生態文明與轉基因生物安全監管法律制度研究評述

[摘要]轉基因生物產業化給人類社會帶來福祉的同時，也給我們賴以生存的生態環境造成了不確定的環境風險。目前學界圍繞轉基因生物環境安全監管法律問題，在監管理論基礎、國外監管法制實踐和國內對策研究方面取得了一定的進展，但相當一部分研究還停留在政策解讀和經驗總結層面。在生態文明視野下，轉基因生物環境安全問題作為一個重大的理論和實踐課題，迫切需要基礎理論研究、法律制度供給和制度運行環境各系統間的溝通和互動來加以深化和落實。

[關鍵詞]轉基因生物；生物安全；環境安全

[中圖分類號]D912．6 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2008)03-0066-05

21世紀是生命科學和生物技術的世紀，人類大規模地開發利用生物資源和各種生物技術，產生了巨大的經濟效益和社會效益。然而轉基因生物技術在給人類社會帶來福利的同時，也引發了社會對其涉及的經濟、政治、法律、環境、健康和倫理道德等問題的廣泛關注和爭議。國際科學界和各國決策層已經認識到，轉基因生物技術的失控和濫用，可能會給人類賴以生存和發展的自然生態環境造成災難性的后果。本文主要從轉基因生物環境安全監管的基本理論、國外監管模式、國內監管法制現狀以及我國轉基因生物環境安全監管對策四個方面對學術界的主要成果進行綜述，希冀為構建我國轉基因生物環境安全監管法律制度提供有益的探索和思考。

一、關于轉基因生物環境安全監管的基本理論研究

由于轉基因生物技術是一個新興的技術，目前國內外文獻中對轉基因生物技術作系統研究的甚少，大多數學者都是從不同的領域對這個問題進行探討：生物學家主要分析轉基因生物技術在各領域的具體運用情況，經濟學家側重分析轉基因生物技術帶來的經濟效益和社會效益，社會學家則重點分析轉基因生物技術帶來的負面效應，而法學家則集中討論如何為轉基因生物技術的運用提供法律制度支撐保障生物技術的理性發展。因此，將法學理論與生物學理論相結合，重點從法律角度探討轉基因生物技術的運用，促進轉基因生物技術的健康發展，使轉基因生物技術更好地服務于社會，為人類創造出更多的財富，這具有很強的現實意義。人類活動是威脅生物安全的首要因素，人類是生物多樣性的主宰，也是生物安全的主宰，人類的選擇決定了生物多樣性和生物安全的未來，在某種程度上也決定了人類自身的未來。安全問題關涉人類生存與發展的方方面面，它的重要性和廣泛性在心理學家馬斯洛的需要層次論中體現得尤為明顯，即“把安全視為人在滿足生存需要后的第一需要”。

在各國立法以及國際性生物安全法律文件中，尚未形成一個公認的生物安全概念。生物安全國內法的研究在我國尚未起步。學者們基于對生物安全概念的不同理解，相應地在對生物安全法的認識上存在分歧。廣義的生物安全論者認為：“生物安全是指讓一切生物處于不受損害的狀態?！苯Y合較為突出的現實問題，一般認為生物安全主要包括轉基因技術安全、外來物種入侵、瀕危物種保護等等；狹義的生物安全論者認為：“生物安全僅僅指的是轉基因技術的安全問題。”通過對生物安全國際法與國外法理論與實踐的研究，有學者認為：首先“生物安全中的生物是有所指的，一般情況下它僅指兩種生物。一種是微生物，另一種是生物技術，生物安全的研究范圍一般限定在生物技術與微生物領域。”其次，生物安全的“安全”并非是指生物處于安全的也就是不受損害的狀態。這里的安全是指防止生物危害，也就是讓自然環境、人類健康或是其他生物免受生物危險物質的損害，而不是保護該生物危險物質的安全。有學者認為，生物安全是指對自然生物和人工生物及其產品對人類健康和生態環境可能產生的潛在風險的防范和現實危害的控制，涉及的內容主要有重大傳染病、生物恐怖、轉基因生物和有害外來物種入侵。轉基因生物體引發的生物安全問題，指由于轉基因生物體的生產、處置、使用不當，而對人類健康或自然生態環境造成的危害。轉基因生物體的生物安全問題主要表現在兩個方面：一是轉基因生物體對人類健康的安全性問題；二是轉基因生物體對自然生態環境的安全性問題，由于轉基因生物體是經過生物技術產生的新物種，轉基因生物體釋放到環境中，可能破壞經過自然演化形成的原有物種，造成自然生態系統的失衡。基于轉基因生物所引起風險的廣泛性、潛在性、不確定性、不可逆轉性的特點，如何正確評估、安全使用轉基因生物已成為人們關注的熱點，也成了世界上許多國家環境和健康的中心議題。

