中國政府價值取向面臨的三大轉變

摘 要：政府價值取向決定了政府追求的價值目標，進而決定了政府能做什么和不能做什么。目前，隨著經濟的不斷發展和改革的不斷深入，政府價值取向也要進行新的轉變。具體表現在三個方面：從注重經濟發展向關注民生轉變；從與民爭利向讓利于民轉變；從“錦上添花”向“雪中送炭”轉變。

關鍵詞：價值取向；關注民生；讓利于民

中圖分類號：F123.16 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）04－００05-04

政府價值取向是政府在履行各種職能時所持的價值立場、價值態度以及所表現出來的價值傾向，它決定了政府追求的價值目標，進而決定了政府能做什么和不能做什么。在不同國家的不同時期，政府價值取向也有所不同。隨著經濟的不斷發展和改革的不斷深入，目前中國社會正處于轉型時期，正確選擇政府價值取向是構建社會主義和諧社會的客觀需要。筆者認為，至少要從三大方面實現政府價值取向的轉變，以適應新的形勢。

一、從注重經濟發展向關注民生轉變

自十一屆三中全會實現“以階級斗爭為綱到以經濟建設為中心”轉變以來，政府一直扮演經濟建設主體的角色。應該說，在計劃供應商品與生活用品短缺的經濟境況下，政府參與經濟建設是符合實際需要的。但是，隨著經濟體制改革的不斷深入和人民生活水平的不斷提高，一方面企業已成為獨立的市場主體和經濟建設的主要力量，政府不應當也不需要再繼續扮演經濟建設主體的角色；另一方面，基礎教育、社會保障等民生類公共需求快速增長，政府必須把民生作為新時期關注的重點。黨的“十七大”第一次系統地提出了改善民生的理念和政策取向，描繪了“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的美好前景。為了更好地推進以改善民生為重點的社會建設，需要從發展戰略、考核指標、財政體制等方面進行改革。

（一）在發展戰略上，弱化項目建設在經濟發展中的作用

近幾年，為了加快本地經濟增長，各地方都熱衷實施項目帶動戰略，認為發展靠投資、投資靠項目，并且提出“抓項目就是抓發展，抓項目就是抓落實”、“發展經濟就是要抓項目”、“要圍著項目轉，盯著項目干”、“要以項目為綱，以項目促發展”等等口號。各級政府都承擔了大量的項目建設職能，“項目市長”、“項目縣長”等現象十分普遍。實踐表明，過分強調項目建設在經濟發展中的作用，是不利于一個國家經濟與社會可持續發展的，更不利于人民分享改革發展的成果。一是由于地方政府一個勁地鋪攤子、上項目，助長了投資熱；二是由于地方政府把主要精力放在抓項目上，老百姓上學、看病、就業等基本民生問題被忽視；三是由于政府部分項目投資效率低造成了大量公共資源的浪費。

中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出，政府是為市場主體服務和創造發展環境的，政府不是直接搞經濟建設的。因此，必須轉變政府發展戰略，弱化項目建設在經濟發展中的作用。政府不能成為經濟發展的直接投資者和主導者，政府的主要任務是為經濟發展創造良好環境，而不是通過自己直接投資達到目的。今后，政府應把主要精力從項目建設轉移到社會管理與公共服務上。

（二）在考核指標上，弱化經濟指標在政績考核中的地位

政府熱衷于上項目的緣由之一就是政績驅動。總體上說，現行干部政績考核制度很難反映老百姓的聲音。其中，體現經濟建設的指標多、權重大，體現人民群眾得到具體實惠的指標少、權重小。在考核指標的驅動下，各級黨政領導把主要精力用于抓經濟、抓投資、抓項目，忽視了其他工作。

