金融監管一體化模式：德國的經驗與啟示

摘 要：近年來，金融監管一體化模式逐漸成為了一些重要國家金融監管體制變革的選擇，其中包括曾以全能銀行模式與分業監管并行聞名于世的德國。德國的一體化監管模式變革，既有與英國等國模式的共性，也在組織架構、權力安排，特別是一體化監管機構與央行的關系上，顯示出其獨特性。一體化模式變革適應了金融各業邊界越來越模糊的客觀需要，提升了德國金融業競爭力。對處于變革中的中國金融監管體制而言，德國一體化模式的引入與運作具有啟示意義。

關鍵詞：金融監管；一體化模式；德國

中圖分類號：F831 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）04－００63-05

一、引言

近年來，金融監管體制的一個顯著變化是金融監管一體化模式的出現，即由一個機構監管整個金融業或金融業中的兩個類別，它逐漸成為了一些重要國家金融監管體制變革的選擇，如英國、韓國、加拿大、日本等，其中德國實行一體化模式尤為引人注目。在改革前，德國實行的是全能銀行模式，而在監管上則實行分業監管。一直以來，德國以其卓有成效的金融監管聞名于世，德國的金融體系也成為與美國迥異而又運轉良好的典型，成了一些國家競相仿效的樣板。但是，德國放棄其分業監管模式選擇了一體化監管模式。探求這種轉變背后的動因及其效果，對處于變革中的中國金融監管體制是有啟示意義的。

二、德國的全能銀行模式與分業監管體制

德國的銀行業分為全能銀行和專業銀行，全能銀行是德國主導型的銀行。德國的全能銀行體制起源于19世紀50年代，由于德國近代資本主義發展滯后，自有資本率較低的工商企業在短期資金與中長期資金上都高度依賴于銀行，這種特殊的市場需求與結構客觀上要求銀行必須提供多樣化的金融服務；同時德國政府為振興德國產業，允許銀行經營包括證券在內的各種金融業務并以證券形式對企業進行長期投、融資。這種全能銀行體制為德國經濟的發展發揮了重要作用。當大多數其他國家采用了業務范圍受限的專業銀行制度時，德國以其獨樹一幟的全能銀行體制取得了一席之地。其主要原因在于全能銀行體制具有的獨特優勢：能為客戶提供全面金融服務；增強了銀行對金融市場變化的適應性；有利于兼得多樣化經濟與專業化經濟；具有內在穩定性，使銀行和整個金融制度更趨于穩定，多樣化的經營使銀行內部形成了損益互補機制；促進了金融機構間的競爭，使金融業的服務效率提高。按德國銀行法規定，全能銀行可提供包括銀行、證券、信托和保險業務在內的全方位金融服務，包括存款業務、信貸業務、貼現業務、證券業務、保管業務、投資業務、擔保業務及清算業務。

德國盡管實行的是全能銀行體制，但其金融監管卻實行分業監管模式。設在波恩的德國聯邦銀行監管局、聯邦保險監管局及設在法蘭克福的聯邦證券監管局分別承擔銀行業、保險業、證券業的主要監管責任。德意志聯邦銀行作為德國的中央銀行，也對銀行業監管負有責任。按規定，聯邦銀行業監管局與德意志聯邦銀行在監管范圍上有明確界定：一是主管權屬聯邦銀行業監督局；二是在制定有關條規之前，聯邦銀行業監管局需與聯邦銀行進行協商；三是聯邦銀行需對信用機構進行經常性的定期監督，并對信用機構的年報及其他報告進行分析。總體上說，聯邦銀行業監管局側重于對微觀金融機構的具體監管，聯邦銀行則側重于對宏觀金融市場的監管。這一較為完善的監管體制確保了金融機構的復雜行為得到有效監管，保證了德國金融業長期的相對穩定。

