西方政黨領袖的地位、作用及產生機制探析

摘要：政黨領袖是政黨組織的核心，其地位和作用極其重要。在長期的實踐中，西方政黨已經建立了一套較為完整的領袖產生機制，其特點是民主化趨勢越來越強。西方政黨的領袖產生機制對于我國黨內民主的發展具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：西方政黨；領袖；選舉

中圖分類號：D052 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502(2008)05-0055-06

當今時代是政黨政治的時代，政黨在國家的政治生活中起著舉足輕重的作用，扮演著重要的角色，是階級、階層和利益團體的組織核心。而政黨領袖又是整個政黨組織體系的核心，其地位和作用極其重要。

一、政黨領袖的地位和作用

政黨領袖是政黨組織的核心。正如列寧所指出的：“在現代社會中，假如沒有‘十來個’富有天才(而天才人物不是成千成百地產生出來的)、經過考驗、受過專門訓練和長期教育并且彼此配合的很好的領袖，無論哪個階級都無法進行堅持不懈的斗爭?！皻v史上，任何一個階級，如果不推舉出自己善于組織運動和領導運動的政治領袖和先進代表，就不可能取得統治地位?！薄罢h通常是由最有威信、最有影響、最有經驗、被選出擔任最重要職務而稱為領袖的人們所組成的比較穩定的集團來主持?！?/p>

政黨領袖是政黨的代表和象征，是力量的凝聚中心。在現實政治生活中，政黨領袖的言行舉止在很大程度上影響著選民對該黨的政治態度，影響著本黨黨員的團結力和凝聚力，進而影響著政黨自身的競爭力和生命力。

政黨領袖是政黨活動的組織者和領導者。政黨領袖的職責是組織和領導本黨不斷發展壯大，努力擴大政治影響，提高競爭力，從而實現執掌或鞏固政權的政治目標。為此，政黨領袖首先要為自己領導的政黨制定一套正確的路線、方針和政策，指明前進的方向，真正成為領路人和實踐者。

在西方國家，由于國家的政治體制和政黨體制不同，因而政黨領袖的具體地位和作用也不同。

英國是世界上最早產生政黨的國家之一，實行的是兩黨制，自1924年以來，保守黨和工黨輪流執政。保守黨的領袖位高權重且高度集權，他(她)沒有明確的任職期限，只要有能力，就可以連選連任。其主要權力體現在兩個方面：一是任命黨內高層干部的權力。保守黨執政時，內閣成員都是由首相(黨的領袖)任命；保守黨在野時，影子內閣成員仍然由領袖挑選；黨內的其他重要職位，如議會中的督導員和中央總部的主要職位都是由領袖任命。二是決策權。保守黨無論是在野還是執政，其領袖都具有確定本黨政策和競選綱領的最后決定權。全國聯合會的年度大會及其他機構產生的決議只有供領袖參考的作用，而對其沒有任何約束力。工黨領袖的權力同保守黨領袖相比要小得多。主要表現為：第一，工黨領袖要受制于議會黨團和議會外黨組織的約束；第二，工黨在野時，其領袖每年都要重選一次；第三，工黨領袖有義務參加議會黨團的會議，尤其是當工黨在野時，他要任會議的主持人和政策的發言人，但不是政策的最后決定者；第四，工黨領袖在任首相時有挑選內閣的權力，但工黨在野時，領袖卻沒有挑選影子內閣的權力，這一項權力歸議會黨團；第五，工黨領袖有努力實現由議會黨團和議會外黨組織制定的黨的綱領的義務；第六，工黨領袖必須參加黨的年會，并且要向年會報告議會黨團在前一年的工作；第七，工黨領袖不能操縱黨的總部的事務，他對總部所起的作用僅僅是作為控制總部的全國執委會的一個當然成員。雖然同保守黨領袖相比，工黨領袖的權力要遜色得多，但其仍然是全黨的領導核心，發揮著巨大的作用。