轉基因生物環境污染主要表現為：(1)基因漂移。導入到轉基因農作物中的基因可能由于植物花粉飛揚轉移到雜草和其他作物中可能產生“超級雜草”，基因漂移將使正常、非目標植物發生基因改變，這個過程很難人為控制，其后果也很難預測。(2)對非目標生物產生危害。1999年發表在《自然》雜志的一項研究表明轉蘇云金桿菌晶體蛋白基因的玉米花粉被蝴蝶幼蟲采食后，會產生幼蟲致死，而這種幼蟲并不是玉米的害蟲。(3)產生有害生物。轉基因動植物可能形成“怪物”或優勢生物，基因改造的生物體釋放到環境中，可能通過競爭消除群落中原有的野生種，并通過食物鏈間接影響群落結構。生物安全屬于學術界目前廣泛討論的與傳統的軍事安全、政治安全及經濟安全相區別的非傳統安全中環境安全的一種。生物安全問題雖然與傳統安全問題有著普遍聯系，但更有自身的本質特征。主要表現為跨國性、滯后性、協同性、連帶性。因此，有學者指出，在很大程度上正是生物安全體現了冷戰后時代重要性突顯的非傳統安全的非傳統特點。

二、關于國外轉基因生物環境安全監管模式研究

轉基因生物環境安全問題已經引起了國際社會的高度重視。基于轉基因產品潛在的風險和利益，也出于各自的安全、利益、文化考慮，各國對轉基因產品制定了不同的法規、措施，產生了不同的管理模式。根據目前不同國家和地區的具體實踐，轉基因生物安全的監管模式分為聚合型、分散型和綜合型。(一)聚合型監管模式。聚合型監管模式的主要特點是對于轉基因生物環境安全問題，設立專門的監管機構進行集中監管，強調監管權力和監管職責的集中性。主要以澳大利亞和菲律賓等國家為典型。與發達國家和大多數發展中國家一樣，澳大利亞十分重視由于生物技術發展帶來的一系列生物安全風險問題。因此，澳大利亞在生物安全管理的機構設置、職責劃分與協調、具體實施和法律法規建設上比較健全。澳大利亞生物安全管理主要由基因技術管理執行官負責?；蚣夹g管理執行官下設基因技術管理執行官辦公室，負責統籌和協調環境部長、藥品管理局、澳洲食品標準局、國家衛生醫藥管理委員會、國家商標局、國家工業化學標準局、檢驗檢疫局和地方委員會間的工作。采用這種模式的還有菲律賓。菲律賓對生物安全的管理主要由國家生物安全委員會來執行，該委員會是一個獨立機構，設立秘書處負責科技評價組的工作，同時負責全國的生物安全小組管理。其成員分別由農業部、環境與自然資源部、衛生部、科技部推薦組成，由總統任命。(二)分散型監管模式。分散型監管模式的特征是對轉基因生物環境安全問題沒有設置專門的監管機構，而是將轉基因生物安全監管職責和監管權力進行分化，然后將監管權分配給不同的政府部門進行分業監管。各個部門之間根據監管職責的配置進行協同監管，將其納入到傳統監管體制之中。分散型監管的基礎是國家制定生物安全框架性法律，以保證人類健康和環境生態的安全，同時保證充分的管理彈性，以避免抑制生物技術產業的發展。根據實現協同框架的不同具體措施，分散型監控體制還可細分為兩種模式：一種是以通過頒布框架法律來實現不同監管機構的協作，以美國為代表；另外一種，采取相關機構的共同上級機構來統籌協作，以日本為代表。美國是當今世界生物技術最發達的國家。美國對轉基因生物安全的監管沒有一個專門的機構來管理，主要是通過農業部、環保局和食品與藥物管理局根據各自的職能對基因工程及其產品實施安全性管理。(三)綜合型監管模式。綜合型監管模式既有專門的轉基因生物安全監管機構，同時又有傳統的監管機構參與。政府設立專門的轉基因生物安全監管機構作為主管機構，對轉基因生物安全的全局監控進行統籌，其他機構的職能行使情況需要向其報告。以歐盟為典型。