三、德國一體化監管體制的引進

作為一種新的監管模式，一體化監管在1986就已在挪威出現，2000年英國《金融服務現代化法》的通過使一體化監管模式在世界范圍內產生了深遠影響。一體化監管模式重新認識了金融分業和混業，認為混業經營更具優勢成為主流，混業經營逐漸成為趨勢是在金融全球化愈益明顯的背景下出現的。迅猛發展的金融全球化使得各國金融業都面臨著來自他國金融機構的越來越激烈的競爭。由于業務范圍受限較多，分業金融機構在與混業機構的競爭中處于劣勢，促使分業國家競相放松管制；風起云涌的金融創新使銀行與證券、保險的界限日益模糊，新的金融產品不斷涌現。從20世紀80年代起，各主要發達國家相繼從法律上認可了混業經營，金融控股集團逐漸成為混業經營的主要形式。分業監管不能適應金融機構業務相互交叉的新形勢，容易因領域界限不清和責任不明而出現“監管真空”，特別是對場外進行的金融衍生產品交易，很難對其監管責任做出明確的規定。在有利可圖時，監管機構可能相互爭權奪利，一旦出現監管不力，分業監管機構則相互推諉責任。同時，由于各分業監管機構監管寬嚴不一，金融控股集團不可避免地會產生一些監管套利行為：或將某些產品置于監管最寬松的監管機構的領域，或設計出新的金融產品及金融機構以規避監管。監管套利行為的普遍蔓延，會導致各個監管機構競相降低監管標準以爭取更多的監管資源。這種情況客觀上要求能夠針對單一機構的全部業務進行監管的一體化監管機構的出現。因此，一體化監管合乎邏輯地隨之出現，其本身具有的優勢，如通過規模經濟節約監管成本、適應金融創新、避免提供類似金融產品的金融機構卻由不同的部門來監管的現象，維護公平競爭等，使一體化監管漸成潮流。

具體到德國，引入一體化監管模式的主要原因是：首先，金融機構的一體化導致銀行、保險、證券間的邊界越來越模糊，在金融產品的提供與營銷上出現趨同。傳統上的德國銀行業與保險業存在廣泛的交叉持股，例如，德國第二大銀行Hypo Verinsbank大約1/4的股權為德國第二大保險公司Munich Re所持有，但銀行業與保險業間的合作仍限于較初級的形式。隨著客戶對范圍廣泛的金融服務需求的不斷增長，金融服務提供方為滿足這些需求大力發展整體金融服務產品。經常出現銀行、保險與證券公司以同樣產品競爭同一客戶的情況，在這種背景下，銀行、保險公司及其他金融服務商提供同一類產品的現象越來越普遍。在產品的營銷上也出現了趨同現象，保險利用傳統的銀行渠道營銷產品，同時銀行也利用保險渠道銷售其產品。而且，不斷涌現的信息與通訊技術，使金融服務的傳統增值鏈更容易擴展。金融機構的合作導致了金融集團公司的形成，從而可在更大范圍內提供一站式金融產品。2001年5月，德國最大的保險公司——安聯（Allianz）與德國當時第三大銀行——德累斯頓銀行（Dresdner）合并，隨后德國迅速出現了金融控股公司合并潮。這些現象的不斷涌現，使分業監管越來越困難。

其次，強化德國金融地位，提升競爭力。由于歐元的引入，德國央行Bundesbnk失去了貨幣政策職能，其對歐洲國家金融政策的影響力降低，而與實行一體化監管的國家相比，德國的話語權也逐漸削弱，德國希望通過變革金融監管體制，在國際金融事務中發出德國的聲音、提升德國作為世界金融中心的地位與活力。

