建立科學合理的住宅供應體系

[摘要]住宅是居民必不可少的生活資料，具有繼承、轉讓、福利等特性。住宅的建設與供應必須遵循公平、節約、福利原則。自我國住宅制度改革以來，住房已經成為城市居民最關注的熱點和最沉重的包袱。要解決住房給經濟社會帶來的一系列問題，應在樹立正確的住宅供應觀念的同時，結合我國實際，建立科學合理的住宅供應體系。

[關鍵詞]住宅；原則；供應體系

[中圖分類號]F293．3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2008)03-0035-04

一、住宅具有的特性

1．住宅是城市居民必不可少的生活資料

“衣、食、住、行”與我們每個人息息相關，在溫飽問題解決以后，“住”的問題便更為突出，成為人們關注的焦點。城市中的每個人都離不開住宅，人的一生大約有2／3的時間是在住宅中度過的。為什么我們都把城市人說成是居民呢?就是因為他們在城市中必須有地方居住。進一步說，要使人們有充沛的體力、精力投入到工作和學習中去，必須有較好的住宅，讓人們得到充分的休息、調節以及必要的精神上的享受。中國有一句常用的話：“安居樂業”，也說明了住宅對城市居民的必不可缺性，是人們必不可少的生活資料。

2．住宅是帶有福利性質的商品

在市場經濟條件下'住宅首先是為人們提供物質需要的商品，同時由于住宅在一定程度上是政府為人們解決基本物質生活條件的重要內容，所以帶有社會保障的成分。因此，住宅不是一般的商品，而是政府應該提供必要條件并承擔一定義務的特殊商品。

由于我國居民的收入水平與住房消費差距較大，人們用于居住消費的支出必然是一個人或一個家庭生活消費中最大的一筆開銷，如果只將住宅視為一種商品，將市場作為獲得住宅的惟一渠道，必然有一部分處于底層的社會成員，即低收入者、喪失生活能力者和缺乏勞動能力者，無法以足夠的經濟收入從市場上獲得住宅。就住宅是人類必需的生活資料而言，這無異于剝奪了人的平等生存的權力，這是在任何情況之下都不應該發生的，政府有為城市中每一個居民解決住房的責任，因此說住宅是帶有福利性質的商品。有的專家就把住宅列為“準公共產品”。

3．住宅是具有保留、繼承、轉讓性質的資產

住宅的載體是土地，城市土地具有稀缺性和不可移動性。土地的不可移動性決定了住宅效用的長期性，土地的稀缺使住宅具有了保值、增值的功能。因此住宅可以保留、繼承和轉讓，同時由于住宅是一種資產，可以視為一種投資品，在當前多種投資方式中，這也是一條可選擇的理財途徑。

4．住宅建設會受到國家一系列政策的影響

由于住宅建設需要占用大量的土地、資金和建筑材料，因此必然會受到國家有關政策，如土地政策、金融政策、節能減排政策以及城市規劃、房地產、環境保護等法規的影響。

二、住宅建設和供應必須遵循的原則

1．住宅供應應體現公平原則

在和諧社會中，城市的每一個居民都享有平等的權力，這個平等的權力也包括居住的權力。1996年聯合國《伊斯坦布爾人居宣言》指出，“保證人人享有適當住房和使人類住區更安全、更健康、更舒適、更公平、更持久，也更具效率”，充分說明了城市居民應享有平等的居住權。要保證城市中每個居民享受到居住的權利，就必須在住宅的供應上體現公平原則。在城市規模(主要是土地規模)受到限制的情況下，與土地密切相關的住房的總量，也會受到限制，城市政府必須采取有效措施，使每一個城市居民能夠得到必要的住房(指住房的所有權或使用權或居住權)，不能由于少數人把住房用于投資或投機，而影響、妨礙弱勢群體居住的權力。

2．住宅建設應體現節約原則

住宅建設的數量巨大。據統計，僅2006、2007兩年我國商品住宅竣工面積已達9.02億平方米，預計到2010年，年竣工面積將達到10億平方米。隨著城市化進程的加快，今后一段時期，住宅建設數量有增無減。如此大規模的住宅建設必然要占用大量的城市土地和建筑材料，同時，住宅的建設和使用還大大增加了環境的負荷。根據有關資料統計，在城市建成區中住宅建設用地占了30％以上；住宅建設耗用的鋼材占全國用鋼量的20％，水泥用量占全國總用量的17％；城市水資源的32％在住宅建設和使用中消耗；住宅能耗(包括建設和使用中的能耗)占總能耗的20％以上。因此在節約型社會建設中，住宅建設的節約至關重要：一是住宅建設必須堅持小面積，并適當提高容積率；二是要降低住宅建設的耗鋼量；三是住宅建設要堅持實施二步節能或三步節能；四是建設節水型住宅，讓住宅建設成為發展循環經濟、建設節約型社會的重要環節。

