關內部部門設置也提出了具體要求。

盡管如此，CRA法案還是引起了很大爭議：弱勢群體認為信貸獲得性改善不明顯，而金融機構則批評這一法案過于嚴格、負擔繁重，且政府強制推行與美國奉行的自由競爭理念相悖。如當時的美聯儲主席Arthur Bums就認為，這一法案與銀行系統的第一條原則，即銀行應該推動信貸資金從供給方向需求方流動的原則相沖突。在這種背景下，美國國會1995年對CRA法案做出了最后的修正，仍然要求商業銀行和儲蓄機構披露它們對弱勢群體和社區發展貸款方面的相關信息。不過，修正案要求監管機構從過去關注數量等靜態數據考核，轉變為更加注重CRA法案成效性分析，而且在新的CRA法案框架下，監管機構對不同類型、規模、經營業務的金融機構實行區別對待，以使CRA法案的評估標準與金融機構的經營策略相匹配。

1999年，受當時總統克林頓(Bill Cliton)的指派，美國財政部委托相關專家研究《金融服務現代化法案》(the FmandalService act of Modernizadon，FSMA)對CRA法案所造成的影響。其核心結論包括：(1)CRA的確大大促進了銀行對中低收入階層的貸款；(2)CRA沒有降低銀行的運行效率；(3)FSMA不會妨礙銀行對社區進行投資。根據2000年統計，美國屬CRA管轄的銀行將其全部貸款的36％貸給了所屬社區中低收入水平家庭和借款人，而同一時期不屬CRA管轄的機構的貸款比例只有25％。隨著FSMA法案的頒布實施，CRA法案中的某些方面再一次得到強化。如FAMA法案規定，商業銀行或控股公司如果想從事新型金融業務，就必須擁有令人滿意的CRA記錄。

在美國，盡管理論界與金融界圍繞CRA法案的爭論仍然持續不斷，并就實施效果有著大量的研究。但是多數研究都顯示，CRA法案在很大程度上達到了預期的目標，獲得了比較成功的經驗。Bdsky等人(2001)的研究證明CRA法案框架下的銀行中介及其分支機構增加了向中低收入借款人的信用額度。Barr(2005)的研究表明CRA法案框架下的金融機構越來越注重低端市場的開發，提供中低收入社區抵押信貸服務的絕對主力。Barr(2005)的研究還證實，CRA法案確實有助于銀行中介主動采取措施降低中低收入社區的信貸壁壘。

二、美國社區再投資法對我國高校學生貸款的啟示

作為存在世界上最大規模的貧困生群體、高等教育從精英向大眾轉型的國家，如何確保有限的金融資金從有限的供給渠道和組織網絡流向數以百萬計的經濟困難學生，并實現其供需平衡，是中國高等教育若干重要問題中始終富有挑戰性的議題之一。目前，在我國高校貧困學生資助的“貸學金、獎學金、勤工助學、困難補助、學費減免”體系中，從規模、幅度與實際影響力來看，貸學金是最主要的資助手段，主要有國家助學貸款、生源地助學貸款、一般商業性助學貸款與學校貸款四種方式，其中學校貸款通過高校發放，無息、額度小且收益面很窄，難以稱之為“貸款”，而一般商業性助學貸款是個別銀行的主動金融創新，可以適用于國家助學貸款政策。因此，從可以借鑒美國社區再投資法的高校學生貸款方式看，主要是國家助學貸款與生源地助學貸款。

(一)美國社區再投資法對國家助學貸款的啟示：政府如何有效干預高校學生貸款中的“信貸歧視”?

國家助學貸款是指1999年試點的、由國家指定的金融機構負責面向高等學校中經濟困難的全日制在校本科生、專科生、研究生發放的，用于幫助他們支付在校期間的學費和日常生活費用，并由教育部門設立“助學貸款專戶資金”給予財政貼息的貸款。自開辦以來，國家助學貸款在高校貧困生資助體系中起著主導作用：累計審批的貸款人數為240.5萬人，累計審批金額201.4億元。其中，自2004年6月國家助學貸款新機制實施以來至2006年6月底，銀行審批人數154.3萬人，銀行審批金額131.7億元。

