國際勞動立法與我國勞動法制的完善

摘要：國際勞工組織是聯合國負責國際勞動立法的專門機構，它以公約和建議書的形式制定國際勞工標準。國際勞動立法的宗旨、內容、模式和方法等對我國《勞動合同法》的制定有很大的示范作用，在我國目前已經基本具備了與國際勞工標準全面接軌的條件下，應以國際勞工標準為基準完善國內勞動立法。

關鍵詞：國際勞工組織；國際勞動立法；國際勞工標準；勞動法制

中圖分類號：D922.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003－7217(2008)04－0120－05

一、國際勞動立法的歷史演進與影響

1802年，英國政府率先制訂和頒布了《學徒健康與道德法案》，開啟勞動立法的先河。伴隨著英國勞動立法的出現，國際勞動立法思潮也開始醞釀產生。有人已敏銳地意識到，激烈的國際競爭需要國際勞動立法。如1818年，被稱為“國際勞工立法的締造者”的英國空想社會主義者羅伯特·歐文(Rob－en Owen)曾提出要在英國進行國際勞動立法。此后，英國下院議員查爾斯·弗里德里克·亨德利(Charles Frederick Hindley)、法國自由派經濟學家杰羅姆·布蘭奎(Jerome Blanqui)和路易斯·沃勒沃斯基(Louis Wolowski)也都提出了要在貿易當中訂立國際勞工立法的建議。特別是法國社會活動家丹尼爾·萊蘭德(Daniel Le Grand)曾在1838～1855年間，不斷地向歐洲各國政府遞交建立國際勞工立法的備忘錄，因而，萊蘭德被國際勞工組織稱譽為“提出國際勞工立法理念的主要創始人”。而首次把萊蘭德的主張付諸實踐的是在1856和1857年間召開的國際慈善大會。大會通過了旨在推進保護工人(權益)的動議。

1880年瑞士政府提出召開制定國際勞工公約國際會議的倡議，后因故未果。但這是由官方出面倡議國際勞動立法的第一次嘗試。1890年3月，歐洲15國的代表在柏林舉行國際勞動立法會議，通過了有關保護童工、女工、實施公約等問題的議案。這次國際會議對國際勞動立法意義深遠。1898年8月，13個國家工人組織的代表在蘇黎士舉行了勞動保護首屆國際代表會議。1900年在巴黎舉行第二次國際勞工立法會議，正式成立了國際勞動立法協會，這是一個非官方的具有三方協商色彩的關于勞動事務的國際機構。協會成立后即著手制定保護勞工的立法。它于1901年、1902年先后召開了兩次代表大會。1905年，有13個歐洲國家參加的伯爾尼國際會議討論通過了《關于禁止工廠女工做夜工的公約》和《關于使用白磷的公約》。該兩公約是最早的國際勞動立法，并經締約國批準發生效力。1913年，協會起草了《關于禁止未成年人做夜班的公約》和《關于女工和未成年工每日最多工作時間公約》。后由于一戰爆發，會議未能舉行，協會解體。但協會在組織的構成及通過國際勞工公約的程序等方面的經驗，為國際勞工組織所繼承。一戰結束以后，按照美、英、法、意、比等國的要求，參戰國于1919年初在巴黎召開的和平會議上還成立了由15個國家組成的勞工立法委員會(國際勞工組織的前身)。勞工委員會擬定了《國際勞工組織章程草案》和宣言，于1919年4月提交和講座通過，作為巴黎和約的第13部分，成為《國際勞工憲章》。國際勞工組織據此于1919年6月成立。之后，國際勞工組織一直致力于領導研制勞動立法的國際標準，并以此推動世界各國的勞動立法。在二戰以前，國際勞動立法關注的是有關勞動條件、工人健康狀況改善、社會保險、工人損失賠償、失業、工資等事項。二戰以后，國際勞工立法逐步指向維護基本人權，即更關注促進充分就業以及諸如勞動行政管理、跨國公司、勞動環境、非全日制工作等新問題。20世紀90年代以來，國際勞工組織高度關注經濟全球化問題，并陸續制定了新的國際勞工公約和建議書。例如1994年國際勞工局局長在勞工大會中建議，將基本勞工標準與國際貿易規則聯系起來，對違反者或達不到者給予貿易制裁。又如，1998年，在第87屆國際勞工大會上，國際勞工局局長胡安·索馬維亞提出了“體面勞動”(Decent work)這一國際勞工組織的戰略目標。體面勞動作為一種全球性的戰略目標，包含有四個方面的內容，即促進工作中的基本原則和權利、促進就業、促進社會保護、促進社會對話。據統計，到2007年6月舉行的第96屆國際勞工大會為止，國際勞工組織共通過了188個公約和199個建議書。由于這些公約和建議書涉及勞動問題的各個方面，成為較為完整的國際勞動法體系和國際勞工標準系統。

