檔案法立法思想與立法原則研究

摘要：本文對檔案立法思想和立法原則的研究狀況、存在的問題、研究的內容、基本思路和方法進行粗略的探討。

關鍵詞：檔案法 立法思想 立法原則

1 本課題國內外研究現狀述評及研究意義

1.1 本課題國內外研究現狀述評。近年來，隨著依法治國步伐的加快，檔案法在執行過程中的一些問題也引起了一些檔案學者的注意和反思，研究檔案法治的論文不斷見諸于檔案學期刊。原國家檔案局副局長郭樹銀2000年還出版了《<中華人民共和國檔案法實施辦法>釋義》一書，但這些論文和論著基本上都是對《檔案法》及其《實施辦法》一些概念的解釋、執法的體會和對《檔案法》具體條文的質疑，都是檔案法規使用層面的問題。只有劉國華、程訓方、劉東斌等少數作者在《檔案立法中的疏漏與建議》(載《檔案學研究》2004年第3期)、《觀念創新與檔案立法》(載《北京檔案》2004年第5期)、《對檔案監管權的思考》(載《檔案管理》2006年第5期)、《從立法思想談檔案法的修改》(載《檔案管理》2006年第6期)等對現行《檔案法》反思的文章中涉及到了檔案法(未加書名號的意思是指檔案法規)的立法思想、立法原則和立法精神。目前。國內關于檔案法立法思想、立法原則方面的研究成果主要體現在對《檔案法》中行政監管權與公民權利的關系分析上。有學者認為，現行《檔案法》為檔案行政管理部門設置了過多的權力，忽視了公民的權利，忽視了檔案行政管理部門的責任，破壞了行政權力與行政責任的平衡，破壞了行政權力與公民權利的均衡，給公民權利的行使設置了很多不當的限制。

關于國外檔案立法思想、立法原則及立法精神方面的研究成果(不包括檔案法律條文)。從現有期刊雜志中只看到了趙力華的一篇介紹美國檔案立法情況的《美國檔案立法的啟示》(載《中國檔案》2005年第11期)。可以說，目前檔案界對檔案法立法思想、立法原則及立法精神的研究才剛剛開始，觀點和認識還處于對現行《檔案法》反思的感性階段，整個研究還比較凌亂和膚淺。

1.2研究意義。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國的檔案工作出現了許多新情況和新問題。這些新情況、新問題給依法治檔工作帶來了很多困難，使檔案法制工作面臨著嚴峻挑戰。本課題的研究及其成果，有助于檔案工作者深刻理解新形勢下檔案法制工作面臨的諸多問題，幫助檔案行政管理部門探索在新的歷史條件下做好檔案法制工作的途徑，為立法部門修改檔案法提供理論支持。

2 研究的主要內容、基本思路和方法、重點難點、主要觀點和創新之處

2.1 主要內容。產生于1987年的《檔案法》，雖經1996年的修改，但10年之后，已很難適應社會主義市場經濟體制的需要。以《檔案法》為核心的檔案法體系在立法思想、立法原則、立法精神方面出現了很多不適應檔案工作新形勢發展需要的現象。

2.1.1 現行檔案法的立法思想已不適應社會主義市場經濟體制的要求。現行檔案法是以1987年的《檔案法》為核心的法規體系。1987年制定《檔案法》時，我國實行的是以計劃經濟為主的有計劃的社會主義商品經濟，計劃經濟時期存在的全能政府、管制情結等政府優位的思想還很有市場。這些思想不可避免地要反映到《檔案法》中，其具體表現是：過度迷信權力，賦予了監管機關很大的權力。但缺乏對權力的制約，權力與責任不對稱：忽視行政相對人的權利，為行政相對人設置了過多的義務。權利與義務不對稱；檔案行政管理機關的權力與行政管理相對人的權利不均衡：行政管理相對人之間的權利不對等。《檔案法》中存在的這些問題必然會反映到以《檔案法》為核心的檔案法規體系中，造成整個檔案法規體系的立法思想與社會主義市場經濟體制要求的尊重權利、制約權力的制度追求不符。檔案法中存在的這些問題表面上看是法律條文與現實不符，其實是計劃經濟時期的立法思想、立法原則、立法精神與社會主義市場經濟體制的現實不符。

2.1.2 社會主義市場經濟要求的檔案立法思想。黨的十六大明確提出要以人為本。建立和諧社會。這就意味著我國所要建立的社會主義市場經濟是以人為本的、和諧的社會主義市場經濟。以人為本、和諧社會就要求在檔案立法時，要充分考慮到行政相對人的利益。在國家利益、社會利益與個人利益之間尋找到一種使各方利益最大化的結合點，既不能為了公共利益而忽視個人利益，也不能為了滿足個人利益而損害公共利益。這就需要我們跳出現行檔案法在立法思想方面的約束，用一種新的理念和視角來構建檔案行政關系。

