公共財政視角下的城鄉最低生活保障制度

摘 要：城鄉最低生活保障制度是國家和社會為保障城鄉貧困人口的基本生活而建立的一種社會救濟制度。目前，中國的城鄉低保制度存在著資金籌集主體缺位，基層政府財政虧損嚴重，管理難度大等現象及一些具體的制度運行問題。應切實加大中央財政的轉移支付力度，加強低保制度的規范化、法制化，實現城鄉低保制度一體化，建立綜合性的社會救助體系，實現低保工作系統化。

關鍵詞：籌集主體；財政負擔；管理問題；制度運行；全民低保

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890(2008)03-0069-06

城鄉最低生活保障(以下簡稱低保)制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的城鄉貧困人口而建立的一種社會救濟制度。低保制度的建立，不僅體現了一定的社會公平性，也彰顯了政府承擔公共風險的本質特征。黨的十六屆六中全會提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標。《中共中央國務院關于積極發展現代農業 扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》和溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上作的《政府工作報告》中同時指出，2007年要在全國范圍建立農村低保制度。目前，城市低保制度基本上實現了應保盡保，2006年，全國城市居民低保人數達2227余萬人，人均月保障標準為162元，人均補助差額為76元。黨的十六大以來，尤其是確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標后，農村低保制度的建設步伐明顯加快。目前。全國已有27個省(自治區、直轄市)全面建立了農村低保制度，低保對象達到1815萬人，此外還有農村特困救助對象562.3萬人，其余省(區)將于近期出臺本省(區)農村低保政策和實施辦法。從中國低保制度的實施看，農村低保制度是“全民低保”制度的重點，而穩定的資金籌集機制是盡快推進“全民低保”體系建設的難點。

一、資金籌集主體問題

早在1999年，中共中央國務院就頒布了《城市居民最低生活保障條例》，因而低保制度本身是中央政府主導的制度變遷。在城鄉低保制度的建設中，中央與地方政府分別是政策的制訂者和執行者。分稅制改革之后，不同級政府間存在利益分化和博弈，這對于低保制度執行的效果有著重要影響。從公共服務的供給制度看，由于低保制度的政策取向是為貧困居民提供最低生活保障，而最低生活保障是地方性公共服務，由地方政府承擔服務的供給職能，這是公共經濟學的理論主張。然而，公共服務供給的地方化并不意味著籌資責任的地方化。在多級政府存在的情況下，中央或上級政府對地方或下級政府公共服務的供給予以財政補助，是各國都存在的基本財政制度。因而，在“財政錯配”的背景下，低保政策成敗的關鍵不僅在于政策本身是否科學，還在于政策能否得到妥當的執行，而后者在很大程度上又與執行主體的主觀態度及行為有關。部分作為低保制度政策執行主體的地方政府，在低保制度的價值取向上與中央政府并非完全一致。

從財稅體制看，分稅制改革之后，中央財政收入占國家財政收入的比重基本保持在50％以上，而支出結構在分稅制改革前后基本沒有發生大的變化。地方政府占有不足50％的財政收入卻要承擔大約70％的財政支出任務，且支出任務呈逐年增加趨勢。顯然，中央政府在財政收入不變或上移的同時，支出責任卻在下降。收入與支出責任不匹配即“財政錯配”現象不僅是普遍的，而且存在于不同層級的政府間，越到政府體系的底層，其問題越嚴重。分稅制改革以后，地方政府擁有了相對獨立的財權。作為地方公共事務的代理人，地方政府決策者的主要目標是追求本地區、本部門政治、經濟利益的最大化，以此增加自己的政績。“諾斯悖論”的存在，使社會福利最大化成為并非地方政府追求的第一位目標。低保制度的開展費時費力又費錢，短期內績效又不明顯，甚至可能等不到低保制度績效的顯現就面臨地方政府領導者的換屆。因而，相對于見效快、績效明顯的經濟發展項目，部分地方政府官員不太積極建立與發展低保制度等社會發展項目，特別是在一些經濟落后的農業省份，省級財政收入對于農業稅的依存度較高，取消農業稅對于這些省份本來落后的財政收入影響較大，甚至于進一步拉大了與其他省份的財政收入差距，影響到地方財政的支出能力以及公共投資意向。