縱觀國際勞動立法發展史，國際勞動立法之路可以用“荊棘遍地”、“異常艱難”來形容。盡管國際勞動立法的進程較為緩慢，但國際勞動立法的發展趨勢卻是勢不可擋：從立法宗旨和內容由簡單而全面，從立法模式和制度設計由單一到多維，立法技術、手段由低到高，條文的規定和實施由抽象、原則到具體、操作性強，等等。

此外，國際勞動立法對各成員國勞動立法的影響是多方面的而且也是明顯的。首先，它對成員國勞動立法起著指導和推動的作用。國際勞工公約和建議書是在國際勞工大會上討論通過的，它們被視為國際公認的法律準則，享有極高的權威。這種被公認的國際法律準則對會員國、乃至各國是有拘束力的，是各國必須遵循的。從實踐來看，其示范作用的確是巨大的。其次，按照國際法規則，成員國在批準國際勞工公約后，必須制定相應的國內法，這必然會極大地促進該國勞動立法的完善，從而更好地維護社會的公正和和諧。

二、我國《勞動合同法》的制定對國際勞動立法的借鑒和發展

2007年6月29日，全國人大常委會第二十八次會議審議并通過了《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)。《勞動合同法》已于2008年1月1日起正式施行。

國際勞動立法的宗旨、內容、模式和方法等對我國《勞動合同法》的制定有很大的示范作用和影響。這可以從《勞動合同法》在具體制定過程對國際勞動立法的借鑒和發展得到說明。

(一)對國際勞動立法宗旨之借鑒

如前所述，國際勞動立法的宗旨就是通過確立和保障世界范圍內的勞工權益，改善各國工人的勞動條件，以達到維護社會正義和世界和平的目標。

而我國在制定《勞動合同法》時就承襲了國際勞動立法的這一宗旨。《勞動合同法》第一章第一條明確規定其立法宗旨是“完善勞動合同制度，明確勞動合同雙方當事人的權利和義務，保護勞動者的合法權益，構建和發展和諧穩定的勞動關系”。只有通過保護勞動者的合法權益，才能構建和發展和諧穩定的勞動關系，才有可能實現維護社會正義和世界和平的終極目標。這是因為：首先，勞動者相對于用人單位處于弱勢地位的這種不平等需要通過立法才能予以矯正；其次，“強資本、弱勞動”是目前的現狀，勞動者權益屢遭侵害，必須強化對勞動者的保護，以構建和諧穩定的勞動關系；第三，構建和諧的勞動關系對于構建和諧社會具有非常重要的意義。

(二)對國際勞動立法的“三方協商”原則與機制的借鑒

國際勞動法的制定和實施特別提倡“三方性”，即政府、雇主和工人之間的合作。國際勞工大會是由各成員國派出政府、雇主和工人三方性代表團參加的；在公約和建議書草案的討論和表決時，每個國家的三方代表都可以獨立地發表意見和投票。其目的是能照顧到三方的利益，促進國際勞動法的實施。

《勞動合同法》第五條規定，“縣級以上人民政府勞動行政部門會同工會和企業方面代表，建立健全協調勞動關系三方機制，共同研究解決有關勞動關系的重大問題”。這實際上是把國際勞動立法的“三方協商”原則與機制加以移植和吸收，以便健全協商勞動關系三方機制，充分發揮三方機制的作用，以維護勞動者的合法權益，從而構建和諧穩定的勞動關系。

(三)對國際勞動立法模式的借鑒和發展

在國際勞動立法和許多市場經濟國家協調勞動關系的實踐中，已普遍形成政府、企業、勞動者(工會)“三方”共同參與勞動立法的模式，積累了大量的經驗。這無疑值得我國勞動立法借鑒。

