高校貸款成因及解決方略

[摘要]隨著高等教育由精英教育轉向大眾教育，我國的高等教育事業得到迅速發展，各高校因擴招和國家財政投入不足等原因，致使辦學資金出現了短缺，貸款融資成為解決資金短缺的有效途徑之一。但巨額的高校貸款對于其自身發展以及銀行和政府方面都存在一定的風險，如何防范貸款風險已經成為高校和其他部門急需解決的現實問題。可行的解決方略：一是政府加大對高等教育的投入，二是高校多渠道籌措資金，三是政府、銀行、高校三方共同協商權宜方案。

[關鍵詞]高校；貸款；風險；解決方略

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2008)03-0089-06

高等教育經費短缺是一個永恒性的世界問題。隨著我國高等教育大眾化步伐的加快及社會對高等教育需求的日益增長，在高校規模的急劇擴張中，資金短缺始終制約著我國高等教育的發展。為適應高等教育發展的需要，高校普遍采取“銀校合作”的形式，銀行貸款迅速成為高校發展所需資金的主要渠道。但值得注意的是，高校在利用銀行貸款時也面臨著前所未有的風險，防范貸款風險已成為高校快速發展過程中必須認真面對的現實。據中國社會科學院發布的《2006年：中國社會形勢分析與預測》社會藍皮書稱，部分公辦高校向銀行大量舉債，有的高校貸款高達10億元至20億元，目前高校向銀行貸款總量約在1500億元至2000億元之間，也有調查認為，已高達2000億元到2500億元，但實際上高校債務遠遠不止這個數目。截至目前，山東省教育廳所屬23所高校貸款余額逾100億元，這些貸款每年僅利息就需要5億元，而省財政對高校投入的增量每年只有1億元。如此巨額之貸款，其形成原因、存在風險及解決之道，越來越引起人們的高度重視。

一、高校貸款形成的客觀原因

(一)高校擴招面臨的壓力

1999年，第三次全國高教會議明確提出要擴大高等教育規模，從此，我國高等教育開始從精英教育轉向大眾化教育(詳見表1)。

由表1數據可以看出，我國高等教育招生人數在1999年擴招后的10年間，從108萬人迅速上升到566萬人，普通高等教育在校生規模增長了4.5倍，各類高等教育總規模增長了2.2倍。目前各類高等教育總規模已超過2700萬人，規模居世界第一；高等教育毛入學率已達23％，進人了世界上公認的高等教育大眾化階段。規模的急劇擴大，不僅高校，就是國家也是始料未及的。早在1996年4月10日，國家教委發布的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》提出到2010年教育事業發展的主要目標是：高等學校在校生增加到950萬人左右，毛入學率達到11％左右。《全國教育事業“十五”規劃和2015年發展規劃》提出的2010年的目標是：各類高等教育在學人數達到2300萬人左右，高等教育毛入學率爭取達到20％左右，然而這一目標，也已在2005年被提前5年實現。高校要想把1998年的340萬在校生到2007年的2700萬在校生的學習生活條件保障好’首當其沖的就是要解決住的問題，學校土地面積和校舍必須擴大，才能保證新增的2300多萬在校生進駐高校。據統計，從2000年到2002年年底，全國新建和改造學生公寓4300萬平方米，超過建國50年累計建設3200TJ平方米建筑面積的總和；新建和改建學生食堂530萬平方米，接近建國50年學生食堂的總建筑面積。2002年至2006年，學校占地面積從112萬畝增加到212萬畝；教學用房從1.2億平方米增加到2.7億平方米；教學儀器設備總值從617億元增加到1424億元。所有這些投入，在國家財政和學校自籌資金不足的情況下，就只能向銀行貸款以補充資金缺口，貸款在整個學校投資體系中所占的比例越來越大。

(二)國家財政投入嚴重不足

1993年制定的《中國教育發展和改革綱要》提出：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，本世紀末達到4％。”“中央和地方政府教育撥款的增長要高于財政經常性收入的增長，并按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。”“要提高各級財政支出中教育經費所占的比例，‘八五’期間逐步提高到全國平均不低于15％。”1995年頒布的《中華人民共和國教育法》也明確規定：“國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高。”“全國各級財政支出總額中教育經費所占比例應當隨著國民經濟的發展逐步提高。”1999年《面向21世紀教育振興行動計劃》把教育投資定性為基礎性而非消費性投資，這是我國教育投資在思想認識上和理論上的一個突破，再次強調提高財政性教育經費支出占GDP的比例應努力達到4％的目標。

