基層民主是社會主義民主政治的基礎性工程

摘要：黨的十七大報告指出，發展基層民主是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。我們要建設社會主義民主政治，發展社會主義民主，促進社會和諧，就需要研究基層民主在社會主義民主政治建設中的基礎性、重要性，探索發展基層民主的條件，努力搞好基層民主建設。

關鍵詞：社會主義民主政治； 基層民主； 基礎性工程

中圖分類號： Ｄ６ 文獻標識碼：Ａ文章編號：１６７２－９７４９（２００8）０1－００２８－０３

黨的十七大報告指出，發展基層民主必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。加強社會主義民主政治建設，發展社會主義民主，把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，調動人民群眾的積極性，促進社會和諧，始終是我們黨努力追求的重要目標。沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。而基層民主建設在整個社會主義民主政治建設大局中地位顯要，是其基礎性工程。

一、關于基層民主

所謂基層，就是最低層次，它除了指基層政權外，還指群眾性的基層組織，如村民委員會和居民委員會，此外還有國家企事業單位的基層組織。基層最大的特點就是它直接面向人民群眾，沒有任何中間環節，處于人民群眾的直接監督之下。這正如學者張志榮教授所說：“基層并不簡單地等同于政權。因為除了政權組織外，還有基層的黨組織、其他國家機構以及企事業單位等”［1］。由此，基層民主就是指我國廣大人民群眾在城鄉基層政權機關、城鄉基層自治組織以及國家企業事業單位的基層組織中依法自主行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，選舉和監督干部的活動。基層民主是人民群眾直接行使民主權利、依法進行自我管理、自我服務和自我發展的主要形式，是中國特色社會主義最廣泛的實踐。

我們黨一直高度重視基層民主問題。革命戰爭時期，我們黨正是通過深入基層，發動人民群眾翻身鬧革命，才取得了革命的最終勝利。建國后，我們黨正是通過發動農民群眾，才取得了土地改革的全面勝利；正是通過發動工人群眾，才得以迅速恢復工礦生產。改革開放后，鄧小平指出，不僅要大力發展生產力，給人民以切實的物質利益，而且“要切實保障工人農民個人的民主權利，包括民主選舉、民主管理和民主監督。不但應該使每個車間主任、生產隊長對生產負責任、想辦法，而且一定要使每個工人農民都對生產負責任、想辦法”［2］。

隨著社會主義現代化建設的不斷發展，各基層單位在經濟上的自主權越來越大，人民群眾個人的民主意識越來越強，基層民主問題也就越來越得到黨中央的高度重視。江澤民在黨的十六大報告中指出：“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作”，黨的十六屆四中全會也要求“擴大基層民主，完善基層政權、基層群眾性自治組織、企事業單位的民主管理制度，堅持和完善政務公開、廠務公開、村務公開等辦事公開制度，保證基層群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權等民主權利”。對此，胡錦濤總書記在黨的十七大報告中作了進一步發展：發展基層民主“是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。

二、基層民主是社會主義民主政治的基礎性工程

從江澤民的“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作”到胡錦濤總書記的“發展基層民主，……必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”，在文字表述上差別不大，它們都強調“基礎性”，都意識到基層民主對于社會主義民主政治建設的極端根本性。但是，從內涵上來講，“基礎性工程”的表述是對“基礎性工作”的巨大發展，它不僅包含“基礎性工作”的應有之意，還寓意深刻地告訴我們，基層民主不僅僅是“工作”，而且是一項系統的“工作”，一項浩繁的工程，需要我們持續地、不懈地去維護、建設、發展。

1.基層民主是社會主義民主政治的起點

人民民主是社會主義的生命。中國共產黨不僅是中國工人階級的先鋒隊，而且是中國人民和中華民族的先鋒隊。為人民爭得民主權利并努力維護好、發展好人民的民主權利始終是中國共產黨奮斗的目標。建國后，中國共產黨領導人民，經過辛苦努力，制定了中華人民共和國憲法，并在憲法中明確規定“國家的一切權利屬于人民”，同時逐步建立并不斷完善全國人民代表大會制度和共產黨領導下的多黨合作制度，切實保障人民的民主權利；改革開放后，中國共產黨在領導人民以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，大力發展生產力的同時，努力進行國家政治體制改革。在此基礎上，1997年黨的十五大明確提出要“在中國共產黨領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國”，“建設社會主義法治國家”；2002年黨的十六大提出“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”；2007年黨的十七大則把“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”響亮地提了出來。這不僅體現了中國共產黨對社會主義民主政治建設的重視，也表明了中國共產黨對社會主義民主政治的認識在逐漸加深。