我國《勞動合同法》的立法過程實際上就是仿效國際勞動立法的共同立法模式，只不過是有所發展，走更廣泛地征求各界意見的方式，讓全社會的人都有機會發表意見，參與立法。以中華全國總工會為例，全總作為勞動者的代表先后參與了有關勞動合同法起草、研討、論證、修改等各類會議30余次，提出修改意見、建議上百條。在全國人大常委會就勞動合同法(草案)向全社會征求意見時，全總還專門部署由各地工會組織深入企業、車間、工地認真聽取并幫助職工(農民工)反映意見、建議。在全國人大常委會收到的近20萬條意見中，有近70％是職工反映的。立法機關也高度重視職工的意見。全總代表職工反映的上百條意見、建議，絕大多數得到了立法機關的認可和采納，并在法律條文中給予體現。這表明，在制訂《勞動合同法》的過程中能廣泛聽取、認真吸收社會各方面的意見，還能充分考慮到社會各方面的意見和利益，因而《勞動合同法》是一部綜合了社會各方面利益和意見的一部法律。綜上，我們可以得出這樣一個結論：在勞動合同法的立法過程中，的確充分借鑒了國際勞動立法的經驗和技巧。

(四)對國際勞動立法內容的借鑒和發展

國際勞工公約和建議書的內容主要包含基本人權、就業政策與人力資源開發、勞動行政管理與勞動監察、產業(勞資)關系的調整、一般就業條件、職業安全和衛生、社會保障、弱勢勞工群體的保護等八個方面，可謂涉及國際勞動立法的方方面面。

但從我國的《勞動合同法》的主要內容來看，它著重解決的是當前勞動關系中最迫切需要解決的問題，如，勞動合同短期化、集體合同、勞務派遣規制、勞動報酬等。而這些相關條款，無論是立法理念還是立法內容和技術性的規定，無不來源于國際勞工標準。但需要指出的是，《勞動合同法》的內容只是借鑒了國際勞工公約中的一些技術層面的內容，而遠沒有到全面與國際勞工標準接軌的程度。應該說，這種主要選擇技術性的內容加以移植的方法是一種較為穩健的做法。但在無法回避國際勞工標準的今天，我國勞動法制發展的前景必然是以國際勞工標準為基準完善國內勞動立法。

總之，《勞動合同法》在立法時并不是照搬國際勞工標準而是移植國際勞工標準的若干部分，以彌補現有法律秩序的缺陷。如勞動合同短期化、集體合同、勞務派遣規制、勞動報酬的觀念，是移植國際勞工標準的基本理論，但又結合中國的國情進行了創造性的改造。應該說，《勞動合同法》對國際勞工標準的移植是富有成效的，因此會帶來勞動關系的和諧，從而促進社會的穩定與和諧。

然而，就目前而言，中國的勞動立法仍然處于初級階段，對國際勞工標準的借鑒和移植仍然是基礎性的和局部性的，遠不能滿足勞動者對自身基本權益保護的渴望，這可以從《勞動合同法》出臺后，一直飽受質疑而得到說明。因而，要從根本上改變這種局面，只有與國際勞工標準全面接軌。

三、以國際勞工標準為基準完善國內勞動立法

中國是國際勞工組織的創始國之一，也是國際勞工組織理事會政府組常任理事國(1944年)。根據相關規定，我國既有權利參與國際勞動標準的制訂和監督其實施，同時我國對公約與建議書也承擔著應盡的義務。從1983年恢復參加國際勞工組織的各項活動以來，我國共批準了25項國際勞工公約，包括4個核心公約，即《同工同酬公約》、《最低就業年齡公約》、《禁止童工勞動公約》、《就業和職業歧視公約》。對于批準了的國際勞工公約，我國可以將之直接適用。但對于剩下的沒有批準的163個國際勞工公約，為了順應國際勞動立法的發展趨勢，我國面臨著與之全面接軌的挑戰。

(一)與國際勞工標準全面接軌的必要性

國際勞工大會通過的公約和建議書基本上是把各國在處理勞動關系方面長期積累起來的經驗加以規范化、條例化的結晶，考慮到公約與建議書的“三方性”和權威地位，而且國際勞工公約所涉及的多是國內勞動問題，如，工時、職業安全與衛生、社會服務、住房和閑暇時間、保護兒童和未成年人的就業等等，這些內容又都已為世界絕大多數國家所認同和采用，因而，與國際勞動立法全面接軌是必要的，它不僅有利于提升我國勞動立法的質量和水平，還是中國勞動關系規范和勞工權益保障的內在要求。如，我國為擴大勞務輸出，保護我國移民工人的正當權益，就需要批準和實施有關移民工人權利保護的一些勞工公約，否則就難以取得對方國家的互惠權利等。又如，中國經濟的可持續發展也必然要求與國際勞工標準全面接軌。因為勞工標準與勞動生產率是成正比的。如不重視勞工標準的提高，中國的勞動力在未來的再生能力和質量將會受到影響，從而影響中國經濟的可持續發展，而且提高勞工標準也不會影響中國吸引外國直接投資。