美國是總統制國家，政黨體制也是兩黨制，即共和黨和民主黨輪流執政。在美國，通常情況下，兩黨的領袖在執政時為在任總統，在野時為競選失敗的總統候選人。當共和黨和民主黨執政時，作為領袖的總統既是國家元首，又是政府首腦?？偨y的任期是4年，可以連任，但不得超過兩任。美國憲法第二條第一款規定：“行政權屬于美利堅合眾國總統”?？偨y的權力主要有：任命官員與組織政府，直接領導和監督政府，指導、創議立法，簽署和公布法律，執行法律，統帥武裝力量，制定和執行外交政策以及決定并宣布赦免的權力。

德國是一個聯邦制國家，其政體是內閣制，政黨制度是多黨制。各主要政黨的領袖是總統、總理的候選人。德國的行政權主要由總理和總統來負擔。聯邦總統是國家元首，其地位和職權類似于君主立憲制君主，是國家權力的象征性代表?？偨y既不是政府成員，也不是立法機構成員，但他擁有很高的權威，在權力結構中起著特殊的平衡作用。總統在任免權、立法參與權等方面受到總理及有關部長的約束。聯邦政府是德國的最高國家行政機關，主宰著國家的重要行政事務。聯邦政府的首腦是總理，總理的主要職權是組織政府，負責制定和執行政府的內外方針政策。總理是德國最有權威和最有影響的人物，具有提名內閣成員的權力，通過內閣委員會對各部進行領導的權力，在國家處于“緊急狀態”時統帥軍隊的權力等。聯邦總理一般由執政黨領袖來擔任。

法國現行的政體是半總統半議會制，既不同于美國的總統制，又不同于英國的議會制(責任內閣制)，兼有總統制和議會制的特點。法國的政黨制度是多黨制。主要政黨的領袖是總統和總理的候選人。總統是國家元首，是國家權力的中心，擁有至高無上的地位。根據憲法規定，總統具有任免總理和組織政府，主持政府會議；解散國民議會；在國家出現“緊急狀態”時，采取必要措施，行使非常權力；動用戰略核力量；對憲法委員會的任命；發布總統咨文和特赦權等特有權力。同時，總統還與其他國家機構分享任命官員、外交權、軍事權、否決權等。根據憲法規定，共和國總統任命總理，總理的職權主要是領導政府的活動，對國家負責，確保法律的執行。在實踐中總統和總理的職權范圍往往難以完全劃清，總的來說，總統掌握政府的大政方針，而總理代表總統負責領導政府的日常具體活動。

加拿大是議會制君主立憲制國家，其政黨制度是按英國模式建立起來的，實行的是兩黨制，目前由自由黨和保守黨輪流執政。加拿大政黨領袖既是議會黨團的領導，又是議會外黨組織的領導，是黨的核心。此外，加拿大的政黨領袖是現在的或潛在的總理候選人，而總理則具有較大的權力。總理具有對官員的任命權，可以任命內閣成員、上院議員、法官、副總督和高級文官?？偫磉€可以與內閣部長共同任命議會秘書?？偫砭哂薪馍⒆h會的權力，能獨自決定在議會五年任期中的任何時候進行選舉。此外，總理還具有對政府組織的控制權，可以創設新的政府組織，如王室公司、內閣部門、文官機構以及皇家委員會等。

二、政黨領袖的產生

西方政黨領袖的產生經歷了一個由秘密協商、少部分人操縱、前任舉薦等形式向民主選舉過渡的過程。目前，這一過渡已經結束，絕大部分西方政黨已經建立起了一套基于民主基礎之上的較為完善的領袖選舉制度。