只有制定出科學的考核指標，將公眾滿意度納入干部政績考核體系，使廣大群眾的評價成為影響干部升遷的重要因素，才能引導干部把注意力和著眼點放到改善民生上來。2006年7月，中共中央組織部正式印發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》。根據這一辦法，政績考核內容包括：上級統計部門綜合提供的本地人均生產總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉居民收入及增長、資源消耗與安全生產、基礎教育、城鎮就業、社會保障、城鄉文化生活、人口與計劃生育、耕地等資源保護、環境保護、科技投入與創新等方面的統計數據和評價意見，具體指標由各地根據實際情況設置；上級審計部門提供的有關經濟責任審計結論和評價意見；民意調查反映的有關情況。[1]從中可以看出，該辦法把民生指標納入干部政績考核體系中，把群眾滿意度作為干部政績考核的重要因素，這有利于從根本上削弱地方政府抓項目、上投資的沖動，防止和克服嘩眾取寵的形式主義、勞民傷財的“形象工程”。目前，該辦法正處于試點階段，今后要擴大實施范圍并繼續嚴格推行。

（三）在財政體制上，降低財政支出用于經濟建設的比重

目前，中國財政收入連年高速遞增，已超過GDP的20%。但財政支出結構不盡合理，國家財政每年有1/4左右的支出用于經濟建設，用來搞固定資產投資，尤其是仍然包攬包辦了一些應由企業、私人或市場從事的經濟活動，如給企業增撥流動資金、支持企業挖改、技改，給予虧損和價格補貼等；還有一些有條件進入市場的經營性支出的包管，如行政事業單位經辦的出版社、雜志社、培訓中心、各類學會、研究會等，仍由財政負擔著經費。相反，基礎教育、社會保障等民生性支出太少，與財政收入的增長不成比例，與國際上的普遍水平也有相當大的差距。

財政資金是公共資金，公共資金必須用于滿足社會公眾的需要。在社會主義制度下，政府財政應取之于民，用之于民。因此，今后政府必須控制和壓縮經濟建設性支出，把滿足廣大群眾的最緊迫需要作為公共財政支出的首選事項，集中財力加大民生投入，擴大對基礎教育、公共衛生、社會保障、廉租住房等方面的公共支出，讓廣大人民共享改革發展成果。

二、從與民爭利向讓利于民轉變

從近些年中國的現實情況來看，政府往往過分注重經濟利益，造成與民爭利。主要表現在：（1）政府作為經濟活動的監管者，過于注重收費。在西方市場經濟國家，政府行政收費占財政收入的比重一般不超過10%，而中國一些地方政府的行政收費占財政收入的比重遠遠超過10%，給企業和老百姓帶來十分沉重的負擔。其中相當部分是以政府名義、運用政府行政權力獲取但并沒有納入預算也沒有納入政府預算外收入，如工商、公安、稅務、衛生防疫等部門的變相罰款和收費。國家工商總局的數據表明：1999年全國有個體工商戶3 160萬戶，截至2006年6月底下降為2 505.7萬戶，平均每年減少87萬戶。根據全國工商聯的數據，截至2006年年底，個體工商戶增加到2 576.2萬戶，但相比于1999年的數字，依然還是少了583.8萬戶。一些研究者指出，包括稅收、衛生、管理和攤派費等在內的各種費用的增加，是造成個體戶和微小型企業難以成長的重要因素。[2]（2）政府作為國有資產出資人代表，過于注重經濟利益。2006年12月18日，國務院辦公廳正式轉發了國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》，提出要增強國有經濟控制力，明確了七大國家控股的行業，即軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運。而這七大行業都是國有企業利潤的主要來源，而且大多屬于行政性壟斷行業。壟斷行業是中國國有經濟最集中和控制力最強的領域。壟斷行業中的主要大型骨干企業，幾乎都是國有企業、中央企業。目前公眾對不少壟斷行業為維護自身既得利益構筑較高的進入壁壘，以及收費高、服務差、效率低等問題意見頗大。[3]（3）一些地方政府過于強調經營城市尤其是經營土地。“經營城市”的理念認為，城市本身就是可利用、可升值的資產，管理者應當巧妙地利用城市的各種資源，采取市場化的手段進行組合和配置，以此來加速城市的經濟發展。這種理念作用于實踐，往往出現以賣地收入來維持市政建設、以房產的活躍來拉升GDP以及將各種城市資源進行拍賣或轉為私人經營等錯誤的做法。[4]正是這個原因，造成近幾年地價不斷上漲，房價不斷攀升，老百姓的買房負擔不斷加重，而地方政府卻從中受益，土地出讓金成為不少地方的主要財源，被稱作“第二財政”。

