河北省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展問題研究

摘 要：當(dāng)前，河北省縣域財(cái)政面臨著總體發(fā)展水平低、發(fā)展差距逐步拉大的雙重困難。其形成具有深刻的經(jīng)濟(jì)根源和體制根源。對(duì)此，河北省新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅(jiān)持“發(fā)展與改革并舉”，以實(shí)現(xiàn)全省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：縣域財(cái)政；新農(nóng)村建設(shè)；雙重困境；體制改革

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： Ａ 文章編號(hào)：１００３－３８９０（２００8）04－００84-05

河北省縣域財(cái)政一直面臨收不抵支、赤字嚴(yán)重、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、發(fā)展不平衡等諸多問題。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村地區(qū)基層財(cái)政困難日益加劇，縣域財(cái)政發(fā)展面臨困難。2006年，全省貧困縣數(shù)量51個(gè)，占全部縣域數(shù)量的37.50%，其中國(guó)家級(jí)貧困縣39個(gè)，省級(jí)貧困縣12個(gè)。發(fā)展的現(xiàn)實(shí)促使我們必須全面審視河北縣域財(cái)政問題，探尋縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策。

一、制約河北省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的突出問題

黨的十六大以來，河北省縣域經(jīng)濟(jì)取得較快發(fā)展，縣域財(cái)政實(shí)力取得長(zhǎng)足進(jìn)展。但全面審視，全省縣域財(cái)政發(fā)展依然滯后，面臨著雙重困境。

（一）縣域財(cái)政整體發(fā)展水平低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政極度脆弱

1. 縣域財(cái)政總財(cái)源有限，規(guī)模偏低。2003-2006年，河北省縣域全部財(cái)政收入占縣域生產(chǎn)總值的比重分別為4.65%、5.17%、6.02%、6.74%，低于各年全省平均水平（8.94%、8.81%、10.25%、10.81%）4個(gè)百分點(diǎn)左右；縣域人均全部財(cái)政收入分別為420元、567元、786元、988元，明顯低于各年全省平均水平（938元、1 143元、1 645元、1 773元），僅為全省平均水平的一半。

與全國(guó)相比，2003-2005年，河北省縣域平均GDP分別為37.28億元、45.34億元、54.36億元，高于各年全國(guó)平均水平（32.04億元、38.44億元、43.86億元）。但是，各年全省縣域財(cái)政平均規(guī)模（按地方一般預(yù)算收入計(jì)算）分別為0.79億元、0.91億元、1.18億元，持續(xù)低于各年全國(guó)平均水平（1.21億元、1.32億元、1.64億元）0.4億元左右，可見全省縣域財(cái)政平均規(guī)模明顯偏小。

2. 縣域財(cái)政可用財(cái)力明顯偏低，收支矛盾較為突出。2003—2006年，河北省縣域財(cái)政一般預(yù)算收入占全省一般預(yù)算收入的比重保持在30%左右，省級(jí)、市（區(qū)）級(jí)政府集中了大部分地方財(cái)政收入，縣域財(cái)政一般預(yù)算級(jí)次較低，能夠掌握的地方財(cái)政收入十分有限。轉(zhuǎn)移支付后，縣域財(cái)政可用財(cái)力占全省可用財(cái)力的比重達(dá)到了40%~46%，但仍遠(yuǎn)低于縣域財(cái)政供養(yǎng)人口占全省的比重（65%左右）。縣域財(cái)政用不到全省一半的可用財(cái)力，供養(yǎng)著全省一大半的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位人員。2006年，全省縣域地方財(cái)政一般預(yù)算收入合計(jì)195.1億元，地方財(cái)政支出合計(jì)557.53億元，存在比較嚴(yán)重的收不抵支，縣域財(cái)政支出的大部分需要上級(jí)補(bǔ)助來確保。