(一)英國

英國主要政黨領袖的產生經歷了國王任命、前首相舉薦、自然浮現、上層推薦和議會黨團秘密決定等方式，直到20世紀才開始采用選舉制。

1 保守黨

1965年，保守黨開始實行領袖選舉制度。此前，領袖都是經被人稱作“神秘圈”的小集團協商產生。經過1965年和1975年兩次重大改革，形成了現行的領袖選舉制度。

保守黨規定領袖必須由正式選舉產生，而不是通過“協商”等其他方式產生，選舉領袖的行為主體是保守黨下院全體議員即議會黨團。當領袖職位出現空缺或有10％以上的保守黨下院議員表示需要進行領袖職位的競爭時，領袖選舉開始。選舉的具體時間由在任領袖和1922年委員會主席協商決定。整個競爭過程的管理權掌握在1922年委員會主席手中，且任何有關由對規章的解釋所引起的爭議也都由他來裁決。保守黨的選舉章程沒有明確規定候選人的資格，所以從理論上講，貴族、前議員、議會外的黨員都有資格被提名。然而從實踐的情況來看，候選人必須是下院議員，因為候選人必須由議員來推薦。候選人的提名權實際上掌握在下院議員手中。候選人選舉采用秘密投票的方式進行，投票的地點通常為保守黨下院一個委員會的辦公室。如果有人不能到現場投票，可以委托他人投票。每一輪投票的結果要當眾公布并通知給每位候選人和提名人。投票可以進行四輪，在第一輪投票中，選舉人被要求只能有一個選擇。如果在第一輪投票中，某個候選人獲得的票數占有選舉資格人數的多數(而不只是實際參加投票的人數)，并且這個多數必須比得票數排第二的候選人多15％，那么這個候選人就是勝利者。如果候選人沒有獲得規定的多數，就要舉行第二輪投票。在第二輪投票前，原來的候選人必須重新被提名，或者從競爭中退出，新的候選人也可以參加進來。因為第二輪投票的提名必須在第一輪投票結束后的48小時內結束，退出或新加入競爭的決定必須盡早做出。在第二輪投票中，選舉人仍被要求只有一個選擇。但是，在這輪投票中，15％這一條被取消了，候選人只需獲得有資格參選者的多數就是勝利者。如果在第二輪投票中沒有人得多數票，可以有兩種選擇：或者是其他候選人在24小時內宣布退出競爭，這樣第二輪投票中得票最多者就算獲勝；或者是在第二輪投票結束兩天后進行第三輪投票。如果第三輪投票需要舉行，將僅局限在第二輪投票中的頭兩名候選人。如果第三輪投票仍無結果，先是在兩個候選人之間協商解決，，協商不成，再舉行第四輪投票，選出領袖。在領袖選舉的過程中，議會外黨組織的意見將被充分加以考慮。選舉規章規定了有關收集選區協會的意見并轉達給議員的條款。在有保守黨議員的選區，選區協會被要求在提名結束到第一次投票之間這段時間內將他們的意見通知他們的議員。在沒有保守黨議員的選區，選區協會的意見由本地區的聯合會主席收集并轉達給鄰近選區的保守黨議員。在選舉中獲勝的候選人還要出席由各方面黨的代表參加的傳統性會議，在會上被正式認定為全黨的領袖。在正式認定之后，還要舉行就職儀式和慶典，至此新領袖的上任被賦予了合法性，黨的領袖真正產生。

2 工黨

工黨采用民主選舉的方式挑選領袖的做法要早于保守黨，不過在1980年以前，選舉領袖的整個過程都操縱在工黨下院議會黨團手中。議員們壟斷了選舉權、被選舉權和選舉時間的決定權。1981年，工黨對領袖選舉制度進行了重大改革，將選舉領袖的權力擴大到全黨，由議會黨團、選區工黨和工會的代表組成一個選舉團。這三部分在選舉團中的比例是：工會40％，議會黨團30％，選區工黨30％。議會黨團被擠到了次要的地位。1994年，三部分的比例改為各占1/3，且采用一人一票制。

