利益和諧語境下中國農業補貼的路徑選擇

摘 要：農業是國民經濟的基礎，而農業補貼是對本國農業扶持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具。農業補貼的本質是實現多元利益的和諧，其有效運行離不開相關利益機制的作用。通過對歐美發達國家的農業補貼狀況進行考量，針對中國農業補貼的運行現狀及其反映出的制度缺陷，農業補貼制度的發展進路應以建構利益和諧為主線，從利益和諧互促、利益和諧共生和利益和諧的基點等視角，從宏觀、中觀和微觀領域進行制度完善與創新。

關鍵詞：農業補貼；歐美模式；多元利益和諧；利益和諧互促；利益和諧共生；利益和諧基點

中圖分類號：F323.9 文獻標識碼：A A文章編號：1003-3890(2008)03-0082-06

作為“三農”政策的重要組成部分，農業補貼是對農業扶持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付，其目的是保證本國糧食安全、維護農產品價格穩定和保障農民收益。農業補貼的本質是一種利益的補貼，其補貼的內容、形式和目的無不體現出明顯的利益屬性，為此，借鑒歐美先進經驗，從利益和諧的視角對中國農業補貼制度進行剖析，揭示其存在的本源性問題，通過制度安排建構利益和諧的農業補貼機制，對農業補貼制度的健全和完善具有重要意義。

一、多元利益和諧——農業補貼的價值意蘊凝練

利益是能夠使社會主體的需要獲得某種滿足的生活資源。利益是社會主體的需要在一定條件下的具體轉化形式，它表現了社會主體對客體的一種主動關系，構成人們行為的內在動力。從哲學上講，利益是利益主體對客體價值的肯定，它反映客體所滿足主體的某種需要。利益是社會發展的基礎、前提和動力因素。利益是歷史唯物主義的基本范疇，生產力是社會發展的根本動力，而需要和利益是社會生產不斷向前發展的內在動因。任何社會變革歸根到底都必須重新調整人們的利益關系，以促進和推動社會生產的發展、以滿足人們的物質文化的利益需要為目的。由此可見，利益對于人類社會發展起著至關重要的作用，在人類歷史的發展過程中，人們追求的一切都與利益相關，人類活動的根本目的是追求利益。由于利益是關系到人類社會存在和發展的基本問題，而社會發展是一個由無數的社會個體以及利益群體不斷博弈的過程。高速發展總是要伴隨著新的利益分化與組合，舊的博弈均衡會不斷被打破，新的均衡會逐步建立，整個過程呈現出一個由均衡到非均衡再到均衡的動態的博弈進化過程。因此，多元利益和諧是指在制度的安排下，利益的產生、分配、表達及保障等環節和諧有序，使多元利益主體的需求得到有效供給。利益和諧是人類社會和諧發展的基礎，是社會能夠整合且能全面發展的關鍵。人類社會就是在利益和諧——利益非和諧——利益和諧中發展和進步的。

我們要在利益調整中找到新的利益平衡點，在利益作用下，進行制度創新，達到利益和諧。在具體的農業補貼中，其包括存量利益與增量利益，這就必須協調好多元利益主體在存量利益與增量利益的分配關系，減少或避免農業補貼過程中的矛盾沖突，讓一切農業補貼資源都充分發揮作用。

從存量利益的角度講，任何國家的農業補貼都是為了促進農村經濟社會發展，保護農業生產者的利益，維持農產品價格的穩定、保證本國糧食的安全，保障國民經濟的快速穩定發展，從而最終實現社會整體利益的和諧。農業補貼主要包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼。“黃箱”補貼又稱為保護性補貼，通常是對產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響所給予的補貼，主要有國家對農產品的直接價格干預的補貼，種子、肥料、灌溉等農業投入品補貼、農產品營銷貸款補貼、固定直接補貼、休耕補貼和反周期補貼等。這些補貼無疑以利益為內容，直接體現著對農業產業利益的支持和對農民利益的保護。“綠箱”補貼是政府對農業部門的所有投資或支持，不會對產出結構和農產品市場產生直接顯著的扭曲性作用。其主要包括一般農業服務，如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設等；糧食安全儲備補貼；糧食援助補貼；與生產不掛鉤的收入補貼；收人保險計劃；自然災害救濟補貼；農業生產者退休或轉業補貼；農業資源儲備補貼；農業結構調整投資補貼；農業環境保護補貼和地區援助補貼等。這些補貼主要是從可持續發展的角度對農業進行扶持，保證國家、農民長遠利益的實現，它們體現的是各參與主體之間一種長期的利益和諧關系。無論何種補貼政策都使基礎性利益主體一農民事實上獲得了利益，實現了農民的利益增長，有利于構建利益和諧的社會狀態。可見，從存量利益的角度考察，農業補貼作為一項支持保護農業的制度，其本身即具備利益和諧的本質。