根據國務院的要求，低保制度以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區給予適當補助。在中央與地方財權與事權不對稱的制度背景下，中央的許諾與地方的執行不可避免地在低保成本分擔與收益分享方面存在博弈，在一些落后的地區更是如此。如果低保制度成本明顯高于收益，地方政府可能會通過壓低低保標準、減少低保人數來完成任務。同時，“全民低保”制度并不是中央政府向全國強制推行的制度變遷，制度的執行和落實缺乏強有力的外部約束。在地方財政狀況好的時候，執行起來問題不大；一旦財政狀況不好，就很難得到有效執行。就農村低保而言，要把現行的農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，新增的低保資金缺乏穩定的籌集來源，這是財政較弱的中西部地方政府必須直面的現實問題，也是中西部省份低保制度推行滯后的主要制約因素。目前，全國未全面建立農村低保制度的省(自治區)有11個，全部處于中西部地區；未建立或未全部建立農村低保制度的縣(市、區)有1401個，85％在中西部地區。由于農村特困戶救助制度類似于傳統的定期定量救濟，地方政府可視財力彈性調整其保障人數和保障水平，使之框定在政府財力許可的范圍內。然而，一旦實行了農村低保制度，在現有籌資來源不變的情況下，地方政府就需要面對兩方面的挑戰：一是保障人數增加導致的資金需求壓力，因為農村特困戶救助制度過渡為規范的農村低保制度，其保障人數都會有一定程度的增加，中西部地區的增幅更明顯；二是保障標準提高引致的資金需求壓力。2006年9月底，全國1791個已建立農村低保制度的縣(市、區)，人均月保障標準為70.3元。同期，全國1401個實行農村特困戶救助制度的縣(市、區)，人均月保障標準為41.2元，前者比后者高出29.1元，即由農村特困戶救助制度過渡為農村低保制度，地方政府每人每月平均需要新增投入29元。這對于財力本已拮據的中西部地方政府來說，是個不小的壓力。從各地實踐來看，雖然低保資金全部納入了地方財政預算，但許多省級財政僅能適當補助，農村低保資金主要由市、縣財政負擔，除少數省市外，大部分省市低保資金都存在缺口，而且資金籌集存在“灰箱”，資金被挪用的情況時有發生。顯然，現行的低保制度籌資模式，在經濟條件尚好的東部沿海地區問題不大，但經濟欠發達的中西地區財政壓力較大。中西部地區推進低保尤其是農村低保工作遲緩，而且與全國其他省市相比，低保的標準水平、覆蓋面與專業化程度低，綜合保障水平也低，致使這些地區的低保制度建設難有實質的突破。因此，突出中央政府的主要籌資責任主體地位，建立國家與地方財政共擔的籌資機制，無疑是實現低保制度可持續發展的制度保障。

二、基層政府財政負擔與管理問題

分稅制改革以來，地方政府間事權與財權的劃分沒有進行制度化明晰。隨著改革的深入，地方各級政府間利益矛盾不斷突出，上級政府為了維護自身的利益往往利用政治權威將財權逐級向上集中，而將事權盡量向下轉移。在低保政策的執行中，地方政府間的這種不平等博弈主要體現在財政籌資比例的不合理分攤。在低保制度的籌資政策中，沒有明確規定各級地方財政各自應負擔的籌資比例。因而，在地方各級政府之間，上級政府不愿意承擔更大的出資責任，往往將籌資責任向下轉移，結果出現了一個“悖論”，財力較雄厚的省市級政府承擔的出資責任相對較小，而財力較弱的縣鄉級政府因無處轉移出資責任，往往承擔了更大的出資比例，使原本就困難的基層財政負擔加重，形成了財政能力與籌資責任的不對稱。同時，上級財政低保資金籌集中存在平均主義的傾向，沒有區別下級財政狀況而區別支付。另外，在地方政府間缺乏硬性財政制度約束的背景下，縣級財政獲得上級補助的多少，在很大程度上取決于他們與上級政府討價還價的能力。這樣一來，基層財政支持低保制度的能力與其補貼負擔的關系具有很大的偶然性，影響低保制度籌資的穩定性。另一方面，一些地區受傳統社會救濟觀念的影響，將低保對象限定在特困人口上，對低保重視不夠、支持不力。從1999年下半年起，中央加大了對部分省份低保資金的補貼，同時，中央也提高了低保標準，等于新增了許多保障對象，進一步擴大了一些地區的低保資金缺口。