“基層歷來是民主政治的發源地和試驗田。”“民主精神的培育、民主素質的鍛煉、民主實踐的操作，都是在基層產生、在基層發展、在基層得到檢驗的”［3］。發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標，是構建社會主義和諧社會的題中應有之義。要發展社會主義民主政治，就必須重視基層民主建設，切實維護人民當家作主的權利，而人民當家作主需要體現在具體的事情上，賦予人民決策和處理具體事情的權利。只有人民群眾的心聲能夠被傾聽，利益能夠被維護，整個社會主義民主政治生活才是順暢的。萬丈高樓平地起，沒有基層民主，就沒有社會主義民主政治，正可謂基礎不牢，地動山搖。基層民主是社會主義民主政治的起點。

2.基層民主是提高人民群眾政治參與意識與能力的需要

“現代政體區別于傳統政體的關鍵乃在其民眾政治意識和政治介入的幅度……傳統政體的制度只需要組織社會上少數人的參與，而現代政體卻必須組織廣大民眾的參與［4］”。 “當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名符其實的民主”［5］，社會主義民主政治才會得到切實的發展。

政治參與，簡而言之就是公民參與政治，是一種“公民自愿地通過各種合法方式參與政治生活的行為”［６］，強調自愿性。改革開放以來，隨著社會主義現代化建設的不斷發展，人們的經濟需求逐漸得到滿足，越來越多的人逐步開始主動地、自愿地關注自己的政治訴求。另外，社會主義市場經濟內在的自由性、平等性、競爭性、法制性提高了人們的政治參與意識和政治判斷能力、政治表達能力等。人們的這種參與政治的訴求必須要有一個合適的渠道得以表達。但是，中國的現實國情就是地大人多，這種國情決定了現實政治生活不可能滿足每個公民任何層級的直接民主。在這種情況下，基層民主恰好滿足了人們的需求。基層民主是一種直接民主，人們可以自主地行使自己的權利，表達自己的心聲，自主地決定選擇張三還是李四作為自己進一步參與政治的代表等等。

3.基層民主是化解人民內部矛盾的有效手段

列寧曾經指出，“在社會主義下，對抗將會消失，矛盾仍將存在”［７］。毛澤東發展了列寧的這個觀點，不僅認為社會主義條件下存在矛盾，而且把矛盾分成兩類：敵我矛盾和人民內部矛盾。隨著生產力的逐步發展和各項規章制度的逐步完善，特別是當前構建社會主義和諧社會戰略的實施，我們面對的絕大多數矛盾都是人民內部矛盾，如失地農民的社會保障問題、下崗職工的生活保障問題、福利分配問題等，并且這些矛盾大量地存在于農村和城市社區等社會基層。

“基層既是產生社會矛盾的‘源頭’，也是疏導各種矛盾的‘茬口’”，“各種社會現象都通過基層反映出來，各種社會問題都在基層最先表現出來，各種沖突也可能最先在這里醞釀、爆發”［８］。面對各種矛盾，人們在處理方式上只有兩種選擇：暴力或妥協。使用暴力的方式，矛盾雙方必然兩敗俱傷；使用妥協方式，矛盾雙方將是雙贏結局。權衡利弊，使用妥協方式處理矛盾必是人們的首選。那么，如何妥協？最有效的就是民主。對此，毛澤東早在50年前就告訴我們，“凡屬于思想性質的問題，凡屬于人民內部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決”［９］。既然人民內部矛盾主要地、大量地來自基層，那么有效疏導和化解社會矛盾就將更多地有賴于基層，基層民主就會是人們處理矛盾的有效方式。

４.基層民主是監督基層干部的有效手段

盡管隨著我國行政管理體制的不斷改革，我國各級政府行政干部的素質越來越高，為人民服務的意識越來越強，辦事效率也越來越高，但是，相對于其他層級政府的行政干部來講，我國基層干部存在的問題仍然很多。他們的來源更加寬廣，素質參差不齊，面對的行政環境也相對松懈，這導致他們在行政過程中隨意性更大，瀆職、貪污等違法問題不斷出現。基層干部直接面向人民群眾，他們的形象如何往往直接代表了各級人民政府在群眾心中的形象。如何克服基層干部行政的隨意性，提高他們的素質和責任心，既是一個理論問題，同時也是一個實踐問題。在這個問題上，建立健全基層民主制度就是一個非常有效的手段。

基層民主在監督基層干部方面有兩個優勢。一是由于基層干部絕大多數都是由群眾直接選舉出來的，只要基層民主建設搞得好，人民群眾手中的選舉權運用得當，基層干部的權力授受過程完全能夠控制得很好；二是基層干部工作對象是人民群眾，始終與人民群眾面對面，處于人民群眾的輿論監督之下，基層干部所做的每一件事情是否有利于實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，這在人民群眾那里直接會有反饋，因此，基層民主的監督作用更大，更直接。基層民主的監督形式可以有很多，村務公開、政務公開、廠務公開是其監督的重要內容，另外還有諸如民主評議、意見箱等，形式多樣。可以說，基層民主建設狀況與基層干部監督力度是正比關系。無數事實證明，“缺乏有序有效的基層民主的客觀結果是，基層干部既免受民眾約束壓力，也脫離中央的監督管理”［１０］。

