略論國際制裁的困境與對策

摘要：本文在對“伊拉克悖論”進行分析的基礎上，重點探討國際制裁機制面臨的問題及對聯合國所造成的負面影響。有鑒于此，筆者嘗試性地提出了建立對安理會制裁決議的定期審議和監控機制，以期能對今后聯合國集體安全體系的正常運行有所幫助。

關鍵詞：安理會；伊拉克；制裁；機制

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060(2008)02-0093-08

從1990年8月伊拉克入侵科威特開始，聯合國對伊拉克的制裁整整維持了十三年。現在，伴隨著伊拉克國家政權的更迭，武器核查這一困擾國際社會多年的問題終于劃上了一個“句號”。然而，國際社會在危機和戰爭過后，確實應當對這一問題進行全面的思考，對伊制裁緣起于一場侵略戰爭，而制裁的解除又是以一場不合法的戰爭為代價換取的。聯合國在伊拉克問題的演變過程中所起的作用很難有一個簡單的結論，安理會660號決議使聯合國的形象煥然一新，而有關海灣停戰的687號決議的草率性卻使聯合國深深地陷入了伊拉克危機之中。伊拉克人民是無辜的，但也正是伊拉克人民承擔了長期制裁所帶來的痛苦；聯合國有關決議的初衷無疑是希望緩解危機，實現地區穩定和國際和平，但687號決議的不嚴肅性和缺乏可操作性又在一定程度上使聯合國成為受害者。李少軍認為，“聯合國的強制性行動有一個特定概念，即締造和平(peacemaking)。”然而，我們確實無法從由美英主導的687號決議及其實踐中體會到這一特征。其實，無論在伊拉克能否找到一定數量的大規模殺傷性武器，對伊長期制裁的作用都值得商榷。如果果真如美國所宣稱的那樣，伊拉克擁有大規模殺傷性武器，則聯合國的核查機制和對伊制裁的實踐需要重新加以評估。如此長期和嚴厲的制裁仍無法實現安理會決議的初衷，國際社會確實應當探索新的確能產生實效的核查和制裁機制。而當前在伊境內并未發現大規模殺傷性武器的嚴酷事實，又使人們完全有理由懷疑1995年以后對伊武器核查和制裁的必要性與合理性。在如此尷尬的“伊拉克悖論”面前，難怪大多數聯合國會員國在對美英所宣稱的戰爭借口——消除伊拉克大規模殺傷性武器的問題上難以有一個確切的立場。聯合國秘書長安南認為，沒有得到聯合國授權的伊拉克戰爭已將聯合國推向一個“岔路口”。二戰后得不到聯合國授權的戰爭并不在少數，為何這次伊拉克戰爭卻將聯合國推向岔路口呢。原因很簡單，這次戰爭雖無聯合國的授權，但與它并非毫無聯系，至少有部分國家是把戰爭置于687號決議的框架內考慮的。美國在無法獲得安理會授權的情況下，“借口伊拉克違反了以往安理會通過的一系列關于武器核查的決議，事實上已經構成了對其動武的條件，并以維護安理會決議和已經獲得了安理會事實授權的招牌立即對伊動武。”在政治較量上雖然失去了重要的一分，但卻成功地使國際社會的主流無法將其戰爭行為定性為侵略。其實，早在1999年3月30日公布的安理會一份報告(S／1999／356號文件)中，已經對伊拉克的大規模殺傷性武器問題作出了基本明確的結論：核計劃處于無害狀態，核材料轉移出了伊拉克；主要的化學和生物武器開發與生產設施均已撤除。針對上述情況，筆者認為，如果聯合國在開始實施石油換食品計劃時能將核查轉入長期監控階段，并視實際情況放松直至解除對伊拉克的經濟制裁，所謂的開戰借口將不復存在，第二次海灣戰爭并非完全不可避免。因此，應當對聯合國憲章作適當修改，建立對安理會制裁決議的完善評估和定期審議制度，也就是確立相關制裁決議的時效制度。只有這樣，才能使制裁發揮其應有的效能，也可使安理會和國際社會通過這種方式來抵制某些常任理事國濫用否決權的現象，從而使安理會在解決地區沖突、維持世界和平的進程中發揮更大的作用。本文的目的并不在于主張廢除制裁這種手段本身，而是使制裁決議及其實施能在更高的程度上與聯合國憲章的宗旨保持一致。下面擬就制裁的必要性、實施制裁過程中所暴露出的問題以及對聯合國憲章進行部分修改的緊迫性等問題作一分析與闡述，以期對聯合國今后的工作有所幫助，避免伊拉克式的悲劇今后再次發生。