(二)與國際勞工標準全面接軌的可行性分析

目前，我國已經基本具備了與國際勞工標準全面接軌的條件，理由有四：一是我國《勞動法》、《工會法》、《職業病防治法》、《安全生產法》、《礦山安全法》等已經構建了我國勞動法制的基本框架，為全面接軌提供了充分的立法依據；二是《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》的頒布與推行，為全面接軌奠定了廣泛的現實和實踐基礎；三是近年來，國務院制定和頒布的勞動行政法規、勞動和社會保障部制定和頒布的配套規章以及大量的有關勞動合同的地方性法規和地方政府規章，為全面接軌奠定了立法基礎；四是國際勞工組織的公約和建議書在外國的適用和轉化已為我國與國際勞工標準全面接軌提供了豐富的經驗，可資借鑒和參考，許多成熟的做法可大膽吸取。我國與國際勞工標準全面接軌具有必要性、緊迫性和可行性，應盡快實施，以完善我國勞動法制。

(三)以國際勞工標準為基準完善國內勞動立法

從我國現有的勞動法制來看，在自由結社權、消除就業歧視、改革勞改制度、工資標準的國際化、最低就業年齡的規定、保證勞動制度的實施、提升企業對員工的社會責任等方面存在較大的缺陷：或缺乏具體法律的程序和職能規定；或規定過于原則、空洞；或監督制度缺乏系統性。

根據我國法律的規定，經我國批準了的國際勞工公約，通常在生效時起被納入國內法，由行政機關和司法機關直接予以適用。而對我國沒有批準的那些國際勞工標準，我國應用立法的程序將國際勞工公約和建議書中的相關內容引入我國的法律中，以完成國內法與國際勞工標準的全面接軌。但在將國際勞工公約和建議書轉化為國內法時，應注意結合我國勞動立法的實際和特點，即在總體原則不違背公約基本精神的基礎上，應有所創新和突破。具體而言，在目前，我國的勞動立法應以國際勞工標準為基準從自由結社權、消除就業歧視、改革勞改制度、工資標準與制度、最低就業年齡的規定、職業安全衛生等方面加以完善。在上述問題得到解決后，再來一一與國際勞工標準全面接軌。

第一，關于自由結社權?！蹲杂山Y社和保障組織權利公約》(第87號公約，1948年通過)和《組織權與集體談判原則的實施公約》(第98號公約，1949年通過)對“自由結社權”作了明確規定，如第87號公約第2條規定：“凡工人和雇主，均應沒有任何區別地有權建立他們自己選擇的組織，以及僅依有關組織的章程加入他們自己選擇的組織，而無須事前得到批準。”另外，結社自由也是國際上公認的工人的基本權利。而在我國設立工會必須經過事前審批，而不許自由設立。所以我國現行的工會體制并不符合第87號和第98號公約的規定，建議改革我國的工會體制，如將對組織工會的事前審批，改為事后登記，以符合國際勞工標準的要求。

第二，關于消除就業歧視?！?就業和職業)歧視公約》(第111號公約，1958年通過)對于“歧視”的定義為：“根據種族、膚色、性別、宗教、政治觀點、民族血統或社會出身所做出的任何區別、排斥或優惠，其結果是剝奪或損害在就業或職業上的機會或待遇上的平等?！蹦壳霸谖覈蜆I中有一個非常突出的問題，即戶籍歧視，不僅農民進城受到戶籍歧視，大學畢業生找工作也受到戶籍歧視。而它是不符合第111號公約的精神的。故，建議先從反戶籍歧視人手，加快戶籍法規改革和建設，盡快消除因戶籍問題產生的對勞動者就業的歧視，以符合國際勞工標準的要求；然后再擴展至消除其他方面的歧視。關于戶籍制度改革，一是要全面取消農村戶口和城鎮戶口的界限，讓農民自由遷徙、流動，憑身份證在城鎮工作、居住，并享有相應的社會保障，只有這樣才能使農民工權益受到真正的保護；二是以國際勞工標準為基準，全面完善戶籍法、銀行法、保險法、金融法和社會保障法，使我國的社會保障制度能夠真正達到國際勞工標準的要求。