在市場經濟國家，政府是最大的非營利性組織。在社會主義制度下，政府代表和維護的是人民利益，應該無私地謀求人民利益，把人民利益最大化作為政府的政策目標和行為基準。為此，政府絕對不能與民爭利，相反要讓利于民。

（一）改革現行收費管理體制，規范政府收費行為

一是深化行政審批制度改革，進一步削減審批事項，下放審批權限，推行并聯審批，清理收費項目，降低收費標準；二是將收費納入政府預算，從源頭上控制政府亂收費，要讓收費置于各級人民代表大會和廣大人民群眾的監督之下，而不是簡單地由某一部門管理或列入某一類表格進行反映；三是盡快出臺行政收費法，明確規定政府部門和行政性事業單位不能隨意收取公民財產和法人財產，除稅務部門和特別少量的如高速公路交警等罰款收費外，其他機構收費應當被視為違法。只有規范政府收費行為，減少收費數額，才能切實減輕企業和老百姓的負擔，從而讓利于商、讓利于民。

（二）重新調整國有資產使命，削弱由于政府權力介入造成的行政性壟斷經營

國資委之所以要保護幾大壟斷行業，其實也有其苦衷，就是要完成國有資產保值增值的使命，打點旗下的國有企業，也只有那些靠政策壟斷的行業有較高的利潤。但筆者認為，國有資產的投資經營除了有其社會資產注重經濟效益的一面外，其更本質的特征還在于其根本目的是服務于社會效益，應該發揮比保值增值更大的作用。換而言之，國有資產的投資經營應當盡可能地避免與民爭利，而將重點放在那些社會效益顯著而經濟效益不佳的基礎性、非競爭性行業。

（三）逐步淡化“經營城市”理念，把社會利益放在首位

“經營城市”的理念忽略了政府和企業的一個最主要區別，那就是經濟利益是企業追求的主要目標，而政府卻只能把社會利益放在第一位。如果城市的管理者把“經營”奉為“圭臬”，那在本質上就等于放棄了自己代表最大多數市民利益的社會責任，而把自己降格為一個自私的、與民爭利的“企業”。因此，政府應把重點放在城市規劃與管理，而不是城市經營。

三、從“錦上添花”向“雪中送炭”轉變

從宏觀層面來看，效率與公平原則是市場與政府調節所遵循的不同原則。前者是市場機制發揮作用所遵循的原則，它只能是嫌貧愛富、“錦上添花”，而后者則是政府干預所遵循的原則，它強調的是“雪中送炭”、公正和諧。但中國政府卻過多地“錦上添花”，“雪中送炭”的事做得太少，因而難以縮小市場調節形成的貧富差距。

（一）調整中央區域政策，改善落后地方發展環境

在改革開放后的較長時期內，中央區域政策更多地是注重效率目標，條件較好的東部地區在投資和政策方面享受了較多的優惠；從城鄉關系來看，政府將大量資源投向了中心城市，尤其是條件較好的大中城市，小城鎮和農村地區長期被忽視。與此同時，隨著市場力量的不斷加強，資金、人才等要素由中西部落后地區向東部發達地區、由農村地區向大中城市地區大規模流動。這種要素集聚和流動趨勢加大了城鄉和地區差距的擴大趨勢，加劇了社會不和諧的程度。

市場機制作用的加強，要求中央區域政策必須更多地或者主要是注重公平目標，不再對大中城市等發達的繁榮地區“錦上添花”，相反要對小城鎮、農村地區和一些需要國家給予援助和扶持的關鍵問題區域，包括發展落后的貧困地區、處于衰退中的老工業基地、轉型困難的資源型城市、財政包袱沉重的糧食主產區以及各種問題交融的邊境地區等，實行“雪中送炭”。[5]通過提高這些落后地方的公共安全、公共交通、公共教育、公共衛生、公共救濟等公共服務水平，改善當地發展環境。