3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政極度脆弱，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政處于五級(jí)財(cái)政體制的末端，財(cái)政收入十分有限。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的占絕對(duì)比重的收入來源，使得原本就拮據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)連正常的運(yùn)轉(zhuǎn)都難以為繼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政名存實(shí)亡。2006年，河北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一般預(yù)算收入43.92億元，占全省的比重由2003年的13.07%下降為9.83%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級(jí)支出60.97億元，支出總計(jì)則達(dá)135.58億元，總支出的一半以上要靠上級(jí)補(bǔ)助收入來維持；當(dāng)年出現(xiàn)財(cái)政赤字的鄉(xiāng)鎮(zhèn)236個(gè)，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的11.82%。此外，全省大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在有不同程度的負(fù)債。例如，某縣2005年債務(wù)達(dá)32 440萬元，其中鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債7 179萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)512萬元。

（二）縣域財(cái)政發(fā)展不平衡，財(cái)力差距逐步擴(kuò)大，財(cái)政弱縣逐步邊緣化

1. 河北省縣域財(cái)政發(fā)展不平衡狀況逐步加劇

本文選用泰爾系數(shù)測(cè)度河北省縣域財(cái)政發(fā)展的差異，它的優(yōu)點(diǎn)在于可以將總體差距進(jìn)行分解， 從而看出總體中的各個(gè)組對(duì)總體差距的貢獻(xiàn)值及變化趨勢(shì)。利用泰爾指數(shù)分解法，可以把河北省縣域財(cái)政總差異分解為一線地區(qū)、南廂地區(qū)、北廂地區(qū)的內(nèi)部差異以及各個(gè)區(qū)域之間的差異，以總體差異為100%，分別觀察這四種差異在總差異的形成中所占的比重或貢獻(xiàn)份額。

根據(jù)泰爾指數(shù)的定義，得出河北省縣域地區(qū)全部財(cái)政收入差異的泰爾指數(shù)分解公式為：

其中IW衡量區(qū)域內(nèi)差距，Ib衡量區(qū)域間差距，g為分組組數(shù)（根據(jù)一線兩廂格局將全省分為一線、南廂、北廂三片區(qū)域），Yg為第g組縣域地區(qū)全部財(cái)政收入在河北省縣域地區(qū)全部財(cái)政收入中所占的份額，yi為第i個(gè)縣的財(cái)政收入占該組縣域財(cái)政收入的比重，ng為第g組的縣域地區(qū)人口占全省縣域地區(qū)總?cè)丝诘谋戎兀琻i表示第i個(gè)縣的人口占該組縣域地區(qū)人口數(shù)的比重。

由表1可以看出，第一，2003-2006年，河北省縣域財(cái)政收入的泰爾指數(shù)呈現(xiàn)出先遞增后小幅下降、總體遞增的特征（2003-2005年逐年遞增，其中，2004年的增幅較大；2006年泰爾指數(shù)略有下降，但仍然較大幅度高于2003年的水平），這表明新時(shí)期河北省縣域財(cái)政發(fā)展不平衡狀況有所加劇。

第二，在“三片區(qū)域”內(nèi)部，一線地區(qū)縣域財(cái)政收入的泰爾指數(shù)逐年遞增，南廂地區(qū)、北廂地區(qū)各自區(qū)域內(nèi)的縣域財(cái)政收入的泰爾指數(shù)呈現(xiàn)先遞增后小幅下降、總體遞增的特征，這表明新時(shí)期全省“三片區(qū)域”內(nèi)部的縣域財(cái)政發(fā)展不平衡狀況均有所加劇。

第三，綜合加權(quán)的“三片區(qū)域”內(nèi)的縣域財(cái)政差異系數(shù)呈現(xiàn)先遞增后小幅下降、總體遞增的特征，區(qū)域間縣域財(cái)政差異系數(shù)則呈現(xiàn)先遞減后較大幅度遞增、總體減少的趨勢(shì)；縣域財(cái)政區(qū)域內(nèi)差異系數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縣域財(cái)政區(qū)域間差異系數(shù)。這表明新時(shí)期河北省縣域財(cái)政發(fā)展的區(qū)域內(nèi)不平衡狀況有所加劇，區(qū)域間不平衡狀況總體趨于緩和，但2006年出現(xiàn)較大幅度的反彈。