3．住宅供應應體現福利性原則

由于住宅是帶有福利性質的商品，具有準公共產品的屬性，應該充分考慮和顧及廣大群眾在住房供應中應得到的利益。城市政府必須參與、管理，統一規劃城市住宅建設的結構和空間布局，提供必要的公共財政，以及必要的保障性住房，避免和彌補“市場失靈”的缺陷。

三、理性分析我國住宅供應問題

住房制度改革以后，我國的住宅供應發生了質的變化，由原來全部歸國家負責向職工提供福利性住房轉為由市場向居民提供商品住房，城市居民從由單位或房管部門分配的公用住房，改為從市場購房來解決住房問題。城市居民從租房改為買房，使住房成為了家庭重要的財產，住房也成為城市居民最重要的、最昂貴的消費商品。尤其是進入21世紀以來，全國各城市商品房價格急劇上漲，住房已經成為我國廣大城市居民最關注的熱點和最沉重的包袱，而且與住宅市場相關的住宅產業已與城市經濟密切相關，對城市社會和城市經濟產生了相當廣泛的影響，概括起來主要有以下幾個方面：

第一，住宅的價格沒有得到有效控制，一部分商品房已經成為某些少數人用于投資甚至投機的工具。如有些城市的高檔社區名義上樓盤已經銷售一空，但是房子長期無人居住，到了晚上幾乎是漆黑一片，而該樓盤的：二手房價格卻不斷上漲。也就是說，這些樓盤的價格是在高位空轉，使住宅失去了本身應具有的居住功能，成為高昂的投資品。

第二，在熱熱鬧鬧的住宅市場中，占總數近50％、被人稱之為“夾心層”的城市居民，無力購房。“夾心層”的城市居民包括一般機關干部、公司職員以及打工族，收入不高，但又無法享受保障性住房。他們是城市的基本人群，為城市的運轉和發展辛勤地付出著自己的勞動，但在高昂的房價面前他們只能望房興嘆。在萬不得已的情況下，必須買房時，除了使用住房公積金或申請銀行貸款外，還要通過向親友借貸來繳付首付款，高額的債務使他們成為不折不扣的“房奴”。另一方面，城市政府為了使房地產保持熱熱鬧鬧的發展勢頭，不得不采取加大或過度拆遷的辦法增加拆遷人群，尋求剛性需求，強行拉動住宅市場。

第三，在城市經營思想的引導下，城市政府通過土地出讓、轉讓的手段，拓展建設資金渠道，支持了房地產開發商建設大面積、高檔次住宅。這樣一方面與廣大城市居民的實際需求和經濟條件相背離，另一方面過分強調市場因素，對住房價格缺乏有效掌控手段，房價很難做到理性回歸。

第四，片面理解“居者有其屋”的提法，夸大城市居民購房置業的需求，淡化和忽視了作為住宅市場重要組成部分的住房租賃市場。

第五，發展迅速的住房貸款潛伏著金融風險。我國的住房抵押貸款與美國的次級按揭貸款并不相同。次級按揭貸款是通過抵押形式對低收入、缺乏足夠還款能力證明，或資信條件較“次”的住房購買人發放的貸款。在美國由購房人向抵押貸款公司申請，由抵押公司將抵押貸款出售給商業銀行或投資銀行。銀行將抵押貸款重新打包成抵押貸款證券再出售給證券投資者，轉移風險。同時銀行要求抵押公司在個人貸款者拖欠還貸的情況下，回購抵押貸款分散銀行風險。次級抵押貸款出現風險是一系列綜合因素發生作用的結果。我國住房抵押貸款是銀行直接向購房人貸款，雖然必須有20％首付，但由于超支付能力、喪失支付能力、房價暴漲暴跌、惡意投資炒作等情況的存在與增加，埋藏著巨大的潛在風險，一旦發生危機，其后果會相當嚴重。

解決以上問題，必須明確以下幾個觀點：

其一，城市住房供應應面向城市中所有居民。城市政府重點要考慮兩部分人群：一是城市最低收入者，二是城市中最基本、最廣大的中間層一中等收入人群、部分中低收入人群和部分中高收入人群。新加坡將“居者有其屋”作為基本國策，也作為住宅供應與保障的目標。目前在新加坡有近88％的居民居住在由政府提供的公共房屋中，其余12％的居民住在私人購買的公寓或別墅里。西方很多國家的住房供應主體范圍也正逐漸向中等收入階層和中低收入階層傾斜。