歐盟采取了基于生物技術管理的模式，經過長期的實踐也形成了較為完善的法律體系。在歐盟申請轉基因生物的商業釋放，首先必須在其市場投放的成員國家向其專門的主管當局遞交申請書。申請書內容中必須包括一份完整的風險評估報告，如果成員國主管當局作出同意該轉基因生物釋放的意見，該成員國應當通過歐盟委員會通知其他成員國。如果其他成員國或歐盟委員會沒有反對意見，那么原來做出評估的當局可以批準該轉基因生物投向市場，隨后該轉基因產品即可在符合上述批準所規定的條件下，在歐盟上市。在這個過程中，歐盟水平上的轉基因生物安全專門監控機構，則起到了在歐盟范圍內轉基因生物安全管理的統籌作用。

三、關于我國轉基因生物環境安全監管法律制度研究

轉基因生物安全監管法律體制的合理性不但關系到生物安全監管的直接效果，同時也影響到公眾對轉基因技術和生物的認知。為了順應轉基因生物技術的發展趨勢，保障人體健康和動植物安全，保護生態環境，促進轉基因生物技術的研究和理性發展，從1990年起我國相繼制定了《基因工程產品質量控制標準》(現已廢止)、《基因工程安全管理辦法》(現已廢止)、《農業生物基因工程安全管理實施辦法》(現已廢止)、《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物標識管理辦法》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因生物進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物加工審批辦法》、《進出境轉基因產品檢驗檢疫管理辦法》等一系列與轉基因生物技術相配套的法律制度。

盡管這些專門立法為中國生物安全管理的某些方面提供了重要的法律依據，但與中國生物技術的發展水平和生物安全管理的實際需要相比，中國的生物安全管理立法卻相對滯后，無法滿足生物安全管理的需要。這主要表現為五個方面：其一，監管法律體系不健全。要對生物安全進行全面而有效的管理和監督，就應具備一套健全完善的法規體系。目前中國的生物安全立法尚沒有一個健全的法規體系，當然更談不上完善的體系。其后果是各部門只能根據自身的情況和需要制定部門規章，而較少考慮其他部門的同類規定。其二，缺乏綜合性監管立法。我國轉基因生物環境安全監管法律制度涉及的只是農業領域，缺乏綜合性專門立法導致了多頭管理、重復管理、管理規范缺失等諸多方面的問題。由于其立法層次較低，也無法擔當起中國轉基因生物安全牽頭法規的重要角色。其三，監督管理制度不完善。中國目前生物安全管理制度仍然有待完善，主要體現為三個方面，即調整階段不連貫、調整手段不全面和調整領域不完整。中國目前轉基因生物環境安全全過程監管制度僅針對其中某幾個重要階段和環節進行監管，使得在某些階段內出現“管理真空”。同時缺乏對諸如環境影響評價制度、損害賠償保險制度、公眾參與制度等重要制度的規定。其四，監管主體與程序失諧。在轉基因生物安全管理領域，各主管部門分散立法。缺乏綜合性的轉基因生物安全立法產生的多元監管主體使得各主體不能掌握全面的轉基因生物安全監管信息，無法進行協調和統一。同時各部門立法間程序性規定不能很好地銜接和協調，導致各監管主體在監管執法過程中存在沖突，難以適應高效行政的要求。其五，監管立法技術不成熟。中國有關生物安全保護專門立法在立法技術上也有待改進。例如《農業轉基因生物安全管理條例》規定的轉基因食品僅包括轉基因農產品的直接加工食品，但不包括使用轉基因生物原料加工的食品，該《條例》中沒有規定對這類食品應當如何管理。

