論我國傳統檔案立法理念及其更新

摘要：立法是依法治檔的首要環節，立法理念是這一環節的內在精神和最高原理，它決定著立法者的價值取向。檔案法作為一種行政法，其立法理念是與我國整體立法理念相生相伴的。本文將檔案立法理念置于我國立法理念的歷史和現實的大背景中進行觀察、分析和解讀。進而提出適應時代發展的檔案立法理念，以期加深人們對這一問題的理解和認識。

關鍵詞：檔案立法 立法理念 檔案法治

在檔案法制化進程中。立法、執法和司法等構成了依法治檔的幾個重要環節。在這幾個具體環節中。立法是首要環節，立法工作的好壞將直接影響到法治目標的實現。要全面、客觀地研究我國的檔案法治實踐問題，就必須以立法為研究的起點和前提。傳統的立法理念存在諸多誤區，如國家至上、立法無限、秘密立法等。這些都會直接影響到立法的質量及其效果，從而對我國的檔案法制化進程形成阻礙。

1 立法理念的含義及其思想基礎

立法理念是蘊涵于立法這一環節的內在精神和最高原理，它體現了立法者對立法的本質、原則及其運作規律的理性認識及由此形成的一種價值取向，是立法者為實現法治這一最終目標，期望通過制定完善的法律來治理國家、管理社會生活的一種最高思想境界。

立法理念的思想基礎主要有以下三個方面：第一。從法的本源來看，由于立法是創制法律的一種活動，故而正確認識法的本源具有重要意義。關于法的本源，在人類歷史上曾經歷了一個由神本源論到人本源論的漫長過程。前者將法的本源看作神的意志，后者將法的本源視為人的意志。第二，從法的本體論上看。又存在著法的唯物論與法的唯心論之間的對立。以黑格爾為代表的法的唯心論者認為法是自由意志的存在，從而否定了社會物質生產條件對法的決定作用，由此得出法決定社會而非社會決定法的結論。以馬克思為代表的法的唯物論者認為法根源于物質的生活關系，法僅僅產生于社會經濟生活的需要。立法者進行立法時，不是在制造法律和發明法律，而僅僅是在表述法律，是立法者根據本階級的利益和需要進行的，其目的在于建立、維護和發展有利于本階級的社會關系和社會秩序。法是人的主觀思維對客觀事物的內在規律的表達，因而在立法活動中要正確地認識和把握社會經濟發展的客觀規律。第三，從法的認識論上看，又存在著理性主義法觀念與經驗主義法觀念的對立。理性主義法觀念把法看著是人類理性的反映。理性法論者認為立法須以理性為指導，表現在立法實踐上認為可以進行超前立法。經驗主義法觀念則視法為人類經驗的表現，強調法必須以現實社會發展為基礎，表現在立法實踐上則要求進行經驗性立法或總結性立法。實際上經驗主義法觀念是與早期社會發展滯緩、經濟形態有限、人際關系簡單、社會管理單一的狀態相吻合的。在當今社會發展迅猛、經濟形態多樣、人際關系復雜、社會管理綜合化的狀態下，理性主義法觀念也得到重視。因而，經驗性立法與超前性立法必須互相結合、共同發展。

2 傳統立法理念的表現

法治是一種“良法”之治，這說明要實現法治必得先有良法。在我國的法律實踐中，立法質量普遍不高，表現為：第一。面對改革和發展中出現的許多新的社會關系，相應的法律規范未能及時跟進。第二。立法膨脹。一些部門和地方在錯誤的立法理念指導下，不斷通過立法強化部門利益和地方保護主義。第三，各種法律規范之間不配套、缺乏可操作性。第四，立法失衡，主要表現在權利與權力之間的矛盾。以如此之法律應用于其后的司法、執法等環節中。再加上司法、執法環節中的固有癥結，法治的效果可想而知。導致立法質量不高的原因有許多，其中主要原因之一是立法理念存在著問題。

傳統立法理念的表現主要有以下幾個方面：

第一，國家至上。由該理念出發，立法者在立法過程中考慮更多的是如何維護國家的利益。在個人與國家之間的天平上，更重的砝碼放在了國家一邊。由此所創制的法律必然重視國家權力而忽視個人權利。新中國建國以來一共制定了四部憲法，在前三部憲法中，“公民的基本權利和義務”這一章一直放在“國家機構”之后。半個多世紀以來。只有一部二百來條的《民法通則》中，義務性、禁止性條款占了相當的份額，這同國外的民法立法相比有很大的差異。由此看來，充斥于各部法律之中的肆意踐踏普通百姓基本權利的種種條款也就不足為奇了。