工黨選舉領袖的時間依具體情況而定。領袖和副領袖要在年會上同時由選舉產生。當工黨在野時，每年都要自動重選一次。當工黨執政時，必須經出席年會的2/3以上的代表同意才進行重選。如果在兩次年會間歇期間，領袖職位出現空缺，先由副領袖臨時代理領袖職責，新領袖的選舉時間可提到年會之前，具體時間由全國執委會決定。在候選人資格方面，領袖和副領袖的候選人必須是下院議員，如果是在年會上進行選舉，被提名人必須是會議的參加者。未參加會議的人被認為是自動棄權，除非他們在年會開始前向總書記對他的缺席做出了令人滿意的解釋。工黨選舉規章規定，候選人必須由議員或選區工黨或工會或其他參加工黨的組織提名。一位候選人可以被提名多次。其他議員和組織可以通過將自己的名字列入某一個提名名單來表示他們的態度。某一個提名必須附有被提名人同意作為候選人的書面意見和20％議員的贊成。提名的議員和組織的名字都要被公布。在選舉中，議會黨團、選區工黨和工會的資格和權限是不同的。在議會黨團這部分，每個下院議員和歐洲議會議員都有資格投一票，缺席的議員可以委托總書記或其他議員代表他投票。在選區工黨這一部分，每—個選區工黨有一票，而不管該選區工黨人數多少。在工會這部分比較復雜，每個工會擁有的票數依集體黨員數而定，平均每1000人有一票。參加工黨的政治團體和組織在選舉團中歸屬于工會這一部分。在計票方式上，起初，選區工黨和工會這兩部分都是以集體名義投票，這實際上給選區工黨和工會領導人操縱本單位的選舉提供了條件。1993年，集體投票制被改為一人一票制，各單位的選票數依照實際參加投票的人數而定。這樣，在1994年的領袖選舉中，每個議員實際擁有的選舉權是1/274×1/3；每名個人黨員約為1/3000，000×1/3；每名集體黨員的成員約為1/6，000，000×1/3。選舉規章規定，選舉采用秘密投票的方式進行，投票的具體時間安排依具體情況而定，候選人必須獲絕對多數的選票才算獲勝。投票可以進行多輪，每一輪投票中的最后一名被淘汰，最后選出獲勝者，選舉結果必須公布。

(二)美國

美國兩大黨共和黨和民主黨的領袖通常為總統的候選人，所以總統候選人的提名制度即是政黨領袖的產生制度。

美國總統候選人提名制經歷了三個階段：即18世紀90年代至19世紀20年代的國會黨團會議提名制，19世紀30年代至20世紀60年代末的全國代表大會提名制和20世紀60年代末以來的預選提名制目。在第一階段，政黨的總統候選人的提名由政黨在國會中的議員來決定，國會領袖在黨團會議中起了很大作用。在第二階段，總統候選人的產生最終由全國代表大會決定。被提名為總統候選人的人要得到絕對多數黨代表(即一半以上)的接受。實際上，大會達成最終決定的方式是通過權力交易及各種利益集團的代表暗地里討價還價，政黨領袖之間經過妥協達成共識的結果。在第三階段實行的預選提名制亦稱公民表決制，這種制度產生于20世紀初，流行于20世紀60年代之后。所謂預選是指居住在范圍相對不大的一個地區(或地方選區)的黨員聚集在一起，選出保證支持某些候選人的代表；這些人代表自己的選區出席縣代表大會，在縣代表大會上推選出參加州代表大會的代表，參加州代表大會的代表選出代表本州出席黨的全國代表大會的代表。在全國代表大會上，經過代表的選舉產生本黨的總統候選人。預選提名制的實行，使總統候選人的產生更加公開、透明和民主，選民能夠直接參與黨的候選人的挑選。代表大會仍然保留著，但其提名功能下降為批準或登記預選結果。預選由各州(而不是政黨)負責，州議院規定預選日，州政府出錢準備預選的選票，候選人在預選活動中的費用部分由聯邦政府承擔，候選人在聯邦選舉委員會登記后可以申請公共資助(即配套資金)，條件是預選支出不超過聯邦選舉委員會規定的最高限額。候選人亦可不要公共資助，資金由自己籌措，這種情況下，支出沒有最高限額。在預選方式上，各州有所不同，其主要方式有三種：一是“關門預選”。它要求選民必須首先進行政黨登記，表明自己的政治態度。選民只能領到本黨的預選選票，只能投本黨候選人的票。二是“開門預選”。它要求選民首先宣布自己的“黨籍”，然后就可以在任何一個政黨的預選中投票，但不得在一個以上政黨的預選中投票。其特點是一個政黨允許另一個黨的黨員選民在本黨預選中投票。三是“大開放預選”。它規定選民無須宣布自己的“黨籍”或政黨傾向，可以在一個以上的政黨預選中同時投票，也可以投分裂票(即對不同公職的候選人投不同政黨的票)，它的特點是比開門預選更加開放。直接預選產生的候選人，最后必須在黨的全國代表大會上通過。在黨的全國代表大會上，代表必須充分表達選民的意向。大會的投票受選民意向的約束。