從增量利益的角度講，農業補貼的利益和諧體現在以下方面：第一，農業補貼對關系國民經濟命脈的農業進行支持和保護，它保障了糧食安全、維護了農村社會穩定，從長遠來看有利于社會整體利益和諧的實現。第二，農業補貼對從事農業生產的農民的增量利益具有導向保護作用。農民作為市場經濟中的微觀個體，其自身也有追求經濟利益最大化的需要。而農業自身的特點決定了農業生產的弱質性，自然風險和市場競爭雙重制約造成了農業部門生產效率低下，難以實現其生產主體的增量利益，由此使得農民增收困難，在經濟上一直處于積貧積弱的地位。第三，農業增量利益的實現問題是農民權益保護的核心問題。農業補貼作為國家支持和保護農業的一項政策工具，是農民權益保護在制度層面的表達，其通過對農業的實質性投入和支持，以利益驅動的形式激發農民從事農業生產的積極性，提高農業生產的效率，進而促進農業增量利益的產生，有效地實現和保護廣大農民的利益。由此看來，農業補貼能夠實現可持續利益和增量利益的和諧。

二、歐美模式借鑒——國外農業補貼的實踐解讀

農業在現代經濟發展過程中，無論是發展初期還是發展過程中，農業和農村發展都面臨天然的不利處境。在農業發展初期，由于生產力性質的落后導致農民利益受到剝奪。農業發展起來之后，由于農產品自身特點，農業生產率迅速提高反而使農民利益遭到損失。世界各國的經濟發展表明，無論是發達國家還是發展中國家，都強調對農業的支持與保護，而補貼成了農業保護的一個主要方面。歐美作為農業補貼的典型性國家，其政策措施值得我們借鑒。

(一)“綠色保險”型直補：美國農業補貼的特色實踐

“直補”是美國農業補貼的首要特征。美國農業補貼政策大多集中于“商品補貼”條款之中。主要通過“貸款差額補貼”、“固定收入補貼”和“反周期補貼”等措施，構建“三級收入安全網”。首先，美國農業法規定政府對“補貼商品”提供“貸款差額補貼”，即政府預先規定各農產品的“借貸率”(相當于政府為農民設置的“最低保護價”)，參與政府計劃的農民，在播種季節前，可用未來的作物產量為抵押品，按政府規定“借貸率”申請貸款。農作物收獲后，當市場價格高于“借貸率”時，農民可按市場價格銷售農產品，償還按“借貸率”申請的貸款，賺取所得利潤；當市場價格低于“借貸率”時，農民可以在銷售農產品以后，再按照低于“借貸率”的市場價格償還政府的銷售貸款。市場價格與借貸率之間的差額是政府向農民提供的直接補貼，這種補貼即“貸款差額補貼”。其次，美國《農業法》為農民建立了“固定直接補貼”制度。新農業法規定，政府對愿意參與該計劃的農民預先確定作物的面積和產量基礎并對每種補貼商品規定一個固定的直接補貼率，以此計算向農民提供的直接補貼額。再次。按美國《農業法》的設計，政府向農民提供的支持措施與市場價格反向運動，當農產品價格下降時增加補貼，農產品價格上升時減少補貼。當農產品的有效價格低于政府確定的目標價格時，政府將向農民提供反周期補貼。

1 “綠色”是美國農業補貼的顯著特色，主要體現在對于農業科研及環境保護的補貼上。美國注重構建和促進實現農業現代化所必需的、完整的農業科研、教育與推廣體系，聯邦政府撥款是農業科研經費的主要來源。首先是研究支持、咨詢支持、病蟲控制支持、加工和營銷支持。這部分經費是發揮政府的服務功能，具體運用在農產品營銷服務、農業研究及推廣服務、經濟研究、國家農業統計工作、動植物衛生檢查等項目。其次是土地改良補貼，包括土壤保持部門、農業持續發展和保持部門的項目開支。再次是農業資源保護和保護性利用的補貼。針對開發自然資源過程中的濫開濫采所造成巨大的浪費和破壞，美國開始注意土壤破壞的災難性后果，并采取相應措施通過支付財政補貼予以保護，如綜合保護農業環境的補貼，其包括防止水土流失，保護土壤有機物和耕地的生產能力，積蓄、合理利用天然降水和天然湖泊，保護森林等。