一、國際制裁的必要性

從理論角度來說，制裁這種手段介于“譴責”和“直接運用武力”之間，制裁的目的在于使對象國改變其錯誤政策和行為，以達到維持或恢復國際和平與安全的目標。依據聯合國憲章第四十一和四十二條的規定，可將憲章規定的制裁方式分為兩類，即政治性制裁和經濟性制裁。政治性制裁包括外交制裁和直接訴諸武力，而經濟性制裁的指的是“經濟關系、鐵路、海運、航空、郵電、無線電及其客觀存在交通工具之局部或全部停止”。采用何種制裁方式，由安理會依照聯合國憲章的規定和具體情況討論決定。根據聯合國憲章的規定，安理會通過的決議對全體成員國具有約束力。“在聯合國與正在受到聯合國集體制裁的國家之間，各會員國無‘中立’可言”。因此，安理會一旦通過有關制裁的決議，將會給對象國帶來嚴重的影響，有些甚至是致命的打擊。不言而喻，對某一國家實施制裁必然影響到該國人民的日常生活，客觀的說，制裁的受害者多數為該國的平民百姓。所以國際社會對制裁這種手段的應用應持謹慎的態度，動輒訴諸制裁的做法是極其危險的，也有悖于聯合國憲章的精神。

縱觀二十世紀國際關系的發展歷程，既有濫用制裁或長期不解除制裁而給對象國平民百姓造成災難性后果的事實，也有因不能及時運用制裁武器，從而在國際關系領域姑息侵略行為，助長侵略者氣焰的沉痛教訓，當然也有恰當運用制裁手段推動非殖民化進程和地區問題解決的成功范例。二十世紀三十年代，正是國聯對制裁手段的猶豫和拒絕，才使國際社會坐失良機，失去了抑制德意日三個法西斯國家發動大規模侵略戰爭的時間和能力。二戰結束以后，聯合國安理會依據憲章的規定，通過了一系列有關制裁的決議，相繼對南羅德西亞(今津巴布韋)、伊拉克、海地、利比亞、利比里亞、南聯盟、塞拉利昂軍政府、阿富汗塔利班政權和安盟部隊等實施過程度不同的制裁，其中以伊拉克所遭受的制裁最為嚴厲，時間也最長。客觀地說，聯合國安理會在當初所通過的多數制裁決議在特定背景下是完全必要的。因為制裁決議的通過是安理會十五個成員國討論表決的結果，也是對當時國際局勢或特定事件所做出的必要反應。從實施的效果來看，雖然有些制裁的實施和延續已經違背了聯合國的初衷，但相當一部分決議的執行效果是國際社會所認可的，基本上實現了制裁所要達到的目標。因此，籠統的將制裁手段廢棄不用，只能導致國際社會在危機面前無所適從，缺乏應付突發事件的有效手段，更有可能助長用非和平方式解決國際爭端的行為，進而導致國際形勢的進一步惡化，當今動蕩不安的中東局勢和四次中東戰爭已經充分說明了這一點。從歷史的角度來看，制裁手段的運用，是國際社會吸取二戰教訓所做出的明智選擇；從現實角度來看，制裁是引起廣泛爭議而又不能被國際社會完全排斥的一種手段。是國際社會在和平受到威脅，外交努力失敗的情況下作出的理性選擇。一九六六年十二月十六日，安理會應英國的請求召開會議，決定對南羅德西亞實施有選擇性的強制性制裁，目的在于停止該國某些主要商品的貿易和切斷其石油供應，安理會至此拉開了制裁的序幕。但在冷戰結束以前，聯合國安理會只對南羅德西亞實施過強制性經濟制裁。冷戰結束以后，安理會通過了一系列有關制裁的決議，對于那些被認為違反了聯合國決議或國際法的國家，越來越多地通過對他們進行經濟制裁加以懲罰。當然，國際社會和安理會在實施制裁的過程中，也暴露出了一系列問題，有些問題的性質還是相當嚴重的，但這并不能成為聯合國放棄制裁的理由，而只能說明制裁手段在付諸實踐以前，安理會應以合理、有效、嚴肅、謹慎和發展的眼光來看待這一問題。由于制裁次數的增多和某些常任理事國濫用否決權，使目前的制裁面臨著嚴重的挑戰，出現了不少違背聯合國宗旨和國際社會呼聲的現象。再加上聯合國憲章規定上的缺陷，造成了某些制裁決議一旦付諸實施就很難解除的尷尬局面。正是這些問題的存在，導致國際社會產生了對制裁的懷疑和畏懼情緒。本文的第二、三部分將對此做較為詳細的分析。