四、關于我國轉基因生物環境安全監管的對策研究

針對我國轉基因生物環境安全的現狀和法制實踐，學界從不同的角度論述了我國轉基因生物環境安全監管的制度對策。第一，健全生物安全管理體制的法規體系。目前我國雖然已制定了若干有關生物安全的法規政策文件，但與國外生物安全立法發達國家相比，我國的生物安全立法的法規級別較低，立法體系不夠健全，遠不能適應我國面臨的相當嚴峻的生物安全問題。為此，應該抓緊制定一部《生物安全法》，明確規定生物安全管理的原則、目標、基本管理制度和措施、實施程序、監督管理體制、違法責任、損害賠償等條款。有學者認為應明確規定將生物技術的實驗研究、中間試驗、環境釋放、商品化生產、銷售、使用等方面的管理體系納入法制軌道；有學者認為應建立健全生物技術的安全性評價檢測、監控的技術體系，制定能夠準確評價的科學技術手段與辦法；還有學者認為應建立、完善和促進生物技術健康發展的政策體系和管理機制，保證在確保國家安全的同時，大力發展生物技術，進一步發揮生物技術創新在促進經濟發展、改善人民生活水平與質量和保護生態環境等方面的積極作用；另有學者認為要提高生物安全的國家管理能力，應建立生物安全管理機制和機構設置，加強生物安全的監測設施建設，構建生物安全管理信息系統，增強生物安全的監督實力。第二，加快建立轉基因生物環境安全評估機制。為了能夠及時控制任何生物安全問題的爆發，我們必須建立良好的快速反應體系，一旦安全問題被監測到，能夠迅速組織專家進行鑒定、研究、制定控制計劃，采取相應的控制措施，并能夠迅速提供保證這一系列行動的經費等等。力求避免短期突擊性的做法，真正體現社會公益性的國家能力建設。生物安全性考慮的是對可能引起環境危害或災害的環境生物種群、群落及其生物技術，從發生源、傳播途徑、爆發模式及相關生物技術的研究、開發、生產到產品實際應用整個過程中的環境安全性控制方針、對策、標準、方法、途徑、評估、預測等問題，進行系統探查、研究和技術開發；著重對環境生物體及相關技術活動本身或產品可能對人類和環境的不利影響及其不確定性和風險性進行科學評估和預警，采取必要的措施加以管理和控制，力求在經濟持續發展的同時，保障人體和生態環境的安全健康；盡早建立生物安全問題的監測和快速反應體系。第三，建立轉基因生物環境安全監管公眾參與制度。轉基因生物安全的法律控制不能僅僅局限于政府行為，社會公眾是轉基因生物產品的最終消費者，其參與應當成為重要內容。轉基因生物產業化的公眾參與制度，可以包括預案參與、全過程參與及行為參與等機制。預案參與機制是公眾參與轉基因生物研發生產的首要環節，在轉基因生物進行環境釋放、產業化生產時，公眾都應當進行必要了解。全過程參與機制則是公眾參與轉基因生物產業化安全保障的關鍵，是監督性參與。行為參與則主要是指政府應面向公眾進行轉基因技術的宣傳教育工作，通過科學的輿論引導公眾正確認識和促進轉基因生物產業化市場的良性發展。目前，我國轉基因食品安全的公眾參與制度是空白，因此在以后的立法實踐中，應當作為一個重要制度加以建設。