其二，政府要運用市場手段調控住宅供應。政府在維護市場機制的基礎上必須干預住宅市場。這并不意味著政府要完全取代市場機制，更不是破壞市場機制，而是在市場機制無法發揮作用或無法充分發揮作用的情況下引導市場，是對市場機制的補充和修正。住房供應體系的構建，必須建立在充分發揮市場機制作用的基礎上。英國的住房供應體系由私人住房和公共住房組成，私人住房是在房地產市場上自由流通的商品房，公共住房又稱社會住房，由地方政府和非營利機構建設和管理。20世紀50至80年代，竣工的房屋半數以上是政府建造的，到21世紀初，仍有30％以上的公房。近期，英國政府又強化了公房供應政策，2007年8月，英國首相布朗領導的工黨新內閣制定推出了“公房沖擊計劃”，將通過建立更多的公房解決那些買不起房子的中等收入的白領、技術工人以及低收入人群的住房問題，分流英國房地產市場上的所謂的非理性購買力。

其三，住房是準公共產品，不能把住房建設及供應作為城市政府獲利的工具，更不能作為某些人獲取暴利的工具。香港的房屋政策是比較成功的。香港政府積極參與公共房屋的建設發展，公共住房用地是政府無償或低償劃撥給住房委員會，使得公共住房的價格一般要低于私人機構開發的住房20％～40％。香港政府為公屋的建設提供重要的財政支持，從而保證了公屋的供給。在德國，憲法明確規定，與醫療、教育一樣，保障居民住房是聯邦政府首要政策目標之一，也是德國所有房地產政策的核心出發點。因此，各級政府都不能通過抬高地價和房價來增加稅收。

其四，積極培育租賃市場，鼓勵城市居民在條件不成熟的情況下，通過租房解決住房問題。“居者有其屋”的核心在于居住權，并非房屋的所有權。德國自有住房率為42％，租賃住房率達到了58％，特別是年輕人中77％是“租房族”。德國政府為了鼓勵居民租房，保護房產權益，對房租水平進行了嚴格限制，由市政部門、房東與房客協會、房屋租賃介紹所等機構，共同制定不同房屋類型的“房租合理價格表”。如房租超過“合理房租”的20％，就構成違法行為；超過50％就構成犯罪行為。

四、建立科學合理的住宅供應體系

按照2004年國家統計局對全國城鎮居民家庭收入抽樣調查，我國城鎮居民按照收入等級情況可劃分為：最低收入戶(含困難戶)，占全國城鎮居民10.03％；低收入戶、中下收入戶、中等收入戶占50.14％；中上收入戶、高收入戶、最高收入戶占39.83％。低收入戶、中下收入戶、中等收入戶占總戶數的一半以上，應是住房供應體系的主要對象，最低收入戶是城鎮住房保障的重點；而對中上收入戶、高收入戶、最高收入戶主要供應商品住宅。

根據以上分析和我國實際情況，建議我國建立“以政策性住房為主、政策性住房和保障性住房并舉，并輔以一定數量的商品房，加上二手房、租賃房兩個輔助體系，形成科學、合理的住宅供應體系”。

1．政策性住房

我們說的政策性住房，也就是英國、香港所說的公共住房，有的也稱為“限價房”。根據住房制度改革以來我國住房供應上存在的問題，并充分借鑒英國、香港等成功的做法，我們認為，我國應該把政策性住房作為住宅供應體系的主要內容，從根本上解決中低收入者以及部分中高收入居民的住房問題。我們說的政策性住房應該具有以下幾點：(1)建設所需的土地由政府無償劃撥。住房建設成本中不再有土地出讓金。(2)不收取住宅建設大配套費，這部分費用由政府財政承擔。(3)免收各項行政事業收費。經營性或公益性公共建筑通過市場招投標解決，管理性公共建筑和福利性公共建筑(如街道辦事處、派出所、中小學、幼兒園、衛生院等)的建設費均由政府財政承擔。(4)減免稅收。(5)控制開發建設的利潤。這樣一來，政策性住房的成本也就是土建成本加小區內甬路、綠化、管網的建設費以及在建設過程中必要的管理費。政策性住房的建設一般應由國有開發企業承擔，國有開發企業對政府負責，除了必要的管理費用外，不再承擔其他利潤指標。如國有開發企業由于數量和開發能力所限，無法承擔政策性住房建設時，也可以通過招標方式，由其他開發企業建設，但政府要對這些開發企業承擔的政策性住房建設采取減免稅政策，并嚴格控制開發企業利潤率。