(三)德國

德國《政黨法》第三章第17條規定：為各個人民代表機關的選舉提名候選人必須以無記名表決形式進行。候選人提名(的程序)由選舉法和各個政黨的章程加以調整。

德國社會民主黨在黨章中規定了黨的領袖即聯邦總理候選人的初選程序?！饵h章》第39條規定，“可以通過一次有約束力的初選來確定德國社會民主黨的聯邦總理候選人”，“根據下列情況可以進行聯邦總理候選人的初選：(1)黨代表大會作出決議；(2)黨的執行委員會以四分之三多數作出決議；(3)至少五分之二的專區執行委員會提出建議；十分之一的黨員提出要求”，“獲得半數以上有效選票者當選，如果沒有一個候選人獲得這樣的多數，則在兩名得票最多的候選人之間進行復選，獲得最多選票者當選”。黨章同時也對表決的日期和公布的方式進行了規定。表決必須在三個月內進行。表決的日期和對象至遲應在表決日前兩周在社會民主黨黨刊《前進》上公布。

德國基督教民主聯盟的領袖由黨員全國代表大會選舉產生。參加黨員全國代表大會的代表由各州、縣地方黨的委員會層層推選，每1000名黨員產生1名代表，參加大會的代表一般約700多名。

(四)法國

在法國，各主要政黨的領袖由黨內選舉產生。選舉制度的采用能夠將多數普通黨員的意志作為黨內決策的依據，從而推動了黨內民主的發展。

1997年法國社會黨把第一書記由黨的執行委員會選舉改由全體黨員直接選舉，把黨的各級議員候選人由過去自上而下的指定改為地方黨組織選出，目前該黨從中央到地方的各級領導人全部由全體黨員直接選舉。在選舉黨的總統候選人(領袖)時，全體黨員在規定的時間進行首輪投票，在首輪投票中獲得過半數選票的候選人獲勝；如果首輪選舉無人獲得過半數票，則進行第二輪投票，第二輪投票在首輪選舉領先的兩人中做出最終選擇，獲得多數票者獲勝，成為該黨的總統候選人(領袖)。

(五)加拿大

1919年以前，加拿大政黨領袖的產生程序遵從英國模式，政黨領袖由議會黨團成員和辭職領袖，并偶爾在總督的建議下挑選產生。后來，自由黨率先打破了這一傳統模式，第一次在議會外黨組織的積極參與下由代表大會選舉領袖。1926年，保守黨領袖的產生也采用了由全國代表大會取代議會黨團的做法。從此，英國的政黨領袖產生模式退出舞臺，更為公開的美國模式得以確立。

政黨的新領袖由黨員代表大會以無記名投票的方式選出，參加代表大會的代表來自各選區，另外還包括該黨議員或議員候選人、黨內行政官員等。選舉規章規定，領袖候選人必須爭取到一定數量代表的簽名且交納一定的保證金才有資格參加競選。投票采取多輪淘汰制，每輪最后一名自動退出，最后留下的為贏家，成為黨的合法領袖。

三、啟示

(一)政黨領袖產生的民主化是政黨發展黨內民主的重要內容

黨內民主是目前我國政治理論界和實踐過程中都非常關注的一個重要問題。它強調的是政黨與民主的內部關系，即政黨本身的運作是否民主，或者說民主能否存在于政黨之中。擴大政黨的黨內民主是提高政黨聲望和凝聚力的重要措施。如前所述，政黨領袖是政黨組織的核心，其地位和作用都非常重要，政黨領袖產生的民主化是黨內民主的重要內容，是衡量黨內民主發展程度的重要標準。

