張承環京津貧困帶土地綜合開發政策試點研究

摘 要：當前建設用地政策成為張承環京津貧困帶消除貧困、實現京津冀都市圈協調發展的重要制約因素。研究表明開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點的必要性和緊迫性顯而易見，在充分考慮該區域實施土地綜合開發政策試點條件的基礎上，明確開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點的指導思想、原則、試點內容以及開展試點的組織實施辦法和配套政策非常重要。

關鍵詞：張承環京津地帶；土地；綜合開發

中圖分類號：F321 文獻標識碼： Ａ 文章編號：１００３－３８９０（２００8）04－００68-05

一、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點的必要性和緊迫性分析

（一）建設用地政策成為張承環京津貧困帶消除貧困的重大制約因素

張承環京津貧困帶是河北省乃至全國最貧困的地區之一，也是國家扶貧開發的重點區域。截至2006年底，張承環京津貧困帶共有國家級扶貧開發重點縣（區）17個，貧困人口149.35萬人（含低收入貧困人口和未解決溫飽的貧困人口）。由于歷史、自然、區位和政策等種種原因，張承環京津貧困帶開放起步晚、開發速度慢，工業化和城市化進程緩慢，對于建設用地的需求很小，每年下達的建設用地指標基本上用不完，與當時的沿海發達省份工業園區發展勢頭迅猛、建設用地需求旺盛形成了很大反差。

進入21世紀以來，張承地區迎來了前所未有的發展機遇：一是環京津貧困帶的問題逐漸引起國家和國際上的關注，這一地區正成為21世紀國家扶貧開發和國際上扶貧援助的重點區域；二是20世紀90年代以來，國家對這一區域逐步實施有限制地對外開放，經過近十年的發展，目前已進入了工業化和城市化加速發展時期；三是隨著京津城市化的發展，對周邊地區的輻射帶動作用明顯增強，產業向外轉移的步伐加快。因此，近年來，張承地區經濟發展明顯提速，進入了改革開放以來發展最快的“黃金”時期，主要經濟指標增幅在全省位次明顯前移，相應地，對建設用地的需求也持續增加，據粗略估計，張承地區每年的建設用地需求在1334公頃（2萬畝）左右。

恰在這一時期，國家從規范房地產市場、促進集約用地、保障農民利益的全局出發，開始實施嚴格的用地管理制度。這對于全國有效保護耕地、穩定房地產市場，無疑具有積極的意義，但對于工業化和城市化剛剛步入加快發展軌道，農業產業化和基礎設施建設蓬勃發展、脫貧之路初現曙光的張承地區而言，影響頗大。近幾年來，張承地區每年分得的建設用地指標大體在400.1公頃~533.6公頃（6 000畝~8 000畝）左右，需求缺口約800.4公頃~933.8公頃（1.2萬畝~1.4萬畝）。

建設用地指標緊缺直接影響了兩市經濟發展和農民收入增加，影響了貧困地區的脫貧步伐。調查中發現，張承地區因為建設用地指標限制而受到影響的項目很多。如張北縣的馬鈴薯全粉加工項目，是結合當地實際引進的農副產品深加工項目，也是列入省、市農業產業化重點龍頭項目，該項目投產運行后，既可為地方政府創造4 000萬元以上的稅收，又可以直接促進農民增收8 400萬元。但這一項目由于用地指標限制，遲遲未能投產。

（二）國家“一刀切”的用地政策人為地切斷了建設用地供需的有效鏈接

國家實施嚴格的土地管理政策，總體而言，對于房地產行業健康發展、有效保護耕地面積、促進集約節約用地等具有積極的作用。但我國幅員遼闊，各地的發展情況和土地類型結構都有很大的不同，實施“一刀切”的建設用地管理政策，會引發這樣或那樣的問題。就環京津貧困帶而言，現行統一的土地管理政策，有可能進一步擴大貧困帶與京津的發展差距，不利于實現區域協調發展。