第二，立法無限。任何權力都是有限的，這是一個極為普通的憲法觀念，立法權也不例外。曾經有一個時期，立法權在以英國為代表的國家中經歷了一個極其輝煌的“議會至上”的時代。在我國的人民代表大會制度中，立法權處于最高權力位置，行政權和司法權都由其產生并對其負責，法律并未規定行政權和司法權對立法權的監督與制約作用。實際上立法權處于一種不受監督的地位。在西方三權分立的制度下“立法無限”尚且容易產生，在我國的“議行合一”的制度下出現的概率更高。

第三，秘密立法。在傳統立法實踐中，立法機關往往對所立之法持有一種保密態度，沒有做到“開門立法”。在立法過程中對民意重視不夠，不注意及時了解民眾的意見和征求民眾的建議。這樣所制定出來的法律因為沒有最大限度地反映民意，因而也就難以得到民眾的支持。在現實生活中，老百姓對國家正在制定的法律并不很清楚。甚至根本不了解。只有待國家法律制定并頒布出來以后，他們才被動地接受。許多人甚至認為國家立什么法根本與他們無關，所以一旦法律施用于他們時，法律能否真正發揮其應有的作用是很值得懷疑的。

第四，重實體輕程序。在世界兩大法系中，英美法系注重程序立法，而大陸法系注重實體立法。我國屬于大陸法系，再加之中國的歷史原因，所以我國的立法長期以來存在著重實體輕程序的傳統。在我國，除幾大訴訟法之外。并沒有專門的程序立法。盡管在法律中存在大量的程序規范，但是這些規范約束的主要是權利而非權力。在當今社會。人們日益認識到程序的重要價值，與實體立法相比。程序立法仍需加強。

3 傳統立法理念的成因分析

傳統立法理念的形成有其深刻的文化、經濟、政治、法律等方面的原因，是上述各種因素綜合作用的結果。

首先，中國傳統法律文化對我國傳統立法理念的形成具有重要的影響。中國自古以來即具有深厚的中央集權主義的傳統。“大一統”的觀念深入人心。由于君權是國家的最高權力，皇帝只服從天而不受任何約束，所以法律是以皇帝為代表的統治階層意志的體現，是皇帝統治普通百姓的手段而非制約皇帝的規則。在我國古代，皇權與法律的關系是：權力支配法律。法律服從權力。法律的主要功能在于“懲邪禁暴”，而不是促進個人自由。民眾的公、私權利在法律上都受到嚴格的限制和普遍的輕視。長期以來，國家權力總是凌駕于個人權利之上。國家本位、權力本位思想由此產生、形成、強化和固化。與此同時。儒家學說長期居于主導地位。儒家學說強調建立一種和諧的社會秩序。主張“德主刑輔”、“先德后刑”，注重以道德教化來平息紛爭，并由此希望達到一種“無訟”的境界。在此影響下。法律體系發展艱難。法律的權威下降，也直接導致公民的權利意識非常淡漠。立法者在立法過程中也必然輕視權利。忽略公民個人自由。這是產生國家本位、權力本位思想的歷史根源。

其次，建國以來長期實行的計劃經濟體制是形成我國傳統立法理念的經濟原因。在計劃經濟體制下，經濟活動主要靠計劃來完成，政府占據主導地位。經濟糾紛主要靠政府采取行政手段加以解決。適應這種經濟體制制定的各種法律的功能就在于維護國家的權威和權力，保障公共秩序的穩定，其結果是市場主體培育不完善。主體權利意識淡薄，國家權力意識強烈，我國大陸至今沒有一部民法典就是例證。與我國民法薄弱形成鮮明對比的是我國公法極其發達。中國自古以來刑法就非常發達，人們通常認為是“諸法合體。以刑為主”。刑法成為調整人們生活、控制社會的主要手段。這是在立法者心目中存在國家本位、權力本位思想的現實根源之一。

第三，國家高度集權的政治體制是形成我國傳統立法理念的政治原因。我國原有政治體制是一種黨政不分、黨企(政企)不分、黨事(政事)不分、黨群(政群)不分。對經濟、政治、文化、社會實行高度集權的體制。在這種體制下，經濟體制、科技、文化、教育等體制都在相當大程度上被政治化、國家化和行政化，或者說都成了黨和國家的附屬物，其自身的獨立性和自主性已經變得極其有限。從法理上看，與國家管理及其權力相關的通常是公法，而與私人活動及其權利相關的則是私法。在這種政治體制下，公法極其發達而私法非常弱小。這種對公法的一味強調和對私法的徹底否定，相應地產生了權力的無所不在、無所不能和權利的極其微弱、極其貧乏。在實際立法活動中，實際上是執政黨在決定著利益表達、訴求綜合、立法決策和行政執法的全過程。這必然導致立法對政黨利益的偏向。這是在立法者心目中存在國家本位、權力本位思想的現實根源之二。