表2顯示，區(qū)域內(nèi)差異是全省縣域財(cái)政發(fā)展差異中占據(jù)絕對(duì)地位的貢獻(xiàn)因素，貢獻(xiàn)率在90%以上，其中，一線地區(qū)內(nèi)部和南廂地區(qū)內(nèi)部的縣域財(cái)政發(fā)展差異交替成為全省區(qū)域內(nèi)縣域財(cái)政發(fā)展差異乃至全省縣域財(cái)政總差異的第一貢獻(xiàn)因素，兩個(gè)地區(qū)內(nèi)部的縣域財(cái)政發(fā)展差異是全省縣域財(cái)政發(fā)展差異的主導(dǎo)因素。

2.財(cái)政弱縣逐步邊緣化。近年來，河北省財(cái)政弱縣的財(cái)政實(shí)力得到了一定的增強(qiáng)，但總體來看，依然落后，發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀。

從全部財(cái)政收入情況來衡量。一是財(cái)政收入規(guī)模小。2006年占全省縣數(shù)近1/4的30個(gè)財(cái)政弱縣（縣域財(cái)政收入排名后30個(gè)縣）的財(cái)政收入僅占全省縣域財(cái)政收入的4.19%，全省縣均財(cái)政收入是30個(gè)弱縣縣均財(cái)政收入的5.27倍，全省縣域人均財(cái)政收入是30個(gè)弱縣人均財(cái)政收入的4.25倍。二是財(cái)政收入比重低。2006年全省財(cái)政收入占全省GDP的比重為10.81%，縣域財(cái)政收入占縣域GDP比重為6.74%，而30個(gè)弱縣財(cái)政收入占其GDP比重僅為2.30%。三是財(cái)政收入增速較慢。2003-2006年，30個(gè)弱縣財(cái)政收入遞增率為19.27%，比全省縣域33.24%的遞增率低13.97個(gè)百分點(diǎn)。此外，從地方一般預(yù)算收入來看，2003-2006年，30個(gè)弱縣占全省縣域財(cái)政收入的比重很小，分別為6.95%、5.83%、4.78%、4.54%，且呈逐年下降趨勢(shì)，財(cái)政弱縣存在被逐步邊緣化的趨勢(shì)。

二、制約河北省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)根源和體制根源

當(dāng)前，河北省縣域財(cái)政面臨整體發(fā)展落后、發(fā)展不平衡這一雙重困難的原因是多方面的，在本質(zhì)上可以歸納為以下兩個(gè)方面。

（一）縣域經(jīng)濟(jì)因素是制約河北省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)根源

首先，從總體上看，河北省縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力比較滯后，總財(cái)源有限，直接制約了縣域財(cái)政實(shí)力的發(fā)展壯大。一方面，全省各縣基本上都屬于農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平還比較落后，產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附加值不高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)率十分有限。全面取消農(nóng)業(yè)稅，又砍掉了農(nóng)業(yè)大縣很重要的一部分收入來源。另一方面，河北省縣域工業(yè)盡管數(shù)量不少，但是普遍規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)效益差，稅收征收困難；民營(yíng)企業(yè)起步晚，發(fā)展緩慢，尚未形成氣候，很難形成穩(wěn)定的財(cái)政收入來源，這種局面一直制約著縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。

其次，河北省縣域數(shù)量較多、行政區(qū)劃過細(xì)，許多縣域的經(jīng)濟(jì)、人口、土地規(guī)模過小，區(qū)位地理?xiàng)l件、資源稟賦也較差，不具備必要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素，致使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極其滯后，與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣乃至全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平的差距逐步拉大，縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)被逐步邊緣化，

（二）縣域財(cái)政體制因素是制約河北省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的體制根源

首先是上級(jí)集中的收入過多。分稅制財(cái)政體制將大部分稅種作為共享稅，縣鄉(xiāng)基本上沒有固定收入，財(cái)政收人增量的絕大部分又被上級(jí)財(cái)政拿走。這種集中過多的分稅制財(cái)政體制很難調(diào)動(dòng)縣域內(nèi)財(cái)政增收的積極性，阻礙了縣域財(cái)政的發(fā)展壯大。其次是財(cái)力配置與財(cái)政支出責(zé)任脫節(jié)。縣鄉(xiāng)財(cái)政在各級(jí)財(cái)政中是最困難的，但卻承擔(dān)著兩級(jí)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障等重大的支出責(zé)任，致使縣域財(cái)政出現(xiàn)比較嚴(yán)重的收不抵支狀況。最后，縣域內(nèi)部財(cái)政管理體制不夠健全。縣鄉(xiāng)財(cái)政體制不規(guī)范，預(yù)算管理體制尚未完全建立，縣域財(cái)政支出缺乏有效的監(jiān)督和管理，資金使用效率不高，進(jìn)一步加劇了縣域財(cái)政困難。