1. 國家層層分配新增建設用地指標的分配方式，不利于貧困地區獲得必要的建設用地指標。目前，國家對于土地利用年度計劃管理，實行的是新增建設用地指標的逐級分配，即國家將建設用地指標分到各省、再由各省逐級往下分配。各地建設用地指標的分配，主要參考其歷年GDP增長情況、固定資產投資情況和歷年實際占用土地情況等。這種指標分配分式，對于那些經濟基礎好、發展水平高的地區相對有利，而像環京津貧困帶這樣歷史上固定資產投資額較低、建設用地規模較小的欠發達地區，獲得的建設用地指標相對較少，無法滿足其經濟快速發展對于建設用地的需求。

2. 國家將未利用地納入土地年度計劃管理指標，不利于貧困地區發揮土地資源優勢加快發展。2006年以來，國家為了加強土地宏觀調控，在對農用地轉用年度計劃實行指令性管理的基礎上，進一步將未利用地納入年度計劃管理。而張承地區未利用地資源相對豐富，其中張家口未利用地面積占全市總面積的近1/3，承德未利用地面積占全市總面積的1/5強，均高于全省平均水平。未利用地資源豐富是本區經濟發展的最大優勢，國家出臺未利用地管理政策，不利于貧困地區將土地資源優勢轉化為經濟發展優勢。

3. 工業用地“招拍掛”政策抬高了企業向環京津貧困帶投資的門檻，在招商引資競爭中，環京津貧困帶處于更加不利的位置。2007年以來，國家為了加強對工業用地的調控和管理，促進土地節約集約利用，統一制訂了《全國工業用地出讓最低價標準》，將全國的工業用地分為15個等別，并確定了每一等別工業用地出讓的最低標準。國家工業用地出讓最低標準，主要依據東中西部經濟發展水平而定，總體來看，體現了東中西部土地利用效率的差異。但仔細研究該政策發現，這一政策的實施，將對環京津貧困帶的發展產生不利的影響。

因為這一標準的出臺，是將河北省作為東部地區來考慮的，對張承地區經濟社會發展的特殊性考慮不足，土地出讓最低標準制訂得偏高。如承德和張家口市主城區與北京懷柔區、天津武清區等地區的土地同為八等土地，顯然，張承兩市軟硬環境的競爭力與京津的城區不可同日而語。在招商引資競爭中，張承地區既沒有產業配套優勢，也沒有機制創新優勢，這種土地等別劃分標準，將使張承地區進一步喪失土地資源優勢，因此在招商引資競爭中，處于更加不利的位置。

4. 國家對土地利用總體規劃的管理政策，給環京津貧困帶的土地開發和利用帶來了雙重擠壓。首先是國家和省每年下達各地的建設用地指標，與各地《規劃》中的建設用地指標相脫節。在我國第二輪土地利用總體規劃（1997－2010年）的實施期間，一些經濟發達地區建設用地需求過旺，相當一部分地區早就把規劃期的指標全部用完。據有關資料，在自2000年開始的“圈地熱潮”中，浙江、上海、江蘇、山東等沿海省市用地指標全面突破規劃指標。截至2002年底，山東已經使用規劃用地的80％，浙江甚至超過99％，一些地區5年就用完了10年的指標。因此，國家為了嚴格控制建設用地規模，采取了新增建設用地指標控制政策，是必要也是必須的。但張承這樣的欠發達地區，由于以前經濟發展速度慢，建設用地需求規模小，目前絕大多數縣（市、區）的規劃指標沒有用完，但對這樣的地區依然沿用建設用地計劃指標控制政策，使這一地區有規劃指標但沒有建設用地，顯然不盡合理。

其次是在保護基本農田方面，嚴格按照土地利用總體規劃進行管理。由于種種原因，在編制第二輪土地利用規劃時，很多地方將其它用地誤劃為基本農田，這種情況在張承地區也很普遍。比如，張家口宣化縣洋河南鎮域內的近4 000畝土地雖為低產田和灘涂，卻劃為基本農田，懷安縣也有約4 000畝林地劃為基本農田。目前，國家依據當時規劃確定的面積和地塊，對基本農田進行嚴格的保護，許多當時誤劃的荒草地、荒坡地和鹽堿地，無法改變土地性質，從而影響了當地的發展。