2 “保險”也是美國農業補貼的重要特色。為了減輕因自然災害給農業造成的損失，美國聯邦政府對農業提供作物保險與災害補貼。目前，美國的作物保險補貼分為三類：一是全風險保險補貼，即對遭受各種自然災害影響而減產的作物提供政策性保險。二是“區域——單產”保險補貼，即向單位面積產量接近的地區提供作物保險，保險費和賠償費都按統一的標準支付。三是“氣候——作物”保險補貼，這是一種對具有某此特殊氣候因素(如雨量、霜凍和風暴等)地區提供的保險補貼。例如，2002年因氣候反常等原因導致美國受補貼農產品減產，價格上揚，使許多農產品的貸款差價補貼和反周期補貼懸空，資金節余。而遭受產量損失的生產者卻不能盡享高價的收益，于是美國通過法案把節余的資金用于救災補貼，以保證美國農民能最大限度地得到農業補貼。10這樣會使美國農民形成“農業收入穩定”的預期，從而調動農業生產的積極性。

(二)“可持續”掛鉤型直補：歐盟農業補貼的特色實踐

歐盟的農業補貼首先表現為以掛鉤為特色的直接補貼，但較之美國又有所不同。歐盟的與生產掛鉤的直接給付最早是在1992年開始實施的，作為降低支持價格的補償，其基礎是農民每年的種植面積和單位面積的補貼額。單位面積的補貼額是根據單位重量的補貼額與基期產量之積所訂。每公頃的補貼額，隨不同作物，不同會員國不同地區而有所不同。由于歐盟在實行這種政策時，對總的生產數量進行限制。因此，在烏拉圭回合《農業協定》中這種給付屬于“藍箱政策”補貼，不需列入削減。后來，在歐盟改革方案中，以“單一給付制度”取代大部分現行的直接給付，將原先以牲畜數目或種植面積為計算基礎的直接給付轉換為與生產脫鉤或分離的給付。每個農民獲得的補貼額將依據基期的情況確定。一經確定，補貼就與當年種植的作物種類和面積無關，因此不屬于扭曲生產的政策，為WTO可豁免削減的“綠箱政策”補貼。單一支付的特點是直接支付不再與生產掛鉤，但與環境、食物安全、動植物健康、動物福利、農業條件掛鉤。為保證糧食和畜牧生產不荒廢，保留部分產品的掛鉤支付，為保證單一支付制度的有效實施，這次改革制定了一系列配套措施。包括建立直接支付遞減和調整機制、解決財政轉移和支持農村發展問題。建立健全綜合管理和控制體系，有效管理直接支付所涉及的各項活動。有利于農場主監督政府財政支付行為的合法性，便于農場主之間相互監督。建立農場咨詢體系，幫助農場主更好地履行環境、食物安全、動植物健康和福利等法定經營要求以及保持良好的農業經營條件的要求。

為農業和農村可持續發展提供補貼是歐盟農業補貼的又一特色，其將農村發展主要瞄準在農村社區發展，其中又將發展具有競爭力的農業作為農村發展的關鍵，其補貼支持的重點主要是發展中小企業，向農場主提供環保技術援助，扶持對資源合理利用和環境保護有利的環境友善型農業技術和生產經營方式，開發郊區旅游業，人員培訓，保護鄉村遺產以及田園風光等等。歐盟將支持農民和給予農業補貼與保護環境統一起來。歐盟認為。給與農業補貼不能僅僅是為了糧食生產。農業部門除了生產糧食以外，還應該為實現其他目標作出努力，譬如保護環境，增加農村就業等，將農業問題由過去僅僅涉及糧食安全擴展到包括生態環境建設、經濟持續發展的高度。目前，在歐盟成員國的提議下，已通過了與農業環境相關的160多個提案。其措施集中在鼓勵農場主將自己不僅看作食物的生產者，也看作環境的保護者。從這個意義上講，對農業和農村的補貼，被歐盟看作是一種生態價值上的補償。

(三)農業補貼利益非和諧：中國農業補貼的對比考量

對歐美農業補貼的考量可以得出，歐美的農業補貼使生產者決策更具彈性及市場導向。由于大部分原來與生產掛鉤的“藍箱政策”補貼轉變為“綠箱政策”補貼，農民未來在進行生產決策時會愈加以市場為導向。農業補貼會使生產結構產生一些調整，歐美具有比較優勢的產業將可強化其競爭力，而比較優勢弱的產業將縮減，生產規模的擴大速度可能會加快，農民將獲得更穩定的收入。由于農民有積極的生產態度及穩定的收入，將能保證農產品的質量及數量，消費者及納稅人將可獲得更高品質的產品、更好的環境保護及動物保護。