（二）完善轉移支付體系，切實增強落后地方財力

在國際上，地方財力不足的問題一般由中央通過轉移支付來解決。雖然中國中央對地方的轉移支付不斷增加，但目前的轉移支付體系還不很合理，轉移支付中具有均衡地方財力作用的一般性轉移支付規模過小，而稅收返還和專項轉移支付比重過高。由于稅收返還實行“多繳多返、少繳少返”的政策，經濟相對落后地區得到的稅收返還并不多；而專項轉移支付具有較大隨意性，往往按“跑得勤、叫得響、出的配套資金比例大”為原則分配，結果造成越落后的地方配套資金越少甚至沒有配套能力，也就越難得到轉移支付。這種嫌貧愛富的轉移支付機制帶來的后果只能是貧者越貧、富者越富。為此，必須完善轉移支付體系，使轉移支付的功能從“錦上添花”向“雪中送炭”轉變。一方面，盡快制訂改革日程表，逐步縮小直至取消與地方經濟發展水平成正比的稅收返還，增加一般性轉移支付的比例；另一方面，清理和規范專項轉移支付，盡量減少專項轉移支付的匹配資金附加條件，同時逐步削減專項轉移支付的比例。

（三）推進社會保障事業，大力關心支持弱勢人群

除了對落后地方實行“雪中送炭”外，政府還必須對弱勢人群“雪中送炭”，主要是通過大力發展社會保障事業來保證弱勢人群安居樂業。

1. 完善養老、醫療、失業、工傷、生育等各類社會保險體系。進一步擴大養老、失業、醫療等社會保險覆蓋面，盡可能地將所有勞動者全部納入參保范圍。高度重視特殊群體的社會保障工作，逐步建立將進城務工人員、靈活就業人員、失地農民、困難群體等全部納入社會保險的制度及辦法。加大各類保險基金征繳力度，建立穩定可靠的社會保障資金籌措運營機制，加強社會保障基金的監督和管理。

2. 提高城鄉居民最低生活保障水平。目前，中國城鎮普遍建立了城市居民最低生活保障制度，農村也于2007年上半年初步建立。但制度建立時間不長，各方面還不完善，所以要進一步做好完善工作，逐步提高保障水平，同時建立與經濟增長和物價水平相適應的救助標準調整機制。從2008年開始，天津市建立了城鄉最低生活保障標準自然增長機制，完善和落實因基本生活必需品價格上漲對低收入群眾的補助辦法：一是根據城市社會平均工資增長幅度和糧油等基本生活必需品物價上漲指數，提高城市居民最低生活保障標準；二是根據農民人均純收入增長幅度和物價上漲指數，提高全市農村低保標準指導線。[6]天津市的這一做法值得其他地區借鑒。

3. 積極構建社會弱勢群體救助體系。建立和完善幫扶社會弱勢群體的長效機制，提高送溫暖工程的社會程度；繼續深入開展“希望工程”、“春蕾計劃”、“光彩事業”等活動，確保城鄉特困家庭考取大中專學校的學生和九年制義務教育的適齡兒童不因貧困而失學；建立和完善與城市建設改造規模相適應的住房供應體系，突出政府住房保障，做到廉租房對象應保盡保，被拆遷戶得到妥善安置；做好老復員退伍軍人、老傷殘軍人、老烈屬和農村老黨員老有所養、老有所醫等工作；積極創造條件，采取多種形式辦好福利院，努力提高“五保戶”的集中供養水平。

參考文獻：

［1］中央組織部.體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法［EB/OL］.http://www.xinhua net.com，2006-07-06.

［2］王智勇.擴大就業需要財政支持［N］.中國財經報，2008-02-19.

［3］張卓元.30年國有企業改革的回顧與展望［J］.企業文明，2008，（1）.

［4］楊紹福.經營城市不如經營民眾幸福［N］.中國青年報，2007-01-24.

［5］魏后凱.對當前區域經濟發展若干理論問題的思考［J］.經濟學動態，2007，（7）.

［6］郭曉濤.天津將建城鄉低保標準自然增長機制［EB/OL］.http://www.enorth.com.cn，2008-02-21.

責任編輯：學 詩

責任校對：涵 育