第三，關于強迫勞動?！稄娖葎趧庸s》(第29號公約，1930年通過)和《廢除強迫勞動公約》(第105號公約，1957年通過)都對強迫勞動作了詳盡的規定。如第29號公約第2條明確規定：“一個人在處于懲罰的威脅下被迫從事非本人自愿的一切勞動或者作服務工作”被視為“強迫勞動”。此外，1966年聯合國通過的《公民和政治權利國際公約》第8條也規定：“不應當要求任何人從事強制勞動或義務勞動。”當然，對于經過司法程序確定的勞動改造一般允許作為強迫勞動的例外。如第29號公約規定：“一個人由于法庭的判決而被強制從事勞動或服務工作，并且這種勞動或服務是在政府當局的管理和監督之下進行的，這個人也不是被私人、公司或社團雇來的或聽從他們差遣的”。而在我國，最為國外所詬病的強迫勞動主要集中在勞改制度和勞動教養制度上。在我國的勞動教養制度中，被勞教人并未經過司法程序，只是公安部門經過行政程序做出的，這與國際勞工標準截然不同，因而勞動教養制度應被廢除。另外，應對勞改制度加以改革，如很多監獄機關都設立了自己的附屬企業，通過這些企業利用罪犯進行無償的勞動，然后把產品投放到市場上獲利，甚至把產品出口到國外。這種強迫勞動的做法違背了國際勞工標準，應該盡快加以改革。

第四，關于工資制度。《制訂最低工資確定辦法公約》(第26號公約，1928年通過)和《最低工資確定公約》(第131號公約，1970年通過)都對工資制度做了明確的規定。如第26號公約主要是為那些無從用協議或其他辦法規定有效工資行業的工人確定最低工資。第131號公約對最低工資制度作了詳細規定，包括：最低工資制度原則上應當覆蓋所有勞動者群體，具體適用范圍應由政府主管部門與雇主和工人組織協商確定；最低工資應具有法律效力，對不執行者應給予適當懲罰或制裁；確定最低工資水平應考慮多種因素，包括工人及其家庭生活需要、國家總的工資和生活費用水平、社會保障補助、其他社會群體的相對生活水平、本國經濟狀況包括發展經濟的需要、生產率水平，以及保持高就業水平的必要性等等。適用對象范圍上是所有勞動者群體。

由于我國長期實行的是“低工資”制度，與發達國家工資標準相距甚遠，不利于勞動力相互流動；也與國際勞工標準的原則不一致。因此，我們必須調整工資制度，逐步實現工資標準的國際化。

第五，關于最低就業年齡?！稖视杈蜆I最低年齡公約》(第138號，1973年通過)和《禁止和立即行動消除最惡劣形式的童工勞動公約》(第182號，1999年通過)對最低就業年齡都有詳盡的規定。尤其是第182號規定，最惡劣形式的童工勞動是指販賣兒童，對兒童實行債務勞役和奴役勞動；強迫兒童從事賣淫、色情制品的生產和表演；利用兒童進行生產和販賣毒品等非法活動以及迫使兒童在損害其健康、安全或道德的環境中工作。我國已經批準了上述公約，因而我們必須遵守和直接適用國際勞工公約關于最低就業年齡的規定，嚴格限制“特定行業”使用童工的條件。

第六，關于職業安全衛生。職業安全衛生一直是國際勞動立法的主要內容之一。約有70％的國際勞工公約和建議書涉及這方面的內容，其中《職業病安全和衛生公約》(第155號，1981年通過)和《職業安全衛生設施公約》(第161號，1985年通過)最為重要，涉及一般要求和安全衛生服務。此外，國際勞動組織還制定了各類職業安全衛生“行為準則”、手冊和指導方針，提供更加實際的技術指南，如2001年的《職業安全衛生管理體系指南》。職業安全衛生工作關系到勞動者的生命安全和身體健康。由于我國有關立法不完善，再加上執法不嚴，安全事故時有發生。因而我們必須重視職業安全衛生問題，尊重勞動者的生命權。為此，必須與國際勞工標準的相關內容全面接軌，以完善勞動安全監察制度，建立和完善職業安全衛生的三方管理機制。如，通過立法，在企業內部建立勞動安全衛生聯合委員會或設置由工會任命的安全代表，保證工會在安全監察工作中主動參與的權利，發動勞動者的力量，將國家監察、企業負責與工會監督結合起來，形成完善的立體監督體系。