政策性住房以適用、經濟為原則，堅持面積不大功能全，建筑面積控制在90平方米以內。政策性住房可以繼承，可以轉讓；轉讓時所得增值利潤應上交政府，如政策性住房無人繼承或轉讓時，政府可以回購。政策性住房不得買賣。建議政策性住房的建設規模控制在50％左右為宜。

2．經濟適用房

應以城鎮低收入和中低收入家庭為供應對象。經濟適用房是保障性住房的主要內容，由政府組織建設，采取統一劃撥土地、統一建設的辦法。經濟適用房與政策性住房的區別在于：建筑面積更小，一般在45平方米～60平方米為宜；不能繼承和轉讓；由政府定價，定價標準主要從建設成本、經濟適用房供應對象的經濟承受能力考慮；價格必須低于政策性住房，低于成本的差額部分由政府承擔；購買經濟適用房的居民經濟條件提高后，如需改善居住條件，可購買較高檔次的住房，其經濟適用房由政府回購。經濟適用房建設規模應為20％左右。

3．商品房

應以中上收入家庭和部分中等收入家庭為供應對象。這是一個逐漸增長的群體層次，他們有一定的消費能力，愿意也可以在市場上購買與自己經濟條件相適應的商品房。

商品房的開發建設應遵循“統一規劃、土地招標、開發商開發、配套建設”的原則。商品房的建筑面積可以大于政策性住房，但為了體現節約用地的原則，建議平均每戶控制在100平方米左右為宜，建設規模控制在30％左右。商品房可以在市場上交易、轉讓、繼承、抵押。

為了適應部分高收入人群的需求，在商品房中建設少量高檔商品房或別墅，高檔商品房或別墅的供應比例控制在5％左右。對于不同類型的商品房和不同用途的商品房，政府可用稅收予以調節，對高檔商品房、別墅征收高額土地、環境等資源占用稅。對購買第二套甚至更多套房屋的投資性購房行為，征收高額稅款。對住宅供應市場中征得的稅收應用于經濟適用房和政策性住房建設，體現“居住的社會公平”。

4．二手房

二手房市場是住宅供應體系中重要的、不可缺少的輔助內容。商品房的交易、轉讓形成二手房市場。二手房市場對改善城市居民不斷變化的住房需求和供需關系有著重要的積極作用。美國人平均一生要更換7次住房，每次更換，一方面改善了自身住房條件，一方面又為另一部分人提供了二手房房源。

由于二手房市場是把住宅作為投資品的重要平臺。為了控制投資、打擊投機，必須加強對二手房市場的管理。

5．租賃房

租賃房市場也是住宅供應體系中重要的輔助體系。租賃房市場可以為中低收入居民提供經濟上可承受的住宅的居住權，也可以為城市所有居民更換住房提供便利條件。住房制度改革以前，我國城市居民基本上都是通過租房來解決居住問題的，從20世紀三四十年代，直到五六十年代，城市居民租房居住是很普遍的現象，直到現在美國城市租房居民占全體城市居民的40％左右，德國更高達58％，而我國住房制度改革以來，人們淡化了租房意識，過分強調了購房置業，所以說我國的住宅市場是一個殘缺的市場。在合理的、科學的住房供應體系中一定要有一個完善的、有章可循的住宅租賃市場。德國在過去10年間，物價總體水平年均上漲2％，而其房價年均上漲僅1％，自1977年以來，德國的平均房價上漲了60％，而同期個人收入已增長3倍，分析其主要原因，除了住房的供求平衡以外，主要是住房的租賃房市場發育。可見，租賃房市場是住房供應體系中不可缺少的重要支撐。

在租賃房中要特別重視廉租房。廉租房是租賃市場中的重要組成部分，它的服務對象是城市中生活水平最差、收入水平最低的低收入者，是城市中的弱勢群體。城市政府對這部分居民應該給予充分的保障，用政府財政收購城市中面積較小的住房，低價租給這些居民。這里需要強調一點，現在有些地方政府投資新建成片廉租房，這種方法并不可取，一是建設成本過高，二是大量的低收入人群聚集，無論給經濟和社會都會帶來一些負面作用。比較可行的辦法是，政府在城市各個區域收購一批二房作為廉租房，投資較小，便于滿足各種低收入人群的需求。

[責任編輯 張桂霞]