二、戰后國際制裁實施標準和期限的隨意性分析

1 制裁對象的選擇：雙重標準有失公允

盡管安理會對十幾個國家實施了制裁，但有些國家卻由于得到大國的庇護而得以幸免。一般來說，常任理事國的戰略盟友是不會遭到制裁的，用美國人菲利斯·本尼斯女士的話來說，就是“北方國家不會受到制裁。”印度尼西亞在“九·三零”運動失敗后出現的血腥屠殺和武力侵占東帝汶，皮諾切特的軍政府，杜瓦利埃在海地的血腥統治，在中東地區長期推行擴張主義政策的以色列等國家都逃過了聯合國的制裁，而利比亞由于涉嫌卷入洛克比空難事件，海地軍人推翻了阿里斯蒂德民選政府等問題卻引起了安理會的極大關注，一一被列入制裁的名單。其次，制裁對象的選擇也與西方大國的利益密切相關。馬亞爾認為，大國對人道主義和人權問題的意愿是有高度選擇性的，尤其是在他們自己的利益并非與之直接相關的地方。聯索行動失敗后，那些原先態度積極的大國已經對該國國內的人道主義危機沒有多少熱情了。盧旺達和布隆迪問題從一開始就沒有引起西方大國的較多關注，盡管這兩個國家的局勢相當嚴重。此外，在執行制裁決議過程中也存在著雙重標準的問題。盡管安理會通過了對南羅德西亞的制裁決議，但美國卻長期同該國白人政權保持著不同尋常的關系，南非的情況也大體如此，這種半真半假的制裁在六、七十年代當然不可能產生滿意的效果。相反，對伊拉克，南聯盟等國的制裁就嚴厲得多，美英等西方國家甚至不惜訴諸武力以保持制裁決議的“嚴肅性”。本尼斯女士指出：“實際上，如果某個國家或政府的行為影響了美國或某大國的利益，要證明此種行為對國際和平與安全構成了威脅，又何患無辭?如果該國或該政府幾乎不影響美國及其盟國的利益，那么它們的非法行徑將仍然被當作‘內政’”。制裁問題上的雙重標準已經部分損害了聯合國的形象。安理會在討論對某一國家實施制裁時必須持客觀、公正的立場，嚴肅地對待這一與對象國人民休戚相關的問題。