在城鄉低保制度建設中，低保制度的具體管理、實施以及相關的管理費用都由區(縣)鄉基層政府承擔。無論城鎮的社區、街道和區(縣)，還是農村縣鄉基層政府部門，不僅低保工作量大，而且管理難度也相當大。一方面，基層政府并沒有獲得完成任務所必需的資源量，尤其是在中西部地區，很多基層財政是吃飯財政、負債財政，基層政府實施低保制度不僅一般得不到經費補助，而且還要承擔財政配套補助，同時還要承擔低保制度的管理成本。通常情況下，越是財政緊張的區(縣)鄉，貧困人口往往越多，其分擔低保經費的任務就越重，落實經費保障的壓力就越大，結果是常常不能落實。在許多中西部地區，低保制度缺乏基本的工作條件。一是人力資源缺乏，管理人員編制難落實。目前，許多市縣級民政部門都尚未設立專門的低保管理機構，工作人員缺少且身兼數職，日常性事務繁忙，人工成本較大。同時，基層工作人員沒有受過專門訓練，專業知識與理念不足。二是缺少辦公基本條件。許多縣鄉民政部門基本未配備專用的計算機等工作設備，大量的家庭收入核實、有關數據統計與傳送、基礎檔案材料的制作和管理等，都要靠手工來完成，信息化、網絡化管理水平低，漏保、騙保難免，工作效率低。三是工作經費難落實。低保制度幾乎是以“無成本”為假設前提制定的，在低保條例中并沒有明確規定要為制度的實施增設專門人員和專門經費，許多地區尤其農村低保工作經費零預算，基層政府部門只有依托原有的社會救濟機構開展工作，難以調動其工作積極性。

在資源嚴重短缺的背景下，基層政府會利用信息優勢博弈自身利益，從而誘發一系列“上有政策、下有對策”的不規范行為，突出表現在基層政府的道德風險行為上。如海南萬寧市萬城鎮紅光村村干部占用低保名額案。在資金來源缺乏保障的情況下，一些地方往往挪用救災資金開展低保工作；要么降低救濟標準，或者限制低保人數，很多應該納入救濟范圍的人得不到救濟。一些基層政府采用弄虛作假的方式套取上級財政補助的現象時有發生，例如吉林省通化市某縣將實際低保對象擴大10倍后上報，套取上級財政補助；一些地方政府在年初制定低保資金預算時很大方，但實際上是虛列，并不兌現，往往等到上級財政撥款下來后才開支，從而造成低保金不能按月發放。在一些地區，甚至不能做到足額發放。在資金得不到有效落實的情況下，一些地區農村低保進展遲緩、停滯，甚至名存實亡或倒退到傳統的社會救濟形式；一些地方政府采取變通的方式，努力控制享受低保待遇者的規模，以避免承受過大的財政壓力，以博弈自身的利益最大化，而有些變通甚至背離政策。同時，低保工作在整體上工作程序不細、監督不力，工作不夠規范，隨意性嚴重，甚至存在優親厚友和截留、挪用低保金等違規、違法行為，偏離了制度目標。