眾所周知，財政性教育經費占GDP的百分比，是國際公認考核各國教育投入的主要指標，是由國家的能力及國家考慮對教育支出的優先程度來決定的。它較少受國家大小的影響，較準確地反映了教育在國家發展中的戰略地位。財政性教育經費相對于國民生產總值的比重，世界平均水平為4.9％，發達國家為5.1％，欠發達國家為4.1％。我國把這個百分比定為4％也只是達到欠發達國家的水平。縱然是這個水平，我國也沒達到(詳見表2)。

由表2可知，在“八五”期間，我國財政性教育經費占GDP的比重，持續下滑，1995年滑到谷底，只有2.41％。“九五”期間緩慢爬坡，2000年爬到2.87％，每年增長不到0.1個百分點。“十五”開局很好，第一年就達到3.19％，突破了3％的大關。2002年再傳捷報，達到3.32％，增加了0.13個百分點。正當大家預期不久達到4％的時候，沒想到2003年下降為3.28％，2004年下降到2.79％，只相當于1999年的水平。如果國家將1993～2006年國家財政性教育經費缺口的16013億元補齊，以高等教育經費占國家財政性教育經費的20％計，將有3200億元。果真如此，高校將不復有貸款負擔。

(三)商業銀行因高校的穩定性和成長性主動放貸

作為商業銀行，面對居高不下的居民儲蓄，急欲找到一種風險較低且收益穩定的投資項目。在高校大規模擴張引起貸款資金需求的情況下，高校的穩定性和成長性使銀行以主動的姿態與高校合作。銀行普遍認為：第一，高校作為一個特殊群體，高校預算內的貸款項目，主管部門給予一定的財政貼息，認為高校貸款利息償還有保障。第二，鑒于我國高等教育事業的公益性和高校的非營利性的特征，高校具有國有性質，—方面教育是政府重點扶持的，另一方面又存在政府的擔保和支持，認為高校貸款出了問題，國家也不會輕易令其破產。第三，高校擴招使銀行看到巨大的資金投放市場前景，由于實行教育成本分擔機制，高校向學生收取一定比例的學費，學校收入穩定，具有還本付息的能力。第四，政府的政策導向。1999年12月6日，時任教育部部長的陳至立《在教育部2000年工作會議上的講話》中指出：“利用銀行貸款加大校園改造和建設力度，使學校的教學設施、體育設施、基礎設施有較大改善。”2001年7月1日教育部印發的《全國教育事業第十個五年計劃》中明確提出：“適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業。合理利用銀行貸款，繼續爭取世界銀行貸款項目。”這一系列相關文件所代表的教育政策，在一定程度上為高校貸款打開了政策的缺口。第五，高校建校歷史的長短和教育質量的高低形成了一定的社會知名度和信譽等級。正是基于上述認識，銀行才對高校表現出極大的熱情，高校才在“投資饑渴”的境況下與銀行聯手共同步入“校銀結合”的“蜜月期”。

(四)高校之間競爭、教學評估等也是導致高校大量貸款的原因

在市場經濟條件下，高校之間的競爭也非常激烈，不僅表現在學校所在城市、地理位置、學校占地面積、校園建設規模、實驗儀器設備等硬件設施上，而且表現在師資隊伍建設以及學科建設、科研研究水平等軟件上面。許多高校許諾為引進人才配備辦公設備、實驗室、啟動資金、住房等條件。所以，日益激烈的競爭迫使許多學校不惜斥巨資來增強實力。

隨著擴招帶來的人數的不斷增長，為保證教學水平和人才培養質量不致滑坡，教育部近年來開始對本科教學水平實施評估。為了達標，特別是追求優秀成績，各高校只有按照《普通高等學校基本辦學指標合格標準》規定的生均占地面積、生均教學行政用房、生均宿舍面積、生均教學儀器設備值等來購置土地、購置設備、修建大樓、改善教學環境，學校也因此背上了沉重的債務包袱。