二、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點工作的基礎和條件

環京津貧困帶無論從土地資源條件、土地類型結構，還是經濟發展階段等方面，都具備開展全國土地綜合開發政策試點的基礎和條件。

（一）環京津貧困帶土地后備資源豐富，易于實現耕地占補平衡

開展土地綜合開發政策試點，必然要求在耕地占補平衡的前提下，通過土地開發整理，探索更為靈活的建設用地供給方式，因此，客觀上要求試點區土地資源相對豐富，有可開發利用的土地空間。張承地區土地資源豐富，土地開發整理的潛力巨大。兩市土地面積共計7 641 152公頃（11 456萬畝），土地總面積、耕地面積、未利用面積的人均指標均高于全國和全省的平均水平；貧困帶農村居民點人均用地200多m2，其中壩上地區農村居民點人均用地高達280m2，遠遠超過全省150m2的標準，豐富的土地資源為加大土地開發整理力度，保持耕地占補平衡提供了資源基礎。

（二）環京津貧困帶土地類型復雜多樣，有利于探索不同類型地區的土地開發利用政策

高原、山地、丘陵、盆地、寒谷、湖淖等復雜的地貌孕育了環京津貧困帶復雜多樣的土地利用類型和結構。這一地區既有廣袤的高原區域，又有人多地少的河谷盆地，還有低山丘陵區；既有老工業基地，又有新興工業和農業產業化強縣（市、區），還有因地理、政策等因素至今沒有享受到同等發展的山區縣（區）。這種類型多樣的土地利用結構和發展模式，為進行土地綜合開發政策試點提供了基礎，便于因地制宜、探索不同類型地區的土地開發利用方式和管理政策。

（三）環京津貧困帶屬于欠發達地區，開展土地政策試點的調控難度相對較低

開展土地綜合開發試點，在用好建設用地存量、保持耕地占補平衡的前提下，勢必要適度增加建設用地規模。雖然近年來環京津貧困帶經濟發展速度加快，但總體來看，該地區建設用地總需求較沿海發達省市要小得多。因此，在該地區開展土地綜合開發試點，便于國家對試點區土地的宏觀管理和調控，防止發生建設用地規模迅速增加、耕地急劇減少、生態環境進一步惡化等失控現象。

三、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策的試點方案

（一）開展貧困帶土地綜合開發政策試點的目的和意義

開展貧困帶土地綜合開發政策試點有利于為貧困帶的工業化和城市化發展提供必要的建設用地，從而縮小貧困帶與京津的發展差距，促進京津冀都市圈的科學發展、和諧發展；有利于探索貧困地區實現經濟、社會和生態“三贏”的土地開發和利用模式；有利于國家因地制宜，制定適合新時期特點的土地開發和利用政策。

（二）開展貧困帶土地綜合開發政策試點的指導思想和原則

1. 指導思想。以盡快縮小環京津貧困帶與京津發展差距，促進京津冀都市圈科學、和諧發展為目標，進一步解放思想，大膽創新，制定實施符合本區實際的土地開發利用政策，充分發揮本區的土地資源優勢，在嚴格保護耕地和集約節約利用土地資源的前提下，更加持續有力的保障經濟社會快速發展，更加切實有效地維護農民權益不受侵犯，使貧困帶的廣大人民能夠逐步分享到經濟快速增長帶來的發展成果。

2. 原則。（1）因地制宜、靈活運用。根據貧困帶內部不同的土地開發類型和結構，因地制宜，制定實施不同的土地開發利用政策，確定不同的土地開發利用模式，切實增強政策的針對性和有效性。（2）保護耕地，保障發展。要在保護耕地總量不減少的前提下，積極推進內涵挖潛，適度開展外延開發，通過土地開發、整理、復墾等途徑，有效增加建設用地面積，充分發揮土地對經濟社會發展的支撐作用。（3）保護生態、合理開發。在安排土地開發區域、規模、強度和時序等方面，既要滿足區域經濟社會發展的實際需要，又要與區域生態承載力水平相適應，從而促進經濟社會和生態的可持續發展。（4）集中配套、集約利用。在安排建設用地指標方面，要向工業密集區、城鎮和郊區等基礎設施相對完善、開發效益明顯的區域傾斜，避免出現新的“村村點火、戶戶冒煙”的產業布局過度分散現象。