2 制裁期限的確定：有始難終

海灣戰爭結束以后，安理會通過的687號決議規定繼續對伊拉克進行制裁，直到特委會提交報告證實伊拉克已徹底銷毀了大規模殺傷性武器以后才解除此種制裁。在這之后的7年里，在特委會和國際原子能機構的組織和監督下，聯合國共向伊拉克派出200多個武器核查小組，進行多達2萬多次的核查工作。上有美英間諜衛星和高空偵察機的嚴密監視，下有核查人員聲東擊西，層層推進的核查戰術，再加上伊拉克在1994年以前與特委會的有效合作，到1998年12月17日美英發動針對伊拉克的軍事行動以前，國際社會已經十分清楚伊拉克的軍事實力能否對該地區構成威脅。“到1994年10月，伊拉克已經沒有大規模殺傷性武器。這一點在埃克馬斯(特委會第一任主席)的報告中就很清楚了。”但美英卻借巴特勒的一紙報告對伊拉克實施軍事打擊，并堅持以為這是在維護和執行安理會687號決議。1996年以后，國際社會強烈要求盡早解除對伊拉克的制裁。1996年法國前外長雷蒙在《費加羅報》上撰文指出：“必須解除制裁，這才是問題的真正所在。”俄羅斯也希望“看到在采取這些措施(指武器核查一作者注)的同時逐步放松對伊拉克的制裁(這是一個國家所受到的最嚴厲的制裁)”。但美英等國憑借常任理事國的特殊地位，置國際社會的呼聲于不顧，故意拖延并繼續維持對伊拉克的制裁，以期達到推翻薩達姆政權的目的。美國永無止境地將解除對伊制裁的“終點目標”移動下去，總是提出各種各樣的借口，甚至將伊國內人權問題同制裁聯系起來。特委會的組成人員中西方人員占絕對優勢，有些甚至缺乏基本的專業素質，常常向伊方人員提一些不著邊際的問題，美英的意圖已十分明顯。針對美國代號為“沙漠之狐”的軍事行動，有的學者不無憂慮地指出，“也許，聯合國安理會將不再是解決伊拉克問題的主要論壇，就象巴勒斯坦問題一樣，它是從安理會的決議開始的，但它的最終解決卻要看美國的外交政策。”第二次海灣戰爭已經充分證明了這一論斷的嚴峻性與科學性。美國前國務卿克里斯托弗曾聲稱“我們希望伊拉克履行安理會作出的所有相關決議，但我相信薩達姆在臺上是做不到這一點的。”早在1994年，俄羅斯、法國等國家就提出了解除對伊制裁的問題，但遭到美英的堅決反對。克里斯托弗甚至認為：“只有伊拉克完全遵守了安理會所有相關的決議之后，才有可能終止制裁。毫不奇怪，那是它沒有嘗試的唯一辦法。”客觀的說，解除對伊拉克制裁的條件早就已經成熟了。不論薩達姆在伊國內的統治方式和行為如何，但在履行安理會相關決議方面，態度無疑是積極的，武器核查的效果有目共睹，“情報門”事件已經充分說明了這一點。但由于聯合國憲章上的缺陷，導致了美英等國借聯合國之名繼續維持對伊的制裁，釀成了伊拉克國內所發生的大規模人道主義災難。始于1995年的石油換食品計劃，不但是對伊拉克國家主權的嚴重侵犯，也造成了聯合國有史以來的最大丑聞。安南的高級顧問莫迪默對此評論說：“制裁是一種遲鈍的工具，它具有傷害許多它本不想傷害的人、同時為精明人提供賺錢機會的傾向，整個這個計劃是一種妥協。”進入2002年以后，美英等國對由它們所主導的對伊制裁也失去了耐心和信心，于是借助于687號決議中武器核查的有關規定，力圖推動國際社會在這一問題上再次對他們授權，從而獲得發動對伊戰爭的合法性。在國際社會的反對和抵制下，美英仍一意孤行，單方面發動了旨在推翻薩達姆政權的戰爭。利比亞的情況跟伊拉克十分相似，其實早在1992年安理會討論對利比亞實施制裁時，委內瑞拉駐聯合國大使迪格·阿里在辯論中指出：制裁決議一旦生效將難以解除，對此利比亞“應該去詢問一下伊拉克人的感受。”就目前的情況來說，制裁決議一旦生效，就會像一個大籠子一樣將對象國關在里面。何時解除制裁只好聽命于五大國的協商一致了。美國正是擔心，制裁的籠子將以色列關在里面而聽由其他常任理事國決定何時解除制裁，才在安理會上一次次的動用否決權，阻止安理會通過關于譴責、制裁以色列的決議。完全可以這樣設想，如果以色列經歷三到五年的國際制裁，那么它就會更加理智地對待巴勒斯坦難民目前的處境。本尼斯女士在《發號施令——美國是如何控制聯合國的》一書中明確指出：“對于安理會譴責以色列的決議，如果美國認為使用否決權將不利于自身而無法加以制止時，它就設法使決議的言辭更加溫和以便以色列能夠接受。美國并非擔心以色列不高興，而是怕以色列抵制安理會決議將導致對特拉維夫的制裁——這才是美國不能接受的事情。”如果聯合國繼續聽任上述現象的存在，最終將導致制裁這一強制性手段走到聯合國憲章的對立面，成為大國干涉別國內政、打擊敵對國家的一種“合法”手段。