三、制度運行問題

1 保障標準問題。盡管很多地區就低保標準制定的依據和程序作出了有關規定，但許多地方標準的制定是不科學的，甚至是很隨意的。有些地方基本上是在原先特困戶救濟標準的基礎上，參照當地生活水平和財政負擔能力制定的，“以錢定人”的情況比較普遍，致使城鄉尤其是農村低保標準普遍偏低。另外，雖然家庭人均收入是判斷某個家庭是否可以享受低保的最重要的標準，但由于社會信任缺失和居民收入監控手段不全，使家庭收入很難核算，各地比較普遍地采用了變通標準。這樣，低保標準存在許多缺陷：一是保障標準過于聚焦在貧困對象的食物和生計補貼上，忽略了貧困對象的其他必要需求，不能準確地反映貧困的內涵；二是保障標準的確定一般是以縣(市)為單位，忽略了區(縣)域內部各地區之間以及地區內部農戶之間的差別；三是保障對象的確定既不經濟，又難準確，家庭收入的核實及計算復雜；四是低保標準的調整機制不統一、不健全；五是保障標準的制定過程排除了居民的參與，居民對低保工作的認同感和責任心不夠。

2 保障對象問題。低保制度從其產生之初就面臨著一個難題，即如何既能使困難群體得到最低保障，又能避免養懶漢。盡管在制度中已經充分考慮到這個因素并作了詳細規定，還采用了公示制度、設置舉報電話等手段防范誠信風險。然而，保障對象的識別依然存在困難。為了便于識別保障對象，很多地方還明確制定了一些排除性條件，這些做法甚至帶有政策性、價值性歧視，與低保制度的初衷相悖。制度設計缺陷，使一些人針對低保資金的利益博弈層出不窮，嚴重影響了低保制度的公正性和保障功能。2003年，武漢市民政部門在對低保戶進行年審時，發現不符合低保標準的享受戶達9000多戶，違規領取的低保金超過百萬元。搭便車現象的存在，關鍵是低保對象的識別在收入申報等相關制度尚未健全的情況下存在較大難度，既增加了財政負擔，又降低了低保效率。

3 制度設計問題。貧困家庭結構與人口規模不同，基本生活需求存在差異，致貧原因也很復雜，而各地現行的低保制度大多并未充分考慮這些因素。從動態的角度來看，隨著家庭生命周期的變化，家庭的結構類型也會發生變化，引致家庭消費結構和消費水平也發生變化。這也要求低保標準需要考慮家庭需求的動態特殊性，避免保障不足或過渡保障，而目前的制度設計比較簡單，標準執行固定化，很少地區能夠執行多元化的保障標準。另外，為了使低保制度與促進就業相結合，也有必要執行多元化的彈性保障標準。同時，各地低保缺乏有效的統一指導，低保形式多樣，參差不齊，難以實現保障資金的效益最大化。

4 部門協作問題。低保工作既是民政部門管轄的職能事務，又是一項社會系統工程，需要眾多職能部門的協作。但在低保實踐中，常常是工商部門發了營業執照卻沒有回收就業登記證，一些人在穩定就業的同時繼續領取低保，而勞動部門仍然將其作為失業人員進行登記等等，影響低保制度的公正性和保障功能。同時，低保工作本屬于民政部門，但與勞動部門存在職能上的交叉，部門職責劃分不清增加了制度的運行成本，也降低了保障資金的社會效益。

5 保障水平問題。目前，隨著家庭承擔的教育、醫療支出的逐年攀升，城市低保對象實際享受的保障水平遠低于各地政府公布的標準，最突出反映在月人均救助額不到當地居民月人均實際收入的一成，不足當地普通居民月人均食品支出的四成。即便考慮到數據局限和低保制度衍生的附加福利，總體上看，我國現行的城市低保標準僅夠維持低保對象的溫飽。由于資金不足，有的地方只是根據財政狀況決定低保金的發放標準；有的地區把低保制度理解為臨時救濟制度，只是不定期地給低保對象一些補助；還有一些地區根據上級財政轉移支付的情況決定低保金的發放，表現為“等米下鍋”。各地公布的低保標準整體偏低，甚至低于實際貧困線。