三、搞好社會主義基層民主建設的建議

基層民主是社會主義民主政治的基礎性工程。既然是工程，就需要建設、維護和發展，需要為此付出長期的、不懈的努力。社會主義基層民主的內容是多方面的，因而搞好社會主義基層民主的途徑也應該是多方面的。我們僅提如下四個建議。

1.要堅持以人為本

我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，其一切奮斗和工作的最終目的都是為了造福人民。而人民群眾更多的是分布在各個基層，處于各個基層組織和基層政府的直接管理之下。因此，無論是基層政府，還是村民委員會、居民委員會，或者是企事業單位的基層組織，它們在基層民主建設中要以人為本，眼中要有“事”，但更要有“人”，“要始終把實現好、維護好、發展好最廣泛人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”［１１］。只有堅持以人為本，基層民主自身才會更好地發展，才會有利于堅持和鞏固人民當家作主的政治地位，才會有利于正確地反映和實現最廣大人民群眾的意志和愿望，才會有利于促進社會和諧、實現國家長治久安。那種光顧高喊民主口號，而對廣大人民群眾的迫切要求熟視無睹的民主不是真正的“民主”，不在社會主義民主政治建設的范圍之內。

2.要繼續不斷改革、完善政治體制

改革開放以來，我們黨一直在探索推進政治體制改革、發揮社會主義政治制度的特點和優勢、鞏固和發展民主團結政治局面的有效途徑。盡管近幾年中央對國家政治體制改革付出了很大努力，但依然存在的諸如機構龐大、效率低下，官僚主義、形式主義，以權謀私、濫用權力等問題制約了政治體制改革，降低了其改革的力度。當前“下情不能上達”、“上情不能下達”的現象依然部分地存在，這說明我們仍然要在改革、完善民主政治體制上下功夫。

基層民主需要完善的民主政治體制來暢通政治溝通渠道。溫家寶曾指出：“群眾通過基層的直接民主形式管理好一個村，將來就可管好一個鄉，管好一個鄉以后，將來就可管好一個縣、一個省，真正體現國家是人民當家作主”［１２］。但是，沒有完善的政治溝通渠道，沒有良好的民主政治體制，就不能保障理想的基層民主的出現，和諧的社會局面也因此可能僅僅是一種向往。基層民主建設，需要我們不斷改革、完善政治體制。

3.要始終把發展作為第一要務

發展是我們黨執政興國的第一要務。滿足人民日益增長的物質文化需求需要我們的發展，全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會需要我們的發展，建設社會主義民主政治、搞好基層民主也需要我們的發展。改革開放以來，我們黨正是緊緊抓住了發展這一要務，以經濟建設為中心，聚精會神搞建設，一心一意謀發展，我們的社會主義事業才更加顯示出其勃勃生機。

發展是多方面的，基層民主建設至少需要兩個方面的發展。經濟發展是第一需要。生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑。作為上層建筑一部分的基層民主建設，如果沒有生產力的發展作為支撐，其基礎確定是不牢的。如果群眾中大多無衣無食，或者疾病纏身，指望這樣的群眾實行真正的民主，那是幼稚的。除了經濟發展之外，基層民主建設還需要政治發展作為支撐。大河有水小河滿，如果整個政治環境不是民主的、政治制度不是完善的甚至有很大缺陷，作為整個政治民主大廈一部分的基層民主的發展必然是不健全的。總之，基層民主建設需要我們把發展作為第一要務，全力搞好發展。

4.要始終注意保持穩定

民主既是目的，也是手段。一方面我們要發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，另一方面，民主也是我們團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，發展生產，保持穩定的工具。鄧小平早就告誡我們：“民主是我們的目標，但國家必須保持穩定”［１３］，“中國人這么多，底子這么薄，沒有安定團結的政治環境，沒有穩定的社會秩序，什么事也干不成。穩定壓倒一切”［１４］。

上面說過，當前我國依然存在著許多可能激化的矛盾，并且這些矛盾大量地存在于基層，這些矛盾如果處理不當，很有可能會影響當前構建社會主義和諧社會的大好形勢。因此，我們要發展基層民主，但應該注意配套工作，循序漸進。“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”［１5］。那種為民主而民主，為民主而不顧其他的做法是危險的，可能會因此釀成“民主”災難。

總之，基層民主是社會主義民主政治的基礎性工程，這是黨的十七大報告的一個新提法，其蘊含著豐富的內容。作為社會主義民主政治的基礎，基層民主需要我們把其當作一個工程去建設，需要我們為此不懈地努力。

參考文獻

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［責任編輯：劉慧婷］