通過對比發現中國的農業補貼存在以下問題。首先，中國農業補貼制度尚缺乏引導社會團體、組織和企業等參與農業補貼的機制，補貼幾乎由國家財政一力承擔，資金來源單一，而且補貼的力度明顯不足。具體來看，據農業部產業政策與法規司的數據統計，中國對屬于“綠箱”政策補貼支出占農業總產值的比例很低，屬于“黃箱”政策補貼范圍的農業補貼支出占農業生產總值的比例為1.23％，離WTO要求中國的8.5％國內支持微量允許標準仍有一定的差距。相比之下，中國在農業補貼政策上的態度仍有待轉變，財政支持的力度亟需進一步加大，應積極采取措施拓寬補貼資金的來源渠道，充分利用“黃箱”補貼的空間，用好“綠箱”政策，以保證農業補貼源源不斷地快速產生。其次，目前中國農業補貼的結構失衡，缺乏科學性，導致了補貼利益分配不合理，從而直接影響了補貼的實際效果及其作用的發揮。中國大量補貼用于彌合購銷差價、降低農用生產資料的價格以及貼息貸款等流通領域方面。而發達國家實踐表明，流通領域支持措施的補貼效率一直較低，對于農民的脫鉤直接補貼、農業教育、農業技術推廣、農業基礎設施建設以及調整農業生產結構和組織結構等方面補貼很少，而這些方面卻正是改造傳統農業、增強農業發展后勁的關鍵所在，也是使農業產生和農民獲得更多增量利益的要求。再次。雖然《農民專業合作社法》已經頒布，但該法對合作經濟組織的內涵和范圍作了嚴格的限制。合作經濟組織的缺位意味著農民利益代表主體的缺位，使得農民在農業補貼的過程中往往無力維護自己的權益，在利益博弈中處于弱勢地位。最后，農業作為一個弱質性、低效益、高風險的產業，尤其在加入WTO以后以及中國農業外部環境不斷惡化的條件下，農業生產面臨著更多的自然和非自然性的風險，農民所賴以生存的經濟基礎正面臨著前所未有的挑戰。而在中國當前的農業補貼制度中，農業保險的補貼制度仍然缺失，從而使農業保險的發展受到了很大的限制，農業的風險無法得到有效的規避。

三、利益和諧建構——中國農業補貼的路徑選擇

通過對歐美發達國家的農業補貼狀況進行考量，針對中國農業補貼的運行現狀及其反映出的制度缺陷，農業補貼制度的發展進路應以建構利益和諧為主線，從利益和諧互促、利益和諧共生和利益和諧的基點等視角，從宏觀、中觀和微觀三個領域進行制度完善與創新。

(一)宏觀視野下利益和諧互促：中國農業補貼的利益機制的協調與良性互動

資金來源不足是中國農業補貼面臨的主要問題之一。雖然近年來國家對農業補貼的投入力度有所提高，但對于弱勢的農業產業來說仍遠遠不足。農業的發展需要國家財政大力扶持，而不是限制財政補貼的力度。在農業補貼中，我們應從政府宏觀層面的利益機制人手，政策著力點應在充分考慮農業、農村和農民現狀的基礎上，政府應從以下幾方面人手進行合理的利益引導，實現各利益主體的利益和諧互促：首先，堅持非均衡發展的原則，實現政策的差別。因為現在的城鄉差別已經不是發展速度問題，在新農村建設中實現利益的實際均衡必須給予農村發展建設的加速度；加大對于農業教育與科技的補貼力度，培育農村精英，實現對于農業的實質意義上的政策傾斜并逐步形成制度化補貼機制。其次，針對中國農業補貼資金來源單一的狀況，可以通過立法逐漸引導一些社會團體、組織和企業等參與到農業補貼中來，給予他們相關政策上的優惠，充分發揮他們在補貼中的積極作用。還可以將財政補貼和銀行信貸支持結合起來，積極發揮中國農業發展銀行、農村信用合作組織等政策性金融機構的作用，為廣大農戶提供信貸支持。再次，對補貼方式進行改進，變“暗補”為“明補”，使補貼利益分配向直接補貼合理傾斜。按照WTO規則，減少或逐步取消“黃箱補貼”，選擇以“綠箱補貼”為主的補貼措施。應將流通領域的部分補貼轉移到直接生產領域，或直接補貼農產品保護價及與之相關聯的倉儲建設、保管費用等，將以“暗補”為主的補貼方式逐漸轉化為以“明補”為主的補貼格局，讓農業生產者直接受益獲利，在補貼資金有限的條件下，還可以縮小補貼的范圍，減少中間環節，有側重點地對農業進行補貼和扶持，集中發揮財政補貼的政策效益從而使政府對農業的支持更直接更具體，更能發揮財政對農業補貼的政策功效，提高補貼的政策效率。