6 保障差距問題。各地公布的低保標準相差較大，大體上，經濟發達地區的保障標準要高于經濟落后地區；大城市的保障標準要高于中小城市；城市的保障標準要高于縣城。同時，部分地區低保標準的差距與經濟發展的差距不相稱，反映出標準制定偏低傾向。各地存在的保障差別，突出體現在實際保障的差別上。在經濟發達地區，政策規定的附加保障內容或優惠待遇要多一些，低保居民享受到的實際福利高于名義標準。而在經濟落后、財政狀況比較差的中西部地區。政策規定的附加保障內容或優惠待遇較少，甚至沒有。即使有一些優惠政策，由于部門利益等原因，也很難得到落實。

四、加大中央政府的支持力度是實現“全民低保”的著力點

隨著中國社會經濟的全面發展，許多長期被掩蓋的政府公共服務職能問題逐漸呈現在人們面前。地方政府作為地方公共服務的主要責任主體，在分稅制與地區發展不平衡趨勢加大的背景下，地區間公共支出差距拉大，相應地拉大了地區間公共服務供給的不平等。中央財政收入的大幅度提高，而且增長速度快于經濟增長的速度，為提高中央對地方的轉移支付能力提供了財力可能。中央政府轉移性支出是世界各國普遍采用的平衡地方財政與國家重點支持相關領域發展的重要手段。因此，如何優化政府資源配置、強化公共服務平等供給職能，已成為迫切而重要的現實問題。低保制度應成為以國家為主體的社會保障制度，是國家承擔社會風險職能的根本體現，中央政府承擔著主要責任。亞行的一份報告認為，通過低保制度從根本上解決貧困人口的溫飽問題，不僅所需資金很少，中國政府完全具備這樣的財政能力，而且，以此為出發點，適時調整中國農村扶貧戰略目標和思路，既有利于提高中國農村開發性扶貧政策的有效性和針對性，也有利于實現統籌城鄉社會經濟發展和全面建設小康社會的戰略目標。

1 加大中央財政的轉移支付力度是低保制度可持續發展的根本保證。資金問題是建立低保制度的核心問題。從優化財政支出結構人手，切實加大財政轉移支付尤其是中央與省級財政轉移支付的力度，是保障欠發達地區低保制度的著力點。要完善低保制度的財政支持體系，低保資金的籌集應逐級上移，中央與省級政府應是低保資金的主要責任主體。目前，中央財政承擔低保資金的籌集責任偏小，特別是農村低保缺乏中央財政的明確補助，這顯然是不合理的。中央財政應盡早安排農村低保轉移支付資金，重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區，這既是公共財政的應有體現，也是實現中國“全民低保”目標的財政保障。可以考慮中央按各省(市、自治區)農村貧困人口和農村低保線與實際收入缺口，向省級撥付低保資金，再由各省根據自己的財力及實際情況制定各自的農村低保線以及具體的實施方案。省級財政應進一步提高農村低保專項補助資金比例，主要投向區域內財政困難市、縣，重視財政資金補助的方式，努力推進地方基層政府財力橫向均等化，以促使財力不同的基層政府為農民提供大體相同的低保服務，以拉平區域低保水平。區(縣)級政府應是實施低保制度的主要管理主體，但不應當是主要的籌資主體。為擴大低保資金的籌集來源，可以考慮開征社會保障稅，也可從福利彩票收入、個人收入所得稅、社會捐資以及國家扶貧開發資金中切出一塊等方式。在保障資金總量供給的情況下，還應該設計合理的資金分配機制，整合救濟資源，將中央各種專項救助資金納入低保范疇，更加突出中央政府的責任。

2 加強低保制度的規范化、法制化是低保制度健康發展的重要保障。迄今為止，除了《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》和《城市居民最低生活保障條例》外，中國尚無專門規范低保工作的全國性法律法規或權威性文件；對農村低保制度的建設，只有政策規劃而沒有對這項制度的大致框架作出原則性規定。同時，也沒有必要的政策法規，使低保制度明晰化并成為各級地方政府的職責。因此，要盡快制訂推動全國低保工作的規范性文件，著手設計全國性的農村低保制度；在政府財政預算中要有低保資金的剛性規定，對低保資金的安排要不低于財政收入增幅作出明確規定；要盡快出臺《最低生活保障申請者家庭收入核算細則》，完善收入申訴、監控與核算的規范化；要制定《社會救濟法》，規范社會救濟工作。