二、高校貸款帶來的潛在風險

由于國家、高校、銀行對于高校貸款問題在認識上的偏差，導致高校貸款規模過大，由此帶來了多方面的潛在風險，而這些風險的存在對于國家、高校、銀行來說都是巨大的發展風險，應當引起足夠的重視。

(一)高校財務風險

高校經費的主要來源，一是財政撥入的教育經費，二是高校自己收取的學生學費，三是高校的科研成果轉化帶來的收入，四是校辦產業的創收。實際上這些資金基本上都用于維持高校的人員經費、公用經費和教學經費等剛性支出。而高校償還銀行貸款債務的主要來源，只能依賴于高校招生人數的增加和學費標準的提高。眾所周知，自1997年高校收費并軌以來，高校收費已經使很多普通家庭難以承受，甚至有人指出，中國高校收費水平從學費絕對值、學費在教育成本中的比例、學費占人均GDP的比例這些指標來看，無論是與國際上收費較高的國家橫向比較，還是與我國自身縱向比較，都已嚴重偏高。在這種情況下，再提高高等教育的收費標準將導致我國教育不公平現象的激化進而影響社會公平的實現，甚至影響到社會的安定團結和繁榮發展。2001年、2002年國家計委、財政部、教育部已連續發文要求：高校收費標準必須控制在2000年水平以下'收費標準不得突破教育成本的25％。由此看來，提高學費標準是行不通的。擴大招生規模呢?恐也難成為真正的解決之道。隨著我國經濟和產業結構調整步伐的加快，社會對人才需求的結構將進一步變化，高校如果不能及時進行發展戰略的調整，“優勝劣汰、適者生存”的市場法則就會凸現作用，部分高校就有可能在招生和畢業生就業問題上面臨嚴重困境，最終導致教育資源閑置。因此，償還貸款的資金只能從緊張的日常經費中“硬擠”。日常經費的減少又必將影響到學校人員經費、公用經費、教學經費等的正常開支，學校的日常運作受到威脅，由此而引起的高校財務危機將一觸即發。

(二)銀行金融風險

商業銀行是以追逐利潤為目的的，以金融負債和金融資產為主要對象，如果貸款收不回來將會影響其負債，所以商業銀行對任何一筆貸款都規定明確的資金使用成本收取利息，而且還約定了使用期限，到期使用者需要償還本金。在高校資金來源受國家教育政策和高校未來招生規模影響的情況下，用于歸還貸款的資金也將經歷由高速增長到逐步穩定甚至下降的過程，一旦高校資金鏈斷裂，出現財務危機，必將影響銀行貸款的如期收回，造成大量的呆滯貸款，引發金融風險，這一后果是極其嚴重的。

高校還不了銀行貸款本息是否可以用高校資產抵償呢?擔保法規定，高校的用地和建筑物等教育設施不能用于貸款抵押，故在實際操作中以公益設施為抵押的貸款缺乏法律保障。銀行對高校主要采取的是信用貸款。盡管2002年人民銀行與教育部聯合發文，宣布學生宿舍的建設資金貸款可用宿舍的收費權為質押，然由于高校無有效的抵押資產，因而一旦高校欠賬，銀行仍然無可奈何。

(三)政府財政風險

《高等教育法規定》：高校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。因此，國家對高校貸款沒有實施過多的干預，但事實上大規模貸款的風險將由政府來承擔。當高校正常的教學活動因貸款無法償還而受到影響時，或者銀行給政府施加訴訟壓力或者破產壓力時，由于高校的特殊性質，政府不得已要為高校的貸款“買單”。久而久之，政府承擔的風險會越來越大，必定會造成財政上的重大負擔。

三、高校貸款的解決方略

從目前來看，大多數貸款高校都感受到了還貸壓力，僅靠貸款高校自身已經很難化解貸款風險。這一問題如不及時解決，可能會引發越來越多的問題。如何化解當前的危機?只能是一靠政府，二靠高校自身，三靠銀行協作。