三、國際制裁實施過程的隨意性分析

1 濫用和曲解制裁決議，導致地區局勢進一步惡化

從國際法的角度看，制裁實際上是戰爭的一種表現形式，安理會在討論此類問題時應持謹慎和嚴肅的立場，在對有關形勢沒有明確了解以前，不要輕易通過此類決議。安理會必須首先“斷定任何和平之威脅，和平之破壞或侵略行為之是否存在”，然后才能實施有針對性的制裁。澳大利亞前外長加雷斯·埃文斯曾經說過：“有關記錄顯示，制裁的效果時好時壞。制裁需要經過較長的一段時間才能產生一定的效果，在不少情況下還存在漏洞，甚至事與愿違……因此，如果想使制裁行之有效，就必須事先清楚地確定可行的目標，并嚴格地予以執行。”遺憾的是，冷戰結束以來的制裁有相當一部分缺乏明確的目標，并嚴格的予以執行。有的決議是在大國的壓力和推動下才通過的，制裁的效果也極不理想。有的美國學者也指出：“就20世紀實施的經濟制裁進行的一項研究表明，制裁在總體上取得可觀成果的約占三分之一；而如目標有限，只是爭取被制裁國改變政策，則成功率上升到大約40％。”如果制裁與某些大國對被制裁國政權的好惡聯系起來，實則是對國際社會意愿的嚴重歪曲，并可能導致局勢的進一步惡化，制裁的效果當然無從談起。北約曲解安理會1199號決議，未經安理會同意就對南聯盟實施空中打擊，更是開了一個極其危險的先例。加利也認為：“安理會大大增加使用這一手段，已顯示出若干困難，特別是當今制裁的目的，監測制裁的實施影響以及制裁無意產生的結果。”事實上，美國一直把對巴格達和塞爾維亞人采取的軍事行動解釋為“執行”安理會的決議。筆者認為正是由于安理會草率通過了有關前南局勢的1199號決議，才釀成了因政治干預而出現的新的人道主義災難，也造成了該地區形勢的進一步惡化，科索沃戰爭的爆發和最終結果就充分說明了這一點。頗為耐人尋味的是，美國在解除對伊制裁問題上的態度判若兩人。在發動對伊戰爭以前，美國不顧國際社會的普遍呼聲，力主維持并強化對伊制裁；而在薩達姆政權倒臺以后，又迫不及待地要求安理會盡快解除對伊制裁，對伊拉克的所謂大規模殺傷性武器問題則輕描淡寫和一筆帶過，而該問題正是美國此前主張維持對伊制裁的絕佳借口和發動對伊戰爭的唯一前提。雖然如此，美英仍把這場違背國際社會意愿的戰爭視為維持687號決議的繼續，單方面的軍事行動完全代替了此前它們所堅持的經濟制裁。安理會決議被曲解到如此地步，確實值得引起國際社會的深思。