3 統籌城鄉社會救濟制度，實現城鄉低保制度一體化。中央政府已經把建立和完善農村低保制度作為2007年的首要任務。當前，城市低保制度與農村低保制度的銜接和整合問題顯得迫切而重要。因此，要統籌規劃、實施城鄉低保制度。目前不僅要考慮把“變戶”農民中的困難人口、“失地”農民中的困難人口以及以“農民工”為代表的農村進城務工人員中的困難人口納入低保范圍，而且要從建立健全農村低保標準調整機制人手，統籌考慮城鄉低保標準的聯動機制，建立價格上漲動態補貼制度與農村低保標準最低救助額度制度，以免農村低保標準固化并擴大城鄉居民生活差距，使城鄉居民共同分享經濟發展成果。

4 加強組織機構建設是實施低保制度效率的有力保證。低保制度的實施需要一個有效率的組織機構作保證。鑒于城市低保制度建設的經驗，為確保農村低保工作的順利開展，在制度建設初期，國家應當就農村低保工作機構、人員、經費等問題明確提出要求，督促各級民政部門建立專門的低保管理機構，適當增加低保工作人員，建立低保信息化管理體系，落實經費補貼，強化監管手段，提高低保服務效率，保障低保工作日常化、規范化、信息化。

5 建立多元化彈性保障標準，實現低保工作的動態管理。家計調查是核實貧困家庭收入、確定享受低保家庭范圍并對低保進行動態管理的前提。而家庭收入難以核實是目前低保實踐中的最大難題之一。由于家計調查是一項比較復雜的專業性工作，可以考慮讓權威性的專業部門來完成，比如，可以在中央層面成立“中國城鄉貧困監測中心”，統一制定和調整各地的保障標準，或者培訓、指導各地標準的制定和調整工作，據此制定適合各地具體情況的多元化彈性保障標準。也可以借鑒發達國家的成熟經驗與國際慣例，建立獨立、有效的家計調查機構，這是低保制度發展的必然取向。

6 建立綜合性的社會救助體系是低保制度建設的現實要求與發展趨向。由于低保制度只能保障居民最基本的生活需求，如果沒有配套的救助措施和優惠政策，保障對象不僅很難擺脫貧困，甚至其實際生活也不會有太大改善。因此，低保制度建設必須要探索醫療、教育等專項救助工作與多種配套優惠政策。目前，要加強三條保障線的銜接和政府部門間的協作，以扭轉三條保障線之間缺少相互銜接造成保障標準缺乏整體聯動、保障政策互補性和協調性較弱的局面，最終實現低保、臨時救助、失業保障、再就業培訓服務、教育、醫療、住房等整合統一的貧困人口社會保障體系。實際上，低保制度在一些發達地區已經出現了這種趨勢：從單一的基本生活救助向綜合性的社會救助發展、從單純生活救助向生活保障與促進就業相結合發展、從單純的現金救助向現金救助與生活服務相結合以及“分類施助”等，這標志著中國社會救助尤其城市社會救助的轉型并驅動低保制度走向重構，催生一個新的社會救助體系，是低保制度建設的必然趨向。

7 整合行政資源，實現低保工作系統化。要探索各相關部門建立低保協調機制的新路子，加強部門協調配合力度，除法律的硬性規定外，還要在技術上對各部門聯合協調工作予以支持。目前，需要建立低保對象數據庫，同時與工商、勞動、房管、市政市容、金融等部門實現信息共享，實現信息的最有效利用。整合相關部門職能，尤其是民政與勞動部門相關職能的歸并，實現行政資源的優化職能配置，使低保工作走向系統化，提高低保工作的效率。

責任編輯：孫 飛

責任校對：何 軍