2.1.2.1 要樹立為社會公益而立法的觀念。為社會公益而立法的觀念包括兩個方面：一是從檔案立法的動機上來說，檔案立法不能僅僅考慮立法者或管理者單方面的管理動機，還要考慮當時的社會條件和社會大眾的普遍要求，從國家和社會整體利益出發，慎重考慮是否立法、什么時間立法以及立什么法，以保證所立之法體現社會公益。二是從檔案立法的目的上來說，檔案法作為檔案工作的基本行為規則，為檔案行政管理部門設置一些權力只能是為了整個檔案事業的發展，而不能僅僅是為了便于管理和監督。公共利益是否需要應該成為新的檔案立法中是否設置檔案監管權首先要考慮的因素。只有為了公共利益的目的所設置的檔案監管權力才是正當的、必要的。

2.1.2.2 要樹立均衡協調的觀念。均衡就是要在新的檔案立法中構建一種權利與權力的制衡機制、權力與責任的制衡機制，用權利和責任來約束權力。制衡權力。協調就是要在公共利益與個人利益之間找到一個平衡點，在監管者的權力與被監管者的權利之間找到一個平衡點，在行政相對人的權利與義務之間找到一個平衡點，確保檔案行政管理部門對檔案的監管效果達到公共利益與個人利益的雙贏。

2.1.2.3 要樹立公正的觀念。公正是衡量一部法律是不是良法的基本依據。只有公正的法律才能得到真正的遵守和執行。否則。就很難達到立法的目的。所以。在新的檔案立法中要把公正的理念放在非常重要的位置。檔案立法中的公正就是不為公權的濫用提供過多的方便，不為私權的使用設置過多的障礙，對行政管理相對人的權利行使實行同樣的監管，予以同樣的保護，不因檔案所有權的主體不同、管理方式不同而給予差別待遇。

2.1.2.4 要樹立成本效益觀念。立法是執法的基礎，如果在立法階段沒有考慮執法的問題，就會在執法階段造成要么所立之法無法執行，要么執法成本太高很難執行。所以。在立法階段立法者必須要樹立成本效益觀念，從成本效益的觀念出發，仔細考慮立法成本和執法成本，認真權衡應該規范哪些事項、規范到什么程度、采用哪種監管措施。對那些雖然需要規范，但進行立法規范，立法成本、執法成本太高。且執法效果也很難保證的事項就不適宜進行立法規范。

為社會公共利益而立法的觀念、均衡協調的觀念、公正的觀念和成本效益的觀念是社會主義市場經濟條件下市場主體對行政管理者的基本要求，檔案法作為調整檔案行政關系的行政法，在立法中也理應秉持這種理念。堅持這種原則。

2.2 基本思路和方法

2.2.1 基本思路。本課題擬運用行政管理學、法學、政治學和檔案學的有關理論對我國現行的檔案法規進行分析、研究，找出我國現行檔案法在立法目的方面存在的不足和缺陷，分析、研究這些不足和缺陷產生的原因，提出我國檔案立法應該追求的基本價值目標，進而確立與社會主義市場經濟體制相適應的檔案立法思想、立法原則和立法精神。

2.2.2研究方法。本課題屬于基礎理論研究項目，擬采用制度研究與經驗研究相結合的研究方法。通過制度研究來回答檔案法應該是個什么樣子的法律，這些法律規范形成的原因是什么，應如何運作等問題。通過經驗研究把檔案法的實際運作過程和檔案工作實踐中的經驗材料進行分析和歸納。探求其中的發展趨勢，以避免制度研究從理論到理論流于對法律條文的舉例或解釋上。制度研究與經驗研究的結合，就是檔案法應然研究與實然研究的結合。

2.3 重點難點。本課題的關鍵是如何確立與社會主義市場經濟體制相適應的立法思想、立法原則，對檔案立法思想、立法原則的闡釋和分析是本課題的重點所在。

難點有二：一是外國檔案立法資料的欠缺和收集的困難：二是在進行制度研究時如何運用比較的方法分析中外檔案立法追求的不同之處和人類文明的共同之處，找出檔案立法的共同價值追求和社會主義市場經濟體制條件下我國檔案立法的獨特價值追求。

2.4 主要觀點。檔案立法思想決定檔案立法原則、立法精神。立法原則、立法精神是立法的基礎。立法原則、立法精神直接決定著檔案法律的價值取向，而法律條文只不過是立法思想、立法原則、立法精神的外在表現形式：檔案立法思想、立法原則及立法精神不是憑空產生的，而是由一定的社會條件決定的：一部好的檔案法律。其立法思想、立法原則及立法精神必須是符合當時的社會客觀條件，且是追求理性、追求正義、追求至善的。

2.5創新之處。本課題從立法思想、立法原則這一新的研究視角出發，突破了現有檔案法研究中解釋、質疑的局限，明確提出現行檔案法不能適應新形勢發展需要的關鍵是立法思想、立法原則的落后，不對現行檔案法的立法思想、立法原則進行改變，檔案法就很難適應檔案工作和社會發展的需要。