但是，國家助學貸款的實施中還存在嚴重的“信貸歧視”現象，表現在：(1)國家助學貸款制度對于商業銀行“軟約束”，片面強調風險，缺乏主動金融創新。有關部門每年都要召開國家助學貸款會議，制發文件，基本上都是圍繞著經辦金融機構的調整來進行政策調整。(2)銀行之間、地區之間、中央和地方高校之間、按學科分類的高校之間都存在嚴重的貸款發放不均衡現象，尤其是中央部委所屬高校已全部按新機制落實了國家助學貸款承辦銀行，凡符合政策規定的申請貸款學生基本上可及時得到貸款，而地方高校在獲貸的可得性與及時性方面，存在比較嚴重的差距。

為了解決我國國家助學貸款中的“信貸歧視”，借鑒美國社區再投資法，政府有效干預是解決問題的關鍵，為此需要從制度上進行創新。

1、明確國家助學貸款“信貸歧視”問題根源。幾乎所有有關國家助學貸款研究的文章，都認為根源在于國家助學貸款的政策性和銀行的商業化運作之間的矛盾，甚至建議成立專門的政策性銀行——中國教育發展銀行等類似的機構來經辦國家助學貸款。這種看法是不全面的：首先，國家助學貸款的政策性應當體現在對高校學生資助與成本機制的完善上，而不是進行政策性承擔，重新回到免費高等教育的老路上；其次，由于我國存在嚴重的流動性過剩和產能過剩，大量的資金低效率地“沉淀”在金融系統內部，只要銀行進行主動創新，政府運作機制科學、管理到位、方法得當，借貸雙方就能夠降低交易費用并獲得好處；再次，在金融領域，風險是某種預期結果的不確定性。如果孤立地看待每個大學生的貸款，無疑都具有較高的風險。根據馬科維茨(Markowitz)的投資組合理論，高風險的投資個體被組合起來后，其收益是加權平均數，而風險要低于加權平均數，這樣，單個貸款學生的風險可以被內部分散掉，因此，國家助學貸款的整體風險會遠遠低于單個貸款學生的風險。

2、制度創新的借鑒。國家助學貸款的“信貸歧視”問題的根源在于制度設計存在缺陷，政府干預方式的不合理。借鑒美國社區再投資法，國家助學貸款制度必須對銀行等金融機構實行“硬約束”：一方面，科學地整合高校所在社區的金融資源，合理界定金融機構在國家助學貸款上的業務范圍，定位其信貸服務職責功能，解決轄區資金存在的問題。我國要按照美國社區再投資法的做法，按照社會公平性原則，通過法律強制性手段，使高校所在社區的金融機構把吸收的存款中的一部分用于發放國家助學貸款，以發放比例和服務功能的完善作為評價國家助學貸款工作成效的決定性因素，對有效吸收存款而發放國家助學貸款未能增加相應比例的金融機構要規定其將一定規模資金用于所在社區的高校國家助學貸款，考核達不到要求的要限期退出高校所在社區金融市場，將原占有的市場資金份額轉讓給能增加發放國家助學貸款的金融機構。另一方面，管理當局要采取嚴格的監管措施，改變目前國家助學貸款部際協調小組的工作方式，加強國家助學貸款的監管職能。一是要求中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會在各自職責范圍內，定期將各金融機構(現在主要是國有商業銀行)滿足其所在社區高校國家助學貸款的信貸需求記錄公布于眾；二是要求各金融機構在遷移、建立分支機構、開辦新業務甚至高級管理人員升遷時，首先考核該機構發放國家助學貸款的業績成效，然后才決定批準與否。

3、出臺針對性的優惠配套政策。美國社區再投資法的歷史與影響證明，完全商業化的經營方式是不可能解決“信貸歧視”問題，個體理性導致的集體非理性只能加強“馬太效應”。但是，政府對高校學生貸款的干預又不能采取簡單的行政命令方式，還要按照風險與收益、責任與權利對等的原則，通過合理的制度安排，激勵高校所在社區金融機構主動支持國家助學貸款的金融創新，并保證它們的利益和參與的積極性。因此，除對金融機構的強制性規定外，還要采取除財政貼息與風險補償金以外的獎懲機制，對于表現積極、能主動進行金融創新、發放所在社區高校國家助學貸款超過規定要求的商業銀行，給予擴大業務范圍、稅收優惠、審批簡化、啟動開發國家助學貸款損失補償的保險品種等鼓勵措施。另外，中國人民銀行作為國家的中央銀行，要充分發揮貨幣政策在國家助學貸款上的窗口指導作用，引導信貸服務方向，如對國家助學貸款實行差別利率政策、存款準備金、增加再貸款、再貼現支持等，引導金融機構的資金投向所在社區高校的國家助學貸款。