2 缺乏科學和完善的評估機制。難以進行有效的監控

一般情況下，制裁必然會給對象國人民帶來一定的負面影響，再加上制裁的目的在于維護和恢復世界和平，因此必須對制裁的效果進行客觀全面的評估以決定維持、擴大或終止制裁。但從聯合國近十年實施的制裁來看，完善的評估手段和執行此類評估的行為從來就沒有出現過，制裁變成一種非常隨意的手段。值得注意的是，安理會有關決議本身就給制裁評估帶來難以逾越的障礙。如被稱為“制裁之母”的687號決議就缺乏關于取消制裁的具體要求和前提，只是籠統地說安理會所有相關決議必須得到執行，并沒有明確特委會組成人員的構成方式以及如何對待委會的工作進行有效的評估和監督。而問題的關鍵在于，特委會的報告將決定安理會何時解除對伊制裁。美英正是通過特委會來達到他們搞垮薩達姆政權的目的的。中國常駐聯合國代表秦華蓀在美英發動針對伊拉克的代號為“沙漠之狐”的軍事行動以前明確指出：“事實證明，特委會領導人在這次行動中起不光彩的作用。特委會向秘書長提交的報告以偏蓋全，回避事實。”安理會對伊拉克實施的長達十三年的制裁已經嚴重地影響到了該國人民的生活。據有關媒體報道，在參加巴以倫藝術節活動期間，伊拉克曾安排客人們參觀一所兒童醫院，看到那些因無藥治療而等死和剛剛死去的兒童，參觀者無不落淚。此外，由于長期遭受制裁而缺乏必要的資金、技術和設備，使伊拉克境內的古跡經歷了一場空前的災難。國際社會譴責塔利班，是因為該政權摧毀佛雕，而通過安理會實施的對伊制裁，卻在無情地吞噬著古巴比倫文明遺留下來的極其珍貴的歷史遺產。在隨后美英發動的對伊戰爭中，又使伊拉克國家博物館遭受了空前的劫難。由于缺乏客觀公正的評估機構和手段，安理會對上述問題的解決也就無能為力了。在聯合國內部，“安理會多數理事國也同意伊拉克必須采取行動才能使制裁取消的措辭，但是美國對聯合國決議的解釋同其它所有成員都不一樣，只有在伊拉克履行安理會所有決議以后才能解除制裁。”制裁的隨意性由此可見一斑。有鑒于此，加利曾經強調指出：經濟制裁的目的不足憑罰，制裁的步驟應在決議中加以明確界定，定期審查，達到目標后即應取消制裁。因此，在當前的形勢下，安理會應及時建立有效的評估制度，使制裁發揮恰當的效能，筆者認為這是聯合國當前所面臨的一項緊迫任務。

四、完善制裁機制，勢在必行

如上所述，安理會在實施制裁過程中出現了許多新的問題，這些問題可用“制裁的隨意性”來加以概括。這種隨意性表現在：制裁標準的隨意性，制裁目標的隨意性，制裁期限的隨意性和對制裁效果進行評估的隨意性。王逸舟針對安理會工作的特點曾作過極為中肯的評價：“安理會權力的運用則取決于安理會理事國，主要是常任理事國的判斷，這就決定了定義過程和內容必然具有隨意性和偏向性。”如何解決隨意性這個難題，已成為聯合國安理會今后能否恰當使用制裁手段的關鍵。目前安理會的改革已成為國際社會爭論的焦點，其中，增加常任理事國數目和新常任理事國是否擁有否決權則是安理會今后改革的核心。筆者認為，在涉及安理會所通過的制裁決議以及如何實施這個問題上，解決制裁的隨意性問題也應當是此項改革所不容回避的一個關鍵問題。在不對聯合國現有制裁制度進行修改的情況下，如果增加常任理事國數目并使之擁有否決權，則會使安理會的制裁形勢更趨復雜化，不確定性的程度也將會進一步增加。此外，在安南提交聯大的改革建議中，進一步強調了人道主義干預和使用武力標準的問題，如果繼續目前的制裁機制，只能出現更多的類似伊拉克和南聯盟的悲劇。因此，在對安理會的組成進行改革的同時，必須立即對聯合國安理會的制裁制度進行改革，亦即對聯合國憲章及時進行部分修改，為此特提出如下建議以供國際社會參考：