最后，對法律本質的統治階級意志論的認可和強調是形成我國傳統立法理念的法律理論上的原因。新中國自建國以來深受蘇聯的影響，在法律觀念上也是如此。前蘇聯法學家維辛斯基曾提出一個著名的法的定義：“法是以立法形式規定的表現統治階級意志的行為規則和為國家政權認可的風俗習慣和公共生活規則的總和。國家為了保護、鞏固和發展對于統治階級有利的和愜意的社會關系和秩序，以強制力量保證它的施行。我國的法律研究者對于法的定義長期沿用這一觀點，只是表述的方式不同而已。法律本質的統治階級意志論實際上是傳統人治主義思想與前蘇聯模式的計劃經濟的副產品，它容易導致法律工具主義觀。在此影響下，立法過分強調為維護黨和國家的穩定服務，因而忽視了個人和組織的合法權利與自由。這是在立法者心目中存在國家本位、權力本位思想的現實根源之三。

4 市場經濟的發展和市民社會的建立呼喚檔案立法理念的更新

與我國改革開放的社會實踐相伴隨，20世紀80年代上半期，檔案界就開始醞釀、討論和起草《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)。1987年該法經第六屆全國人大常務委員會第二十二次會議通過，1988年開始實施。在當時計劃經濟的社會環境和條件下，國家至上、權力本位思想還很濃厚，政府中心主義的理念還在深刻地影響著社會管理的方方面面。體現在《檔案法》及《中華人民共和國檔案法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)中就是對非國有檔案的全面管制和對檔案信息利用的過度控制。1996年《檔案法》在第八屆全國人大常務委員會第二十會議上經過修正。由于距離1992年我國確立社會主義市場經濟體制不久，立法者對社會主義市場經濟體制理解不深，立法理念還未發生根本轉變，加之實踐經驗缺乏，因此這次修改只是對個別內容進行了增補，并未觸及《檔案法》的立法思想?！稒n案法》依然保留了很多基于社會控制而對監管者賦予的過多、過大的權力，仍然忽略了各種社會組織和公民的應有權利。

時代的發展，社會的進步。要求我們建立起與市場經濟發展和市民社會建設相適應的檔案法律和法規體系，以便為經濟發展，為精神文明、政治文明和社會文明建設提供支持，為構建和諧社會提供保障。這就需要我們的立法理念必須因時而變，及時更新。

第一，樹立“以人為本”的立法理念?！耙匀藶楸尽钡牧⒎ɡ砟钜罅⒎ū仨氁匀藶榱⒎ǖ暮诵暮透灸繕?，立法的目的應是最大限度地維護個人的正當權益。法律制度不僅僅是社會強制力的體現，同時更具有倡導社會文明，引領觀念進步的作用。尊重人，維護人的尊嚴是社會文明進步的標志，更是一個現代人所必備的基本觀念和素質。法律制度應該引導和強化這種觀念。從一定意義上講，體現以人為本的法律制度設計，就是具有進步意義的法律，否則就是惡法、劣法。正基于此，王英瑋主張將《檔案法》總則第一條“為社會主義現代化建設服務”修改為“為加強對檔案的實體管理和信息管理，有效地保護和利用檔案，維護組織和公民利用檔案信息資源的合法權益，促進社會的進步和發展，制定本法?！钡谌龡l最后應增加“和依法利用檔案信息的權利”。第八條應修改為“各級國家檔案館，是集中管理具有長遠保存價值檔案的文化事業機構，負責向國家機構、社會組織及公民個人提供檔案信息服務”。王英瑋還認為，第九條應增加“公平服務”或“有效服務”等內容。曲正陽主張在第二條檔案法定義中“對國家和社會有保存價值的”主體中增加“或個人”。在第五條檔案工作基本原則最后一句“便于社會各方面的利用”之中增加“公民”字樣。王少輝主張在第七條之后增加“國家各級檔案機構應保護檔案所有者和檔案利用者依法享有的各項權利，對于侵犯檔案所有者和檔案利用者合法權益的行為依法予以追究?！?第十九條增加：一是關于在檔案利用中保護公民隱私權的規定：二是增加關于公民在利用檔案時的權利和義務的規定。這些都體現了眾多檔案學者和檔案工作者對過去缺失的公民權利的高度關注和認真思考。