在通過變革提高德國金融業的競爭力方面，德國各界并無異議。但該如何變革，是建立一個獨立于央行的一體化監管機構，還是將金融監管特別是銀行監管統一于央行，卻存在不同意見。2001年1月，當時的德國財長Eichel提出了一項計劃，即通過創建一個新的聯邦金融服務監管局統一行使對金融機構的監管權，同時重構德國央行，使Bundesbnk在歐洲央行的決策過程中發揮更大的作用。由于歐洲央行統一行使貨幣政策職能，失去貨幣政策職能的聯邦銀行Bundesbnk急于改變其地位降低的處境，希望將銀行監管機構BAKred變為聯邦銀行的一部分，作為失去貨幣政策職能的補償。他們聲稱，如果不強化作為一個銀行監管者的責任，Bundesbank將失去在歐洲央行系統的影響力，因為在歐洲大陸，很多中央銀行仍負責監管銀行。因而，Bundesbank強烈反對將分離的監管者合并為一個單一機構的Eichel計劃。但是，Bundesbank由于缺乏廣泛支持而不能實現其成為單一銀行監管者的計劃，因此Eichel對計劃作了修改，從而保證了Bundesbank及其機構在銀行監管中能夠發揮更大作用，最終得到了Bundesbank對Eichel計劃的支持。2002年3月重構金融監管體系的法案在德國國會獲得通過，2002年5月，德國一體化監管機構Bafin正式運作。

四、德國一體化監管機構Bafin的組織架構與運作

在Bafin建立之前，德國有三大金融監管部門，其內部結構繼續保持銀行、證券與保險監管的區別，設有銀行監管部、保險監管部與證券及資產管理監管部，分別承擔了Bafin成立之前聯邦三個監管局的主要監管職能，對金融業的三大類別進行監管，三大領域重疊的部分則由跨機構監管部負責。Bafin有三個跨機構監管部門：國際/金融市場部、消費者與投資者保護部和金融體系綜合部。

國際/金融市場部負責金融集團的監管、銀行業與保險公司的報告與披露、國家（國際）金融市場基本監管事務，也處理與國際監管組織，比如巴塞爾委員會的合作事務。消費者與投資者保護部負責消費者保護事務及處理針對銀行、金融機構及保險公司的投訴。金融體系綜合部處理涉及到銀行、證券和保險服務中非法事務問題的處理。當涉及到包括非法業務活動、內幕交易及操縱市場等問題時，Bafin有權向公訴機構起訴及進行行政罰款。銀行、證券、保險監管部、三大交叉機構部及中央行政部向副總裁負責。另有四個部門直接向總裁報告，包括總裁辦公室、新聞與公共關系/內部信息管理部、內部審計/數據保護部和反洗錢部。

Bafin的治理結構比較獨特。在法律上，Bafin受到財政部長的節制，財政部長能就范圍廣泛的組織和其它事務提出重要指示，但Bafin是一個功能上和組織上都獨立的實體，其監管事務實際上不會受到干預。在Bafin的治理結構中，管理委員會發揮著重要作用，它具有管理行政事務、對如何達到監管目標提出建議、制定Bafin預算等職能。為加強外部監督，管理委員會由來自聯邦財政部、聯邦經濟勞工部、聯邦司法部、國會下院及金融機構的代表組成，主席由財政部代表擔任。Bafin的預算主要由對被監管金融機構的監管費、對某些市場參與者的許可證費等及提供服務的收費組成，聯邦政府不會為Bafin預算提供資金。另外，Bafin還設有顧問委員會，其基本職能是為監管實踐的進一步發展提出建議。顧問委員會的組成由金融機構、消費者保護協會、學術機構和Bundesbank的代表組成。