(二)中現視域下利益和諧共生：中國農業補貼的農村社會中間層的促生完善

David B·Truman認為，利益集團是指一種在其成員所持的共同態度的基礎上，對社會上其他集團提出某種要求的集團。社會中間層主體是利益集團的表現形式之一，是指獨立于國家經濟管理主體與市場活動主題，為政府干預市場，市場影響政府及市場主體之間相互聯系起中介作用的主體。當前中國城鄉利益集團的力量對比十分懸殊，農民處于弱勢地位已成了一種普遍的社會現象，由于農業生產在經濟上具有弱質性，因而更加需要合作，以聯合起來的集體力量共同抵抗各種利益侵害，否則農民在社會利益博弈中，其所表達的利益始終不能形成對決策的有效參與和影響，不能通過組織化形式和集體的力量來爭取自己的正當利益。在農業補貼中，中國應歐美借鑒發達國家的成功經驗。首先，彌補農村中間層組織法律主體缺位問題，進一步明確農村中間層組織的法律地位，形成有效的農民利益表達機制。中國雖然已經通過并頒布了《農民專業合作社法》，但目前尚沒有真正意義上的農民利益代表主體，中國農村中間層組織主體的利益代表地位模糊，在很多事務上受行政機關很大的制約。而在農業補貼中，農村中間層組織的主體作用將進一步發揮，將成為農業補貼利益分配過程中的協調主體，所以要大力發展農村中間層主體，賦予其明確而獨立的法律地位和法律人格，政府也要把具體的利益協調機能賦予農村中間層主體，使他們擁有相應權限，保障其在農業補貼中對于農民利益的組織化爭取。其次，完善農村中間層組織體系，加強農村專業性經濟合作組織建設。農村中間層組織要實現其在農業補貼中的利益協調作用，必須建立完整的組織體系，即建立各種農村專業性經濟合作組織對農業補貼中的各種利益參與協調與分配，各種組織相互獨立，相互配合，實現農業補貼中的利益和諧共生。最后，要建立農村中間層組織的利益聯動。農村社會中間層是在農民的利益機制下建立的，是利用農民集體力量來對農業補貼中的利益進行協調，即以農村中間層組織具體運作為平臺，實現對農民利益的表達、協調與共生。

(三)微觀視角下利益和諧基點：中國農業補貼的農民個體利益的導向與保護

對農民利益的保護是實現利益和諧的基點，農業補貼制度對于農民利益的導向與保護至關重要。各社會主體作為“經濟人”展開對社會利益的爭奪，這就需要對利益爭奪中處于弱勢的農民及其利益進行特殊保護。實現利益和諧的最主要方式是通過制度，因此在農業補貼中實現對農民利益的導向與保護具有當然性。首先，不合理的利益分配格局需要傾斜性利益分配機制予以矯正。在中國農業補貼制度中，傾斜性的利益分配應主要體現在如下兩個方面：第一，要使補貼利益分配從間接補貼向直接補貼傾斜。第二，要使補貼利益分配從“黃箱補貼”向“綠箱補貼”傾斜。對農業的支持和投入作遠景規劃是確保農業生產穩定、持續發展的前提，財政對農業補貼政策的根本目的是為了有效地促進農業發展和保障農民收益。應在明確農業補貼目標的基礎上調整農業補貼的結構，增強農業的可持續發展能力。要重視加強對農民的基礎教育和技術培訓工作，通過科技活動，提高中國農產品科技含量，推動農業增長方式的轉變，增強中國農業的整體競爭實力。其次，農業補貼利益保障機制中的御險對象主要包括農業生產風險(自然風險和市場風險)與道德風險。對于農業生產風險的防御，農業保險是一種良好的制度載體，將農業補貼的部分資金用于農業保險補貼，從長遠目標和可持續的發展眼光看，更加有利于中國農業的發展和農民權益的保障。因此，構建農業保險補貼制度，是當前中國農業補貼政策調整的重要內容。在農業保險的補貼中，可以直接向農民提供補貼保費，對企業的補貼主要體現在管理補貼，對管理保險業務的支出費用予以補貼。農業保險補貼制度是農業補貼過程中規避自然風險和市場風險、保障農民利益的重要手段，對完善補貼的利益保障機制起著巨大的作用。

責任編輯：艾 嵐

責任校對：孫 飛