(一)政府加大對高等教育的投入

如前所述，近10年來，我國高等教育得到了飛速發展，其規模已躍居世界第一，這其中最大的受益者是政府。首先，高校貸款建設形成的資產從歸屬來看屬于國有資產，高校只是受托管理和實際使用者，高校的成員或管理者并不能從此項資產中獲得財產收益。公辦高校雖然具有法人資格，但在現行體制之下，無論何方投入高校的資產，最終都歸國家所有。在國家沒有增加投入的情況下，高校自己貸款建設，事實上是各級政府默許的。其次，高校貸款建設是為了完成政府確定的招生任務，實現擴招目標。再次，貸款建設為高教發展奠定了物質基礎，更有利于各級政府的地方經濟和社會發展目標的實現。因此，無論從財產歸屬、實際效果和利益歸屬來看，政府都是高校貸款建設的最大受益者，無論從“誰受益、誰付費”的原則，還是從負擔能力原則出發，政府都應千方百計地擠出資金，辦好高等教育，保證高等教育經費在整個財政預算中占據應有的比重。

2006年全國教育經費為9815.31億元，比上年增長16.59％。其中，國家財政性教育經費為6348.36億元，比上年增長23.00％。政府對高等教育的投入也逐年增加。2007年，針對普通高等教育和職業教育，中央財政支出95億元，建立和健全了國家獎學金、助學金制度，并在教育部直屬的高等師范大學實行師范生免費教育。可以說，政府大大加強了對高等教育的投入。但是，財政性教育經費沒有實現國家承諾的達到占GDP4％的目標。

政府對高等教育的投入必須制定一系列有關高等教育經費保障的政策法規，從法律的高度明確政府在高等教育投資中的主導地位、具體政府應當承擔的責任，真正實現教育財政投入的持續增長。對財政性教育經費占GDP的比例逐步達到4％這一目標加以具體化，明確各年達到的比例數，爭取盡快實現，并隨著高等教育的不斷發展和高等教育招生人數的擴大，逐步擴大高等教育財政性經費在財政性教育總經費中的比例，確保高等教育生均事業費隨經濟的發展逐年上升。

此外，國家在稅收方面對高等教育的優惠政策同樣是對高等教育的投入。現行的許多法律、法規對高校活動中涉及的稅款及規稅進行減免，如“對學校提供的教育活動、高校后勤實體經營學生公寓獲得的租金和服務性收入免征營業稅；高校土地房屋免征房產稅、城鎮土地使用稅；高校學費收入、后勤實體收入免征企業所得稅”等等，這些政策在一定時期和一定程度上對高等教育的發展起到了促進作用，但隨著高等教育改革的逐步深入，國家應當在適當擴大減免有關稅費的范圍以及在規劃、審批學校發展用地、置換原有校區土地等方面，給予高校更大的優惠政策。

(二)高校多渠道籌措資金

高等教育不屬于義務教育范圍，因此，高校的經費來源不應該全部由國家承擔，高校有必要自行多渠道籌措資金，保證自己的正常運轉。

一是加強對應收款項的催收力度，提高應收款項的到賬率。應收款項主要包括應收賬款、應收票據、其他應收款等，在高校內部的應收款項中以應收未收的學費為主，因此高校要做好助學貸款工作，提高學費到賬率。對于高校和外單位的應收款項要及時催收，必要時可制定現金折扣的信用條件，以提高應收款項的到賬率，增強高校的還貸能力。

二是開源節流。很多學校在城市的市中心擁有校區，由于城市的發展，這些校區難以再拓展，如果置換給其他單位用于市區發展，對雙方都能產生較大的經濟效益。在節流上，學校首先要提高現有資產的使用效率。制定資產的購置、使用、報廢等一系列規章制度，加強報批和審核力度，控制設備購置，論證各類設備更新換代時間，提前制定工作預案，以提高設備使用效率，節約內部開支，包括水電費的使用。如有的高校已將長明燈全部換成節能燈，年節約逾百萬元。其次，加強對基建項目的監控。從整體規劃到項目決策，從委托設計到招標投標，從委托監理到施工管理，以及合同簽訂、圖紙變更、材料采購、決算和審計，都要經過嚴格的監督管理。特別是新校區在合理規劃和使用方面，有不少地方值得反思。如很多校園設置大片綠草地、大片湖面和亭臺樓閣、建筑使用面積在50％以下的教學樓、奇特的建筑外形設計等。大學的領導者和規劃者要轉變校園建設的觀念，科學規劃和開發利用現有的大片新校園，把部分草地和湖面變成能產生經濟效益的教學科研用地。