（三）開展貧困帶土地綜合開發政策試點的基本內容

1. 工業用地出讓最低標準調整政策試點。按照國家現行有關政策規定，工業用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發成本和按規定收取的相關費用之和，其中土地取得成本是指給予被征地農民的征地補償安置費以及給予城鎮居民的拆遷費用；土地前期開發成本指“幾通一平”的費用；相關費用指的是新增建設用地土地有償使用費、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等稅費以及政府以出讓金形式獲得的土地純收益。考慮到貧困地區特殊的區位條件、發展基礎和脫貧要求，建議在制定工業用地最低出讓標準時，以不低于土地取得成本為限，即工業用地最低出讓標準不低于被征地農民的征地補償安置費用以及城鎮居民的拆遷費用。其中征地補償安置費用標準的設定既要考慮土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，也要考慮被征地農民的社會保障費用。

2. 未利用地開發利用政策試點。鑒于環京津貧困帶的未利用土地資源豐富，經濟社會發展與土地資源保護的矛盾不十分突出的事實，建議規劃期內下達年度建設用地指標時，只將農用地轉用指標列入調控范圍，從而增強經濟發展落后而土地資源相對豐富的地區在土地利用政策方面的靈活性。為了避免對未利用地的開發出現“一哄而上、過度開發、破壞生態”的失控現象，要科學規劃、統籌安排，在保證實現耕地占補平衡和保護生態環境的前提下，科學劃分易開發區、可開發區和禁止開發區，對未利用地的開發方向、步驟、時序和強度等要作出嚴格的規定。

3. 建設用地指標分配制度改革政策試點。為了改變貧困地區在現行建設用地指標分配體系中的不利地位，建議在貧困帶實行適度放寬的建設用地指標分配政策。是對于規劃期內用地指標沒有用完的縣（市區），可以根據本縣（市區）實際情況，在年度間自行調節使用建設用地指標。

4. 土地年度利用計劃審批制度改革試點。目前，我國在土地管理方面，實行的是土地利用總體規劃和年度利用計劃雙重調控方式，即在土地利用總體規劃確定的總體框架下，實行年度土地審批制度。為了及時滿足貧困帶發展的用地需求，增強貧困帶土地政策的靈活性，建議將“每年下達、每年調整”的年度計劃審批方式，改為“一次下達、規劃期內調整”的政策，即在新一輪土地利用總體規劃批準的同時，確定建設用地指標，然后在規劃執行期間根據實際情況自行調整，以滿足貧困帶發展的實際用地需求。

5. 土地性質變更政策試點。如前所述，由于種種原因，在全國第二輪土地利用總體規劃中，環京津貧困帶將大面積的低產田、荒草地、荒坡地和鹽堿地等未利用地誤劃成了基本農田，這在很大程度上限制了貧困地區的發展。為此，建議在準確調查、摸清基數的基礎上，實事求是地將這部分誤報為基本農田的土地性質調整過來，以滿足環京津貧困帶開發開放對用地的需求。

四、開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點的若干建議

（一）加強土地資源調查、評估和相關基礎性研究，為開展試點工作奠定基礎

土地資源調查是加強土地宏觀調控和科學管理服務的基礎，是積極開展試點區土地綜合開發政策試點的重要依據。因此，要在以往土地資源調查評價成果的基礎上，圍繞試點區的試點內容，按照實事求是、圖數一致的原則，積極開展土地資源調查工作，加強土地利用的類型、數量、分布、利用和權屬狀況的調查，特別要加強存量建設用地、錯劃為基本農田的土地、未利用地的調查和勘測，建立各類土地利用數據庫，為加強土地宏觀管理提供服務。在土地資源調查基礎上，按照市場化原則，加強對農用地綜合生產能力調查評估，積極開展農用地分等定級與估價工作；完善土地評估的政策和制度，采用先進的土地評估技術和方法，切實保障土地評估的科學性、市場性和可操作性。在全面調查土地利用自然、社會、經濟條件的基礎上，積極組織開展相關的基礎性研究工作。主要包括：試點區被征地農民補償問題研究、試點區未利用土地可開發性研究、試點區未來幾年土地供需狀況研究、試點區土地開發整理潛力分析、試點區耕地保護研究、試點區城鄉居民點用地規模和布局調整研究、試點區土地利用環境影響評價等。