第一，安理會在依據憲章規定的程序通過有關制裁的決議時，必須明確這種制裁的期限，可分為一、三、五年三個層次，某一制裁決議的最高期限不超過八年，制裁依事態發展依次延長或提前結束。

第二，安理會應設立常設的、規范的和權威性較強的評估委員會，評估委員會可向受制裁國定期或不定期派出評估小組，評估小組成員的組成應遵循地域公平的原則，評估小組的成員應具備較高的專業素質；評估小組應對制裁國履行安理會決議的情況，該國人民的生活狀況，國內政治局勢等問題進行客觀、公正和全面的評估，所提交的報告應作為安理會討論是否解除制裁(該制裁系最高期限內的)的主要依據。

第三，安理會對某國的制裁在決議所規定的最高期限即將結束時，應舉行全體會議討論是否延長或擴大制裁的范圍并依據聯合國憲章規定的程序通過新的制裁決議。否則，制裁到期自動中止。

上述建議的核心是建立對制裁的完善評估、定期審議制度，目的在于糾正安理會常任理事國濫用否決權，借助安理會來推行打擊敵對國家的現象，最終在國際社會實施一種完善的、更具可操作性的制裁制度，也就是安理會能對制裁進行有效的監管。同時，將制裁決議的實施限制在一定的期限之內，也能避免法、俄、中等國面對美英的對伊強硬政策而束手無策的尷尬境地，這種尷尬實則源于國際社會對憲章缺陷的無奈。

在當前的國際形勢下，安理會的判斷有時可能僅僅是一兩個國家的判斷，并且僅僅是在特定形勢下所做出的反應。決議一旦生效，制裁的解除也將完全依賴于安理會尤其是某些常任理事國的判斷。一個國家可能在某一時期推行侵略和擴張的政策，但并不意味著這個國家永遠有危害地區安全的能力和意志。14年前通過的687決議并非很得人心，但迫于當時海灣地區緊張的形勢，安理會還是通過了它，以圖實現海灣地區的和平與穩定。但近十多年的事實表明，某些常任理事國借助于否決權推行打擊敵對國家的行為，已經成為海灣地區動蕩的新的根源，而且被披上了合法的外衣。據俄羅斯前外長普里馬科夫的回憶：在一次與巴特勒的會談中，他曾問了這樣一個問題：“你們有材料證明伊拉克擁有導彈發射裝置或者發動機嗎?”在得到否定的回答之后，他又接著問：“那么，為什么您堅持停留在核查階段而反對轉入長期監控?您是在給伊拉克方面制造難題，如此下去，事情可能會發展到荒唐的地步。”巴特勒的回答讓我感到沮喪：“一切將取決于你們能否與美國達成協議。”正如有些學者所言：“后冷戰時代第一次也是迄今為止唯一一次的集體安全行動(指海灣戰爭及以后的對伊制裁，作者注)，結果演變成了大國謀求自身戰略利益的工具。這一教訓無疑是深刻的。”其實，在安理會通過的687號決議和針對利比亞的制裁決議中，都有每隔60天進行定期審議的規定。但是，由于常任理事國在解除制裁的條件上未能達成一致(原因在于美英等國反對)，致使制裁得以繼續無視國際社會絕大多數國家的呼聲而不能被及時解除。對于這種現象，除了繼續作輿論上的斗爭以外，從制度上入手才是解決問題的根本途徑和實質所在。此外，制裁的目的在于維持或恢復世界和平與安全，一旦這種目的或愿望達到，安理會即應解除此項制裁。如何判斷制裁的目的是否達到，評估工作是一個極其重要的、必不可少的環節。通過實施完善、客觀的評估制度，可以使安理會有充分的理由來決定是否維持、擴大或取消此項制裁。制裁僅僅是一種手段，而不是目的，如果制裁的目的已經達到，而不及時解除制裁，就會出現新的問題，這也有悖于安理會的初衷和聯合國的宗旨，同時也是對被制裁國人權的一種侵犯。對于那些經常借聯合國之名揮舞制裁大棒的國家來說，客觀、完善的評估制度是它們所不愿看到的，也是極力反對的，那么修改憲章的必要性也就不言而喻了。