經(jīng)濟(jì)因素、體制因素是造成河北省縣域財(cái)政困境的根源所在，此外，縣鄉(xiāng)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、財(cái)政供養(yǎng)人員偏多也是造成縣域財(cái)政困境的原因所在。

三、實(shí)現(xiàn)河北省縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的基本思路與對(duì)策

按照建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)省的戰(zhàn)略目標(biāo)和全省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，結(jié)合基本省情，新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期破解河北省縣域財(cái)政困境的基本思路應(yīng)當(dāng)為“發(fā)展與改革并舉”。“發(fā)展”是指要進(jìn)一步做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，提升縣域綜合競(jìng)爭(zhēng)力，涵養(yǎng)財(cái)源，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)縣域財(cái)政的大發(fā)展；“改革”是指破除縣域財(cái)政增收、縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的體制性障礙，提供解困的制度環(huán)境。具體對(duì)策如下：

（一）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，有效培植財(cái)源，奠定縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

1. 以引導(dǎo)資金為杠桿、以整合資金為手段，建立新的財(cái)源建設(shè)投入機(jī)制。一是加大政府引導(dǎo)資金的投入。繼續(xù)實(shí)行財(cái)政貼息、擔(dān)保、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的導(dǎo)向作用，吸引銀行信貸資金、外商投入及民間資本，建立多元化投融資體系，由過去主要依靠財(cái)政資金搞建設(shè)，轉(zhuǎn)向依靠社會(huì)資金搞建設(shè)。二是整合專項(xiàng)資金。省財(cái)政和省有關(guān)部門投入生產(chǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)資金應(yīng)該統(tǒng)籌、配套、捆綁起來使用，形成資金合力。整合的資金應(yīng)向財(cái)政弱縣經(jīng)濟(jì)給予一定傾斜，重點(diǎn)支持財(cái)政弱縣的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。省財(cái)政應(yīng)協(xié)調(diào)各方，編制省政府扶持縣域財(cái)源建設(shè)的統(tǒng)一預(yù)算，分頭實(shí)施。

2. 推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)特色化，培育縣域主體財(cái)源。農(nóng)業(yè)大縣應(yīng)利用農(nóng)副產(chǎn)品資源豐富優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過農(nóng)產(chǎn)品的精深加工實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增值、財(cái)政增收。一是重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品加工、貯藏和運(yùn)銷產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，依托龍頭企業(yè)帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整體開發(fā)，形成特色農(nóng)業(yè)的板塊經(jīng)濟(jì)。二是對(duì)分布于多數(shù)縣的眾多特色產(chǎn)業(yè)，應(yīng)適當(dāng)集中各部門資金，建立特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，整合運(yùn)用支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)特色產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，可以將其用地納入縣市區(qū)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，通過財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、貸款擔(dān)保等形式支持其做大規(guī)模，并借助于產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革，組建大企業(yè)集團(tuán)，以提升產(chǎn)業(yè)集中度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

3. 加快第三產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，培植城鎮(zhèn)新興財(cái)源。各地要把推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，大力培植新興財(cái)源。以城鎮(zhèn)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體和推動(dòng)力量，通過完善交通、水電、住宅及教育、文化、衛(wèi)生等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其對(duì)人口的承載力，增強(qiáng)對(duì)外來資金的吸引力，擴(kuò)大對(duì)周邊農(nóng)村的輻射力，吸引農(nóng)村勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的集聚，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培植新興財(cái)源；同時(shí)，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的升級(jí)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，如傳統(tǒng)的運(yùn)輸商貿(mào)企業(yè)向現(xiàn)代物流企業(yè)的轉(zhuǎn)變，也可以聚集城鎮(zhèn)發(fā)展資本、拓寬發(fā)展領(lǐng)域、增強(qiáng)發(fā)展活力，推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城鎮(zhèn)財(cái)源的擴(kuò)充。