三是爭取社會捐贈。在美國、日本等高等教育發達國家，人們有捐資助學的傳統，通過捐資助學，教育事業得到了極大支持。如斯坦福大學，2000年當年學費收入約1億美元，而校外的捐款高達3億多美元。2007年《亞太區財富報告》顯示，截至2006年底，我國共有49.8萬富裕人士，較2005年增加了9.21％，在亞太區占19％，這些富裕人士擁有的財富總值達2.41萬億美元，掌握著亞太地區28.7％的財富。然而我國大富豪或大企業對國內大學的捐贈力度甚微。究其原因，主要是由于我國沒有出臺相關教育事業捐贈的稅收優惠政策，社會人士對社會捐贈的認識還不到位，大學本身對爭取社會捐贈還不夠重視，使得社會對教育資助還處于低水平階段。

(三)政府、高校、銀行三方共濟

高校的巨額貸款涉及到政府、高校和銀行三方的利益，為了解決高校的巨額貸款負債，有必要三方共同協商。

首先可以考慮以銀團貸款的方式進行債務重組。高校貸款資金主要用于新校區建設，由于基礎設施建設具有建設周期長、對資金規模要求大的特點，因此，盡管高校貸款規模已經十分龐大，但仍不足以滿足高校后續的基礎設施建設需求，許多高校相繼出現半拉子工程；同時，高校貸款一般涉及多家銀行，不僅手續繁雜，而且高校難以統籌資金，往往貸款結構和期限不合理。針對上述問題，江蘇、河南、山東等省的高校開始與銀行合作，積極探索以銀團貸款方式進行債務重組，以降低高校和銀行雙方的風險。如江蘇大學于2005年引進中國工商銀行江蘇省分行投資銀行部作為債務重組財務顧問，最終組成由工行江蘇省分行為牽頭行，江蘇省分行等另三大國有銀行為參與行的銀團，于2007年1月22日銀團貸款正式簽約。此舉不僅整合了學校原有的近7億元貸款余額，而且新增貸款2億多元，并將原2007～2009年到期的貸款適當延期。江蘇大學由此渡過難關，銀行的貸款風險也得以控制。

其次，調整貸款結構，變短期貸款為長期貸款，變商業性貸款為政策性貸款。與基礎設施建設一樣，高校貸款也具有周期性的特點。一般從開始貸款到還本付息結束可以劃分為兩個階段。在第一階段，高校的自身收入還不足以償還貸款本息，往往還需要年年貸款，以新的貸款來償還舊的貸款，即借新還舊、以貸還貸，這一時期稱為舉債前半期。此后隨著未償貸款余額的逐漸減少，高校自身收入在還貸資金中所占的比例越來越多，借新還舊的比例越來越少，當高校完全無需再向銀行貸款，可以憑借自身收入還本付息時，便轉入舉債后半期。從當前中國高校貸款的實踐來看，大部分高校仍處于貸款的前半期，這一階段還需持續一段時間。然而根據高校與銀行簽訂的協議，目前大多數高校都已進入還貸高峰期且貸款陸續到期，這就導致貸款實踐與貸款協議產生沖突。在目前高校自有資金無法在規定期限內還本付息的情況下，為避免不良貸款的形成，解決這一沖突的有效方法就是適當延長還貸期限，將集中于當前的高校還貸壓力分散，使高校貸款從前半期向后半期順利過渡并最終完成整個貸款周期。這一思路不僅符合經濟學理論，而且能在很大程度上緩解高校的燃眉之急以及銀行的信用風險。因此，從中央到地方政府，從教育部門到金融機構，都對通過調整貸款期限來化解高校貸款危機傾注了很大的熱情并為此積極奔走。

總之，高等教育飛速發展中帶來的貸款與還貸問題，既需要國家的重視和投入，需要大學的積極應對，也需要政府、高校和銀行的三方共濟，只要各方給予高度重視并積極采取應對措施，就一定能化解任何風險。

[責任編輯 張桂霞]