(二)美國社區再投資法對生源地助學貸款的啟示：社區銀行的參與

所謂生源地助學貸款，就是大學生家庭籍貫所在地金融機構直接將貸款發放給學生家庭，進而幫助在校大學貧困生完成學業的一種助學貸款模式。根據金融理論，生源地助學貸款可以被視為一種社區性金融交易行為，類似于美國聯邦家庭教育貸款(Parents Loan for Undergraduate Students，PLUS)，這種社區性金融交易最好由社區銀行來辦理。而實踐證明，美國社區再投資法對于不僅在滿足中低收入居民的信貸需求起到了不可替代的積極作用，而且有效促進了社區金融機構尤其是社區銀行在滿足特定群體的信貸需求中得到迅速發展。據美國聯邦儲備委員會(FBR)一項比較研究表明，美國一些貧困地區在經濟復興與社會發展過程中出現重大進步的一般都是通過社區銀行與監管部門之間的互惠協作取得的，社區銀行為缺乏資金的社區進行再投資提供了有效的金融支持，從而與其經營業務所在的社區建立了共同合作框架。據2002年統計，美國有8937家社區銀行，這些社區銀行在全美有39094個網點，這些網點有54％分布在農村、26％分布在城市的郊區、有17％分布在城市。

社區銀行是指在一定地區的社區范圍內按照市場化原則自主設立、獨立按照市場化原則運營、主要服務于中小企業和個人客戶的中小銀行。這里的“社區”既可以指某個省、市或者縣，也可以指城市或鄉村居民的聚居區域。種種跡象表明，我國于2006年推行的社區銀行建設已獲得重大發展，中國銀監會已試圖通過建立覆蓋全國的社區銀行體系來解決中小企業及居民融資困難的問題。農村信用社以及2007年成立的郵政儲蓄銀行都將是我國社區銀行體系的重要組成部分。但是，這些金融機構保留了吸儲功能，卻沒有有效地轉化為金融投資。如果能在農村現有金融機構尤其是農村信用社的基礎上組建社區銀行，廣泛參與生源地助學貸款等社區性金融交易，不僅有助于加快我國農村金融體制改革，而且為高校學生貸款多樣化提供整體性的金融支持。例如，2007年8月份以來，財政部、教育部、國家開發銀行在重慶、甘肅、陜西、江蘇、湖北等5省、市開展了生源地信用助學貸款試點工作。從2007年8月到12月24日，五省市共計443個縣(區)實現生源地信用助學貸款全覆蓋，獲得貸款的總人數11.3萬人，合同金額13.5億元，2007年已發放6億元。重慶、甘肅、陜西三省(市)的生源地信用助學貸款審批人數已經超過了這些省市2006年高校國家助學貸款的審批人數，其中，甘肅省是2006年的4倍。

因此，我國可以利用立法手段來促進社區銀行的發展，并把生源地助學貸款作為其主要資金投放方向，中央、地方政府、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會在各自職責范圍內對社區銀行的生源地助學貸款業務給予扶持優惠政策。

三、結論

美國社區再投資法強制性地規定金融機構的信貸方向，彌補了自由競爭無法解決金融制度公平與效率的失衡問題，是綜合利用“看得見的手”與“看不見的手”兩種手段增強了弱勢群體的信貸獲得性。當然，美國社區再投資法之所以能有效的實施，在于金融機構具備有效的產權、充分競爭和嚴格的破產約束，并具有良好的金融生態環境與發達的個人信用系統，而這些條件在我國還不完全具備。因此，我國在高校學生貸款中借鑒美國社區投資法時，除加快金融機構改革外，還必須加強金融生態環境與個人信用系統建設。