4. 以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)為振興縣域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，挖掘后續(xù)潛力財(cái)源。首先，要進(jìn)一步為其發(fā)展?fàn)I造公開、公平、公正的財(cái)稅政策環(huán)境。要清理和修訂限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，消除體制性障礙，使民營(yíng)企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對(duì)外貿(mào)易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇；要深化“收支兩條線”改革，完善行政性收費(fèi)和罰沒收入的“票款分離”管理，全面清理收費(fèi)項(xiàng)目，取消專門針對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的收費(fèi)項(xiàng)目；要鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)采取收購(gòu)、兼并、控股、租賃等多種形式參與國(guó)有、集體企業(yè)改制，允許民間資本進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施和公益性事業(yè)領(lǐng)域。其次，要建立完善主要面對(duì)個(gè)體工商戶、民營(yíng)企業(yè)的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，拓展中小企業(yè)的融資渠道，引導(dǎo)、聚集社會(huì)資本，壯大民營(yíng)企業(yè)實(shí)力。最后，要把目前的通過各種行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)各職能部門，逐步過渡到成立專門的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為中小企業(yè)發(fā)展提供技術(shù)、信息、法律、咨詢等支持。

5. 轉(zhuǎn)變政府職能，為財(cái)源建設(shè)營(yíng)造寬松的發(fā)展環(huán)境。首先，取消一切不利于各類市場(chǎng)主體發(fā)展的歧視性政策和人為的限制性障礙，創(chuàng)造資本獲得最大收益的政府環(huán)境；其次是建立高效的服務(wù)環(huán)境，提高政府機(jī)關(guān)的辦事效率和服務(wù)質(zhì)量；再次是打破所有制壟斷、行業(yè)壟斷和地區(qū)性壟斷，保護(hù)各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；最后是塑造良好的信用環(huán)境。各地出臺(tái)的優(yōu)惠政策和服務(wù)承諾必須保證兌現(xiàn)，維護(hù)政府信譽(yù)，建設(shè)“責(zé)任政府”。同時(shí)建立面向個(gè)人、企業(yè)、中介組織和政府的信用網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信用監(jiān)督，健全社會(huì)信用體系，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境。

（二）進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，清除困擾縣域財(cái)政的體制性障礙，為縣域財(cái)政可持續(xù)發(fā)展提供制度保障

借鑒國(guó)內(nèi)有關(guān)財(cái)政體制“扁平化”的經(jīng)驗(yàn)，河北省縣域財(cái)政體制改革應(yīng)當(dāng)從兩方面著手，一是要完善縣域內(nèi)的財(cái)政體制，逐步構(gòu)建縣鄉(xiāng)公共財(cái)政體制；二是要逐步完善省對(duì)縣的財(cái)政管理體制，理順省、地（市）、縣（市）的財(cái)政關(guān)系。

1. 縣域內(nèi)財(cái)政體制改革。其一，推廣和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式。2006年河北省財(cái)政制定了統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)和相對(duì)規(guī)范的分稅制兩種縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式，并在全省縣域內(nèi)逐步推開。今后，依據(jù)適用范圍，全省應(yīng)繼續(xù)推廣和完善這兩類縣鄉(xiāng)財(cái)政體制模式。可以考慮制訂全面推行兩類縣鄉(xiāng)體制模式的日程表，盡快確保兩類財(cái)政體制的“全覆蓋”，從而規(guī)范目前相對(duì)零亂的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。其二，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革。進(jìn)一步深化預(yù)算管理體制改革，實(shí)行部門預(yù)算；改革國(guó)庫(kù)管理制度，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度；完善政府采購(gòu)制度，提高財(cái)政資金使用效率。