在轉基因生物及其產品的儲運、加工、釋放、使用、廢棄物處理和越境轉移等方面，充分考慮社會公眾生物安全知識水平的重要性，采取必要的宣傳和教育措施，提高公眾參與生物安全監管的能力。第四，確立轉基因生物環境安全救濟賠償制度。隨著我國轉基因技術的不斷發展，轉基因生物的推廣也邁入了新的進程。雖然我們可以通過嚴格有序的管理最大可能地規范該產業的發展，但在救濟補償制度方面的建設仍然不可忽視。有學者認為，由于我國目前的經濟發展水平還不高，轉基因生物種植又是風險較高的產業，發生損害結果后，任何單位或者個人都難以獨立承擔賠償責任。為了充分保障受害者權益，風險應由整個社會來分擔，建立轉基因生物安全生產保障基金不失為一個切實可行的辦法。我國有關轉基因生物安全的救濟機制幾乎空白，這是不合理的。所以，應建立環境安全救濟賠償法律制度，主要包括事前預防性救濟制度和事后保障性救濟制度。事前預防性救濟制度，應當包括安全檢測和安全預警等機制。事后保障性救濟制度是指建立轉基因生物安全生產的保障基金，旨在為公民種植轉基因農作物或消費轉基因產品后對其人身、財產帶來損害而給予的救濟。第五，建立高效的轉基因生物環境安全監管協調機構。由于生物安全涉及多個政府部門，因此建議在國家層面上盡快建立具有決策功能的綜合體系和常設性的生物安全管理綜合協調部門，對各類生物安全事件及其處理過程進行有效管理。對職能部門間相應的職權授予應從法制角度給予細化、明晰，整體上形成有法可依、有章可循的綜合性制度框架。生物安全問題的跨國性、突發性、不確定性和長期性以及生物安全學的科學性，決定了解決生物安全問題的策略應是系統的、全方位的。有學者提出要在遵守WTO基本原則的前提上，充分利用雙邊和多邊國際條約的方式來防范轉基因生物對國家安全和環境安全產生的危害。還有學者認為應在全球范圍內建立一個綜合性生物安全體系，加強國際合作，進而增進全球化時代的國家安全。為了有效控制外來入侵物種，可建立外來有害生物信息庫和專門網站，與有關的國際機構和相關的國際項目計劃等交流信息。

五、研究展望

總體上說，學界對轉基因生物環境安全監管制度研究雖然取得了一定成果，初步建立了轉基因生物環境安全監管法律制度，但仍然有明顯的不足之處并需要進一步發展。上述研究多注重轉基因生物安全的具體制度研究，較少從法理念、法價值、法原則的層面上對轉基因生物環境安全監管進行制度研究。同時，上述研究存在理論研究與實證研究契合度不高、缺乏系統性研究等問題。對比國外研究經驗和成果，我國相關研究也必然要以和諧社會和生態文明型社會建設為基點，綜合經濟法學、管理學、經濟學、社會學等多學科研究視角和方法，向文化、制度、措施等多維度系統化研究發展。在研究過程中應當尤其注重實證調查分析，注重研究結論的實踐可行性。同時，在研究中應當切實借鑒國外優秀經驗，與我國轉基因生物環境安全監管法制實踐比對分析，使研究結論既具有鮮明的中國特色，又符合社會科學發展的必然規律。轉基因生物環境安全監管法律制度研究必然要將轉基因生物技術與環境安全監管法律制度結合起來，彰顯環境安全監管法律制度在構建社會主義和諧社會和生態文明型社會的實踐理性。

[責任編輯 王艷芳]