最后，及時對憲章作局部修改，建立安理會對制裁的評估和定期審議制度，不但會受到國際社會的普遍支持，解決起來難度較之常任理事國的擴大也要小的多。在修改過程中，如遇到某個大國的蓄意阻撓，國際社會可借鑒雙重否決權的演變歷程，通過修改《安理會暫行議事規則》的方式，最終確立更具可操作性的新的制裁機制。這種修改不是對否決權的否定和限制，因此不會削弱聯合國的政治基礎和工作效能，只會進一步促進聯合國的工作向健康良性方面發展；這種修改從長遠來看對某些大國也并非不利，它會使國際社會，包括常任理事國在處理危機時回旋余地進一步擴大，安理會的工作具有某種新的靈活性，這也將進一步反映世界多極化的趨勢和聯合國的宗旨與原則。這種修改一方面能大大降低制裁決議及其實施的隨意性，另一方面也能在很大程度上調動受制裁國的積極性，更好地履行安理會有關決議，盡可能地減小制裁對普通民眾生活的影響。這種修改不僅僅是對伊拉克人民所遭遇的同情，更是對國際社會持一種高度負責的態度。

長達十三年的對伊制裁雖然給伊拉克人民生活造成了嚴重的影響，但是，這種由美英等國主導的長期制裁并沒有實現687號決議的初衷，伊拉克因遭受此種制裁而導致的國力和軍力大減卻在無形之中助長了某些大國發動戰爭的決心和獲勝的信心。在伊拉克戰爭結束以后，國際社會確實應當認真地思考這一問題。在國際恐怖主義日益猖獗的今天，聯合國面臨的地區和反恐問題將會出現新的特點，如何應對此類危機而又不致損害甚至違背聯合國憲章的基本原則，確為國際社會所面臨的一項重大課題。雖然相當一部分中小國家強烈主張增加安理會工作的透明度，并且應取消或限制使用否決權。然而，國際社會的長遠利益卻是應規范否決權的使用，使之處于聯合國的有效監控之下，進而發揮最大的作用。李鐵城先生指出：“否決權已是處于一種減弱中的權力，超級大國也很少使用。既然一時難于取消，不如對它作些限制，并提倡謹慎使用。”

總之，鑒于制裁的敏感性和復雜性，基于對戰后聯合國制裁實踐的分析，筆者認為，在涉及制裁問題上推行一種對否決權的“時效否決機制”，也就是確立制裁決議的時效和監控制度，將解除制裁的主動權交還到國際社會手中。將會對聯合國和國際社會今后解決地區危機和反恐問題有所幫助。“伊拉克悖論”的教訓是慘痛的，國際社會在痛定思痛之后應該勇于和及時總結這種慘痛的教訓，否則，我們只能發出“后人哀之而不鑒之，亦使后人而復哀后人也”的哀嘆。

(責任編輯：曾 靜)