（二）加快制定相關政策、規劃和管理辦法，為開展土地綜合開發試點提供依據

開展環京津貧困帶土地綜合開發政策試點，是一項極具創新性的工作，需要在突破現有政策和制度的框架下，研究制定新的土地開發管理政策。因此，要結合環京津貧困帶土地綜合開發政策試點內容，在前期土地資源調查研究基礎上，盡快出臺相應的政策文件和規定。（1）關于試點區被征地農民的社會保障費用補償辦法，明確被征地農民的社保補償標準、補償額度、資金管理、撥付途徑、撥付方式等，解決被征地農民的后顧之憂；（2）出臺試點區工業用地出讓最低標準，明確不同縣（區）、不同性質土地出讓的最低標準；（3）關于試點區未利用土地開發總體規劃，明確未利用土地開發的原則、區域、范圍、開發方向、步驟和時序等問題，為貧困帶的未利用土地開發提供依據；（4）關于工業園區或工業密集區的產業投向指導和投資密度規定，明確工業園區或工業密集區鼓勵、禁止、限制的產業，對于不同的工業園區或工業密集區，要劃定投資密度最低限，促進集約節約利用土地；（5）關于建設用地指標分配制度改革的管理辦法等，要明確規定年度利用計劃的制定、報批、備案等程序和環節，為開展此項工作提供指導和依據。

（三）提高土地管理的技術水平，為開展貧困帶土地綜合開發試點提供科學依據

為了增強試點區在土地資源評價、土地利用調查和動態監測、土地利用規劃、土地市場管理、地籍管理等方面的科學性，客觀上要求提高土地管理的技術水平。國家要加大對試點區土地管理信息化建設的投入力度，加快推廣先進適用的空間技術和信息技術，通過“3S”技術與計算機通信網絡技術的集成，構建一個整體的、適時的和動態的對地觀測、分析和應用的運行系統，從而實現對土地資源的實時動態監測、綜合分析評價和科學有效管理。（1）加快建立土地利用、耕地和基本農田保護、土地整理復墾開發、地籍和規劃等地政管理基礎數據庫；（2）建立土地資源遙感動態系統和監測信息體系，提高土地資源調查評價信息化水平；（3）加快建設電子政務平臺，建成結構合理、功能完整、安全穩定、覆蓋全局的土地資源電子政務系統，促進高效管理、科學決策、依法行政和政務公開；（4）加強土地資源數據的統一管理，加快土地資源網絡和網絡安全體系建設，建立統一的土地資源數據中心，實現網上數據的交換和共享，提高土地資源信息為管理服務和社會服務的水平。

（四）加大土地開發、整理和復墾力度，增加土地后備資源

土地開發整理是既保持耕地占補平衡，又保障經濟持續增長的重要途徑。為了保證環京津貧困帶試點工作的順利開展，要嚴格按照張承兩市出臺的土地開發整理規劃，加大土地的開發整理和復墾力度，主要包括：遷建、拆并和荒廢自然村宅基地的退宅復墾，“空心村”居民點宅基地的整理復墾，“城中村”土地的開發整理，閑置、倒閉工礦用地及廢棄交通、水利用地的退建復墾等。在進行土地開發整理時，要按照“誰投資，誰受益”的市場化運作模式，積極鼓勵全社會投資參與土地開發整理，通過項目的公開招投標、項目的股份制管理、整理土地指標的商品化、運作進程的規范化，加快土地開發整理項目的進程，為經濟社會發展提供充足的用地保證。

參考文獻：

［１］李嵐，等.京津冀北區域經濟發展和資源環境保護研究［Ｍ］.石家莊：河北人民出版社，2006.

［2］李樂.濱海新區如何“先行先試”［Ｎ］.中國經營報，2007-０3-19.

責任編輯：孫 飛

責任校對：何 軍