2. 完善省對(duì)縣（市）的財(cái)政體制，擴(kuò)大擴(kuò)權(quán)縣范圍。首先，進(jìn)一步擴(kuò)大省直管縣財(cái)政體制試點(diǎn)。省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。其次，為調(diào)動(dòng)財(cái)政弱縣（主要是人口較多、面積較大、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名靠后，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟛⒕哂幸欢▍^(qū)位輻射作用的縣）發(fā)展的積極性，在謀劃以后各批擴(kuò)權(quán)縣時(shí)，適當(dāng)選擇幾個(gè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)弱縣，將其納入擴(kuò)權(quán)縣范圍，通過對(duì)其政策扶持、資金支持，市級(jí)財(cái)政不再分享其稅種分成比例，以增強(qiáng)財(cái)政弱縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，促使其財(cái)政收入上一個(gè)新臺(tái)階。

3. 進(jìn)一步完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。一是進(jìn)一步規(guī)范省級(jí)財(cái)政對(duì)市、縣財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，增加一般性轉(zhuǎn)移支付。二是考慮優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。借鑒湖北省經(jīng)驗(yàn)，可以將省對(duì)縣（市）的一般性轉(zhuǎn)移支付分為均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付、激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付和政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付三種形式。均衡性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要用于解決“吃飯”的問題，目的是均衡縣（市）財(cái)政之間的基本保障水平，實(shí)現(xiàn)公平優(yōu)先的目標(biāo)；激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是在保持已形成各縣（市）財(cái)力基數(shù)的一般性轉(zhuǎn)移支付資金存量不變的基礎(chǔ)上，將一般性轉(zhuǎn)移支付資金增量中的一部分作為激勵(lì)性（一般）轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)各縣（市）努力做大財(cái)政“蛋糕”和做小財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)；政策性（一般）轉(zhuǎn)移支付主要是保證黨和國(guó)家的各項(xiàng)重大政策在縣（市）得到全面貫徹落實(shí)。三類轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的具體分配和測(cè)算，按照規(guī)范化與透明化的要求，采用因素法，實(shí)行公式化計(jì)算，納入省及縣（市）兩級(jí)預(yù)算管理。

（三）相關(guān)配套措施

1. 著手解決縣鄉(xiāng)政府債務(wù)問題，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。首先，制定措施，嚴(yán)格控制現(xiàn)行政府債務(wù)總量。對(duì)縣鄉(xiāng)已經(jīng)形成的存量債務(wù)，分類處理，逐步消化。其次，建立起防范縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行政府擔(dān)保債務(wù)的管理，對(duì)技術(shù)性和公益性項(xiàng)目，確實(shí)需要政府擔(dān)保的，一定要從實(shí)際財(cái)力出發(fā)，完善貸款手續(xù)，落實(shí)好配套資金和換代資金來源，并在預(yù)算安排上留出償債準(zhǔn)備金。

2. 積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員。首先要考慮撤并部分縣、鄉(xiāng)、村級(jí)行政機(jī)構(gòu)，壓縮縣鄉(xiāng)兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)。對(duì)人口少、地域小的縣進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整重組，適當(dāng)合并、撤銷。其次，深化縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和要求重新合理核定縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，對(duì)一些職能相似的機(jī)構(gòu)予以合并，對(duì)職能萎縮、長(zhǎng)期不開展業(yè)務(wù)的單位予以撤銷。最后，按照新的機(jī)構(gòu)和編制規(guī)范崗位設(shè)置及人員配置，清理清退混崗混編人員、臨時(shí)聘用人員和靠收費(fèi)供養(yǎng)的人員，探索多種分流方式，妥善安置分流人員。

3. 創(chuàng)新縣域公共產(chǎn)品提供方式。一是改革稅收政策，鼓勵(lì)各種非政府機(jī)構(gòu)向縣域教育、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)捐款，積極發(fā)展民辦教育。二是通過消除進(jìn)入壁壘、放寬價(jià)格管制、通用財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、征地拆遷優(yōu)惠等手段或者采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）等方式鼓勵(lì)私人資本向縣域公共基礎(chǔ)設(shè)施（如水電、污水處理、垃圾處理、道路橋梁）、公益事業(yè)（學(xué)校等）投資。三是鼓勵(lì)采用信托基金、租賃等方式提供公共產(chǎn)品，如通過市場(chǎng)辦法建設(shè)電子商務(wù)網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、校園網(wǎng)、公共實(shí)驗(yàn)室等。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：武玲玲

責(zé)任校對(duì)：周海鷗

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