五、德國央行與Bafin的關系

如何處理一體化監管機構與央行的關系，始終是一體化監管模式運行中的一個重要問題。大多數采用一體化監管的國家，將一體化機構與央行分離。主要原因在于:（1）貨幣政策和銀行監管之間存在利益沖突。一般地，貨幣政策是逆經濟周期操作，而監管政策則順經濟周期操作。經濟繁榮時，監管相對寬松；經濟衰退時，監管較嚴格。貨幣政策的逆周期性和銀行監管的順周期性是貨幣政策和銀行監管沖突的根源所在。（2）防止最后貸款人所帶來的道德風險問題。如果中央銀行兼有銀行監管職能，容易使公眾認為所有銀行機構遇到困境時都會得到央行的救援，從而減少對銀行經營的監督，而銀行則可能減少內部風險控制的努力。這種道德風險弱化了對銀行的市場約束，造成了銀行的行為扭曲，降低了監管效率。（3）防范央行聲譽受損。當中央銀行一身兼二任時，會在制訂貨幣政策時更多地考慮金融機構的承受能力和特殊利益，偏離穩健而客觀的貨幣政策軌道，或者中央銀行可能擔心緊縮的貨幣政策導致金融機構破產而放松監管，從而被監管者所“俘獲”；當銀行倒閉時，公眾會將其倒閉原因歸咎于中央銀行而損害央行的信譽。其中，貨幣政策與銀行監管間的利益沖突問題受到的支持更為普遍。但是，中央銀行的主要職能，如貨幣政策、最后貸款人等，都要獲得銀行總體的監管信息或某個特定銀行清償能力和流動性的信息。銀行監管能獲得大量有關經濟運行和銀行體系方面的信息，對貨幣政策的決策有著十分重要的意義，因而，保持央行與一體化機構之間的及時有效的協調至關重要，如英國FSMA規定，英格蘭銀行與FSA負責人交叉參加對方的理事會，實行互相介入，以保證二者之間的有效協調。

與采用一體化模式的其它國家相比，德國的特點是其央行Bundesbank仍在銀行監管中發揮了重要作用，在這點上，Bafin與英國的FSA有顯著不同。其原因可能出于下列考慮：一是在歐元區，貨幣政策已集中在歐洲央行，德國央行僅僅是作為執行歐洲央行貨幣政策的機構，Bundesbank本身已不再具有貨幣政策職能，因而貨幣政策與銀行監管間的沖突已不明顯；二是直接推動德國一體化監管機構Bafin成立的Eichel計劃與德國央行Bundesbank相互妥協的結果。Eichel計劃保證了Bundesbank及其機構在銀行監管中發揮更大作用，而Bundesbank則支持Eichel計劃；三是為保證德國央行在歐洲央行重要地位的一種安排。畢竟，具有更大監管權力的德國央行在歐洲央行體系中會具有更大影響力。

修訂后的德國銀行法中明確規定了Bundesbank與Bafin的合作關系，具體細節則由雙方之間的諒解備忘錄列出。Bafin具有金融機構監管惟一決策機構的地位，而Bundesbank可在審慎監管中對銀行進行干預，其干預大多體現在對銀行的日常監管方面，既包括非現場監管，也包括現場監管，同時Bundesbank與Bafin保持緊密聯系。而且，在法律允許的限度內，Bafin能基于Bundesbank的評價與結果做出監管決定。從整體上看，這種安排能避免雙重工作，提高日常監管的有效性。

德國央行Bundesbank與一體化監管機構Bafin間設有金融市場監管論壇，負責協調央行Bundesbank與一體化監管機構Bafin的政策。論壇設在Bafin，由Bafin與Bundesbank共同運作，來自兩個機構高層代表的聯席會議形成了正式制度。論壇對金融系統穩定性具有重要影響的監管議題提出建議，其中包括關于聯合監管的議題。通過這一論壇，Bafin與Bundesbank共同為金融體系的穩定性負責。

六、簡要評價及對中國的啟示

在德國，隨著一體化監管機構的成立，緊跟一體化監管的潮流，其監管體制發生了轉變：一方面是銀行、證券、保險業聯系加強的客觀需要，另一方面，也是為應對由于歐洲央行建立，德國央行失去貨幣政策職能后，德國在歐盟區影響力下降的需要。通過引入一體化監管模式，德國確實在一定程度上達到了提升其競爭力的效果，也有利于促進Bafin和外國監管機構間的信息交流。但一體化監管模式的引入時間畢竟很短，要判斷其是否達到了預定目標還為時尚早。