關于政黨領袖的產生，就目前情況來看，絕大多數西方國家根據民主政治的常規都采用由黨員大會或黨員代表大會選舉產生的方式。政黨領袖由選舉產生，而不是人為指定或通過其他非正常途徑產生，這是確保政黨領袖素質的重要前提。西方發達國家如英國、美國、法國、德國、加拿大等在領袖的產生機制方面已經建立了較為完善的制度。實踐證明，這些西方國家的政黨領袖產生機制使原來的少數人選人的現象發生了改變，使更多的人在政黨領袖的選舉方面享有發言權，這影響著廣大黨員的基本權利的實現，影響著廣大黨員的政治參與的積極性，從而影響著整個政黨的凝聚力和競爭力。

目前我國在黨內民主選舉方面還存在著很多問題，具體表現如下：第一，任命制和變相任命制代替選舉制的現象普遍存在。黨的領導干部的候選人由上級黨委“自上而下”地提出、推薦和確定，上級黨委的“權威性”及對其意圖進行貫徹的強調和暗示，再加上其他因素的影響，使一些本應由選舉產生的領導干部變成實際上的上級黨委任命，導致選舉被任命或變相任命所代替，從而流于形式。第二，候選人提名制度存在缺陷。主要表現在提名渠道單一，廣大黨員的意向很難得到有效體現。目前，在黨內只有“自上而下”由組織提名候選人這一條渠道，黨員和黨代表尚不能聯名提出候選人。這就使得選舉人的可選擇面不夠寬，民主權利不能得到很好的實現。第三，選舉程序和辦法不合理，制度不健全。在有些地方的黨內領導干部選舉中，選舉程序和選舉辦法違反民主化原則，存在不規范、不合理的現象。選舉的監督機制和黨員充分行使選舉權的保障機制不健全，選民的真正意圖難以表達，從而造成選舉的民主『生失真。

我們應該借鑒西方政黨的領袖選舉機制，在黨的主要領導干部的產生上真正實行選舉制。黨的領導干部的產生真正體現民意，并受廣大普通黨員的監督。只有這樣才能真正保證領導干部的素質，提高黨的執政能力。在提名方式上，應改進現行候選人提名方式，拓寬提名渠道，建立起黨組織提名與黨員或黨代表提名相結合、自下而上和自上而下相結合的提名制度。在選舉程序方面，應本著有利于選民意志表達的民主化原則，合理、規范地設計每一個環節，避免出現限制選舉人意志表達的程序出現。

(二)制度化建設是政黨發展黨內民主的關鍵

黨的十六大報告明確指出，“黨內民主是黨的生命”。黨的十六屆四中全會指出“發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容?！秉h的十七大強調“黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧?！焙\濤同志2006年1月在中央紀委第六次全體會議上強調指出，“黨內民主是黨的生命，是保持黨的生機和活力的關鍵，要進一步發展黨內民主。”在全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段，進一步發展黨內民主，對于改進和完善黨的領導方式和執政方式，推動決策的科學化、民主化，增強黨的團結，提高黨的創造力、凝聚力和戰斗力，具有重要意義。

民主政治發展的關鍵在于制度建設。制度設計和制度安排，是現代政治文明的精髓所在。加強黨內民主建設，應該從制度人手。鄧小平同志非常重視制度建設，他指出：解決黨內缺乏民主的問題，要從制度建設人手。他多次強調：要改革和完善黨內選舉制度，明確規定黨內選舉的提名程序和差額選舉辦法，制定保障黨員權利的具體條例，切實保障黨章規定的黨員民主權利。江澤民同志在十六大報告中提出，要著重加強制度建設，實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。胡錦濤同志在十七大報告中強調要積極推進黨內民主建設，完善黨的代表大會制度、健全民主集中制、改革黨內選舉制度。

西方政黨的選舉經歷了長期的實踐，選舉機制和選舉制度比較健全。這使得一切選舉活動都在制度的框架內按照法定的程序進行，西方政黨的制度化建設為我國政黨的黨內民主建設提供了可資借鑒的經驗。在新的歷史時期，搞好黨內民主建設這一系統的龐大工程，必須大力加強制度建設，進一步完善黨內的選舉制度、決策制度、權力監督與制約制度和黨員的權利保障制度，通過制度建設推進我國政黨黨內民主的新發展。

責任編輯：宋 奇