第二，樹立“立法平衡”的立法理念。立法平衡就是在權利與權力之間必須達到一種平衡?，F代立法主張控制權力和保障權利的思想，并不意味著立法就必須完全以權利為本位而忽視權力?，F代法治既非指權利服從權力，也非指權力聽命于權利，而是指兩者相互尊重、相互制約，在兩者之間達到一種平衡的關系。程訓方、劉東斌指出，《檔案法》作為行政法的一種，在監管者和被監管者的制度設計上對均衡的考慮不周，表現在：一是檔案監管者的權力和責任不均衡，對權力的界定明晰、全面，對責任的界定模糊、片面；二是監管者的權力與被監管者的權利不均衡。監管者的權力過大。被監管者的權利過?。喝菍Ρ槐O管者權利和義務的規定不均衡，過于側重了義務。輕視了權利。這表現在《檔案法》第十六條、第十九條、第二十條、第二十二條以及《實施辦法》第二十條、第二十二條、第二十三條、第二十四條等諸規定之中。這些不均衡的存在，嚴重地削弱了檔案監管的法理基礎，阻礙了檔案信息作用的發揮。

第三，樹立“程序立法”的立法理念。程序立法要求擯棄傳統的重實體輕程序的立法傾向，不能將程序理解為實體的附屬。如果將程序視為實體內容實現的手段或方式，那么必將影響到程序立法的思路，并有可能導致一種程序工具主義。同時，立法還必須對立法本身的程序給予更多的關注。在立法實踐中不但要遵循法定的程序和方式，而且還必須保障公民、法人的知情權、申辯權、聽證權等程序性權利。在推進依法治檔的進程中，強調程序立法的理念對于促進法治、保障人權十分緊迫而必要。劉迎紅在對我國1995—2002年間各省、自治區和直轄市相繼問世的30部地方檔案法規進行研究后指出，地方檔案法規普遍存在的幾種傾向：重檔案實務，輕學術研究；重立法，輕實施。進而具體表現為重法規實體規定，輕程序規定；重處罰而輕獎勵；重行為約束，輕法制宣傳。下位法如此。作為上位法的檔案法律、檔案行政法規、中央部門規章亦如此。

第四，樹立“立法有限”的立法理念。立法有限，意味著通過憲法規定對立法機關予以一定的限制，通過立法法明確規定各級權力機關和政府機關的立法權限、立法程序，防止立法機關濫用職權。權力制約是法治時代的內在精神，在立法領域也應當奉行有限主義。在當代?！傲⒎ㄓ邢蕖睉敵蔀橐豁椓⒎ɡ砟睿⒎酂o論在人民權力還是在公民權利面前都具有有限性。由于過去對檔案行政立法缺乏必要的規劃、審批和備案制度。導致對行業和地方法規體系的管理、協調不夠。麻新純指出。檔案法規常常在條塊之間摩擦碰撞，行業和地方在立法上各自為政、自成體系、交叉矛盾。從而導致執法中政出多門，多頭執法，標準不一，左右為難。因此。應嚴格按照憲法、立法法規定的立法權限和立法程序，實現對檔案立法權的有效監督和制約。

第五，樹立“立法透明”的立法理念。立法機關在進行立法活動時。應當實行“開門立法”。從立法的動議、擬定、審查直至通過都必須廣泛征求普通百姓的意見和建議，反映他們的現實需求。對檔案立法來講。建立健全民主立法制度勢在必行。劉國華建議，在法案起草過程中。要堅持民主協商，多方協調，打破過去官方對立法的壟斷，推廣以中立的非官方機構為主導，以學者為主體起草法案的模式。同時，賦予檔案行政管理相對人參與檔案行政立法的程序權利。在與國際接軌的過程中，世界貿易組織規定的透明度原則對我國包括檔案在內的所有立法活動和立法內容都具有直接和長期的影響。目前，檔案界和相關組織與個人在立法過程中都應努力貫徹這一理念。

第六，樹立“立法效益”的立法理念。立法膨脹在檔案行政立法中也有表現。劉國華認為，法律正以前所未有的強勁態勢作用于檔案工作的方方面面。法律的這種強勁態勢表現為法律文件的鋪天蓋地，上百部檔案法律、法規和規章左右著檔案工作甚至人們的思想觀念。事實上，法律并不等于法治，法律也非越多越好，立法同樣必須講究產出和效益。立法應當基于社會需要。反映社會規律。在立法過程中應當充分體現民意。緊跟時代步伐，既不滯后，也不過度超前，追求適度。追求效益。