首先，德國的一體化監管模式給人以“形式上統一，實質上未變”的感覺，用“新瓶裝舊酒”來形容恐怕并不為過。其內部機構的設置大多沿襲了原有安排，連辦公場所都沒有改變，如銀行監管部與保險監管部位于波恩，證券監管部設在法蘭克福，其原因是合并之前的銀行監管局、保險監管局設在波恩，而證券監管局在法蘭克福。形式統一、實質未變也是各國一體化監管變革中的難點所在。一體化監管模式形成的原因之一，是期望以同一方法和標準對相似業務風險進行衡量，實現監管機構的同一監管標準及手段。一體化機構成立后，盡管金融監管已由單一的監管主體實施，但并不意味著銀行、保險、證券業的差異可以被忽視，這些差異導致適合各自特征的監管方法和規則的產生，而難以找到適合金融業各種形式的同一監管方法。因而，可能出現的情況是在新的監管機構名稱下重復著過去的工作，難以實現真正的統一。

其次，Bafin對金融集團的監管很難顯示出統一監管的好處。一體化機構成立的一個主要理由就是有利于對金融集團的監管，但Bafin并沒有單獨針對金融集團監管的部門，對金融集團的監管只是國際/金融市場部幾個職能中的一個；同時由于Bafin仍按銀行、保險、證券的類別設置監管部門，可能妨礙監管信息的有效交流；德國也沒有出臺針對金融集團監管的獨立法律。種種原因造成難以根本變革對金融集團的監管方式，也很難令人相信能對其進行有效監管。

迄今為止的經驗表明，一體化監管確實反映了金融全球化與金融混業的趨勢，盡管金融各業間存在較大差異，但同一監管機構內部的協調成本應低于不同機構間的協調成本，數量更多的相關機構的協調難度也大于數量更少機構間的協調，因而有理由相信一體化監管能降低監管成本，提高監管效率。一國要有效地實現向一體化監管模式的轉變，關鍵一點在于一體化監管體系中的各主要相關機構，如央行、一體化監管機構、財政部等，應建立有效的信息共享機制。另一方面，我們也要看到，不同國家間一體化監管的具體方式差異很大，在引入一體化模式上，并不存在惟一正確的道路。

中國目前形成了“一行三會”的分業監管體制，但金融業廣泛存在的問題證明了金融監管效率難以令人滿意。特別是中國出現了具有一定規模的金融控股集團，目前這種“鐵路警察，各管一段”的監管模式難以對金融集團進行有效監管，存在著較大的監管漏洞，由此產生的金融風險不容忽視；同時中國金融業已全面開放，很多進入中國的外國金融機構其母國已實行了一體化監管。基于此，中國出現了要求進行一體化改革的聲音。筆者認為，從長遠看，一體化監管應是中國金融監管制度變革的方向。但是，要使一種“理論上的好制度”成為實踐中的“有用的制度”，必須考慮制度實施的外部環境。金融監管一體化變革，不是簡單的技術性調整，而是要在法律制度、監管方式上有根本性的改變，還要建立與一體化監管相適應的外部環境，這些顯然不是短期內所能完成的。而且，就目前而言，中國金融混業更多的是一些表層的業務合作，金融混業并未成為主流，金融集團在金融市場中的份額也小，因而尚不必急于進行監管一體化變革。在現有的監管框架內提高監管能力、完善監管信息共享機制、加強各監管機構間的監管合作，對監管目的的達到應該更為現實。畢竟，監管的組織結構問題是第二位的，而金融監管的實施，特別是監管能力、監管質量及監管程序后的法律框架才更為重要。

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責任編輯：